完善《甘孜藏族自治自治州義務(wù)教育條例》的若干意見(jiàn)

摘 要：十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，教育當(dāng)先行。甘孜藏族自治州應(yīng)通過(guò)不斷完善民族教育立法，使我州民族教育事業(yè)走上法治化軌道。本文擬通過(guò)《甘孜藏自治州義務(wù)教育條例》的文本內(nèi)容來(lái)論述甘孜藏區(qū)民族教育立法的不足之處，并為此提出針對(duì)性的完善建議，對(duì)甘孜藏區(qū)教育立法工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞：甘孜州;義務(wù)教育;自治立法;單行條例

一、《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》的主要內(nèi)容

（一）學(xué)生的受教育權(quán)利和關(guān)于義務(wù)教育的法律責(zé)任

《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）關(guān)于學(xué)生的內(nèi)容共有5條，詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)教育階段學(xué)生受教育權(quán)的保障問(wèn)題，特別是《條例》第十一條規(guī)定邊遠(yuǎn)農(nóng)村、牧區(qū)的適齡兒童入學(xué)年齡可推遲到七至八周歲入學(xué)。另外《條例》對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定共有9條，明確規(guī)定了各級(jí)人民政府、教育行政部門、學(xué)校及個(gè)人違反本《條例》的相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任。

（二）明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

《條例》明確規(guī)定了經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，主要包括州、縣人民政府建立教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi);財(cái)政部門嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革規(guī)定;民族寄宿制學(xué)校和特殊教育學(xué)校學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);建立健全對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助體系等，這些規(guī)定將切實(shí)保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定的來(lái)源，使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措、使用、管理等納入法制化軌道。

（三）明確民族教師隊(duì)伍建設(shè)及教師待遇

《條例》對(duì)教師的規(guī)定共有六條，主要對(duì)如何保障教師合法權(quán)益，教師資格、加強(qiáng)教師培養(yǎng)培訓(xùn)工作，配置并落實(shí)中小學(xué)教職工編制，鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村學(xué)校從事義務(wù)教育工作等方面作了較為全面、具體的規(guī)定，以保障義務(wù)教育的實(shí)施?！稐l例》第二十五條規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施保障教師的合法權(quán)益，改善教師的工作環(huán)境和生活、居住條件;依法保障教職工的工資福利和社會(huì)保障待遇;建立教師定期體檢制度。《條例》第三十條規(guī)定：“自治州、縣人民政府采取特殊措施鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)牧區(qū)學(xué)校從事義務(wù)教育工作;鼓勵(lì)和支持高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)牧區(qū)學(xué)校任教，其任教時(shí)間計(jì)入工齡。鼓勵(lì)教師終身從教，對(duì)于終身從事教育工作的教師，退休時(shí)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。”

二、《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》存在的不足

（一）對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)教師待遇機(jī)制規(guī)定不完善

我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)多位于邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)以及牧區(qū)，在地理環(huán)境以及歷史原因的影響下，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展水平較為落后，從整體上看，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，這是導(dǎo)致教育發(fā)展不均衡的直接原因。《教師法》第二十一條明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)采取一定的方式方法，為少數(shù)民族地區(qū)以及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)培養(yǎng)、培訓(xùn)教師，這充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)的重視。《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》第二十六條對(duì)教師資格和聘任制度就進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定。

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的教育事業(yè)也得到了相應(yīng)的發(fā)展，對(duì)民族地區(qū)學(xué)校教師的學(xué)歷層次則有了要求，而吸收高層次人才需要完善待遇機(jī)制，但是《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》對(duì)邊緣地區(qū)教師待遇機(jī)制的規(guī)定有待完善。在實(shí)踐中，由于邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較為落后，其不完善的基礎(chǔ)設(shè)施、偏低的工作待遇使得邊遠(yuǎn)地區(qū)很難吸引到高層次人才，優(yōu)秀的高素質(zhì)人才更傾向于在基礎(chǔ)設(shè)施完備、生活便利的城區(qū)工作，邊遠(yuǎn)地區(qū)對(duì)于高學(xué)歷人才的吸引力較弱，這使邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)教師隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)缺乏活力。同時(shí)，邊遠(yuǎn)地區(qū)人才流失也較為嚴(yán)重。

（二）對(duì)學(xué)前教育規(guī)定不明確

《甘孜州義務(wù)教育條例》第三條明確規(guī)定：“自治州實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年應(yīng)當(dāng)接受的教育，是自治州各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，免費(fèi)提供教科書?！庇纱丝芍摋l例主要是對(duì)九年義務(wù)教育進(jìn)行規(guī)定，并未提及學(xué)前教育。而在現(xiàn)實(shí)中，甘孜州學(xué)前教育近年來(lái)發(fā)展緩慢，具體體現(xiàn)在幼兒入園率低、幼兒師資不足、地區(qū)之間發(fā)展不均衡等一系列問(wèn)題。那么要完善這些問(wèn)題，首先需要明確政府的職責(zé)、完善教育行政管理機(jī)制，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。而該條例并無(wú)相關(guān)規(guī)定，滿足不了甘孜藏區(qū)學(xué)前教育與發(fā)展的需求。

（三）《條例》實(shí)施過(guò)程中社會(huì)監(jiān)督作用尚未完全發(fā)揮

民族自治地方行使地方立法權(quán)進(jìn)行自治條例、單行條例的制定，是為了更好地調(diào)整本地區(qū)社會(huì)關(guān)系，民族自治地方的立法活動(dòng)依靠對(duì)法規(guī)的實(shí)施來(lái)達(dá)到其法規(guī)制定的目的，法規(guī)的有效實(shí)施又依賴于監(jiān)督的保障。制定《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》的目的是為了發(fā)展甘孜藏區(qū)義務(wù)教育事業(yè)，只有保證《條例》的實(shí)施，才能切實(shí)可行發(fā)揮《條例》的作用，真正推動(dòng)自治旗民族教育的發(fā)展。民族教育法規(guī)的實(shí)施依賴于監(jiān)督，監(jiān)督是使法規(guī)內(nèi)容得以落實(shí)、立法目的得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。行使監(jiān)督權(quán)的主體有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，這三種主體在行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，發(fā)揮著各自的作用?！陡首尾刈遄灾沃萘x務(wù)教育條例》在《條例》的四十八、四十九條教育督導(dǎo)部分就規(guī)定了監(jiān)督機(jī)制的實(shí)行，但是缺乏社會(huì)監(jiān)督的明確規(guī)定，在一些邊遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)，許多人不知道該條例的存在，大部分人對(duì)于民族自治地方的立法與實(shí)施活動(dòng)并不了解，也沒(méi)有參與其中的感受。公民民主參與程度不高，意味著社會(huì)監(jiān)督的作用難以真正有效發(fā)揮。

三、完善《甘孜藏族自治州義務(wù)育條例》的建議

（一）完善邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)教師待遇機(jī)制

我國(guó)尚未頒布統(tǒng)一的民族教育法，部分少數(shù)民族自治地方制定了符合本地區(qū)實(shí)際的民族教育法規(guī)，這些法規(guī)對(duì)完善《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》具有一定的借鑒意義。在《延邊朝鮮族自治州朝鮮族教育條例》第四十三條中明確了對(duì)教師在邊遠(yuǎn)地區(qū)任職任教持鼓勵(lì)態(tài)度，對(duì)于到邊境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及邊遠(yuǎn)地區(qū)朝鮮族學(xué)校任職任教的教師，給予其在子女升學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)定以及工資待遇上以優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀的人才與教師流入邊遠(yuǎn)地區(qū)，促進(jìn)全州民族教育均衡健康發(fā)展。在《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》中也有對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的優(yōu)待規(guī)定，對(duì)于?？萍耙陨蠈W(xué)歷畢業(yè)生前往邊疆和邊遠(yuǎn)山區(qū)任教的給予優(yōu)惠待遇，包括實(shí)行浮動(dòng)工資、子女在報(bào)考區(qū)域內(nèi)學(xué)校時(shí)的錄取條件與少數(shù)民族考生同等對(duì)待以及對(duì)在此工作滿二十年者給予住房補(bǔ)助優(yōu)待。因此，完善《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》中對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)教師待遇的規(guī)定，可以從邊遠(yuǎn)地區(qū)教師住房問(wèn)題以及子女升學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)等方面著手，完善條款。例如，在《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》中增加有關(guān)對(duì)在少數(shù)民族聚居區(qū)以及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)任職任教的教職工給予住房?jī)?yōu)惠政策的規(guī)定，為其安家落戶提供相應(yīng)優(yōu)惠政策，使高學(xué)歷層次人才和優(yōu)秀教師更有動(dòng)力投入到邊遠(yuǎn)地區(qū)民族教育工作中去，提高少數(shù)民族聚居區(qū)以及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)優(yōu)秀人才的流入。另外，在《條例》中增加關(guān)于在甘孜藏區(qū)邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)任職任教的教職工子女升學(xué)問(wèn)題的特殊規(guī)定，在穩(wěn)定教師隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)鼓勵(lì)內(nèi)地的高學(xué)歷層次人才與優(yōu)秀教師前往邊遠(yuǎn)地區(qū)就職，推動(dòng)邊遠(yuǎn)地區(qū)民族教育的發(fā)展

（二）完善《條例》對(duì)學(xué)前教育的規(guī)定

目前，我國(guó)涉及學(xué)前教育的相關(guān)法律有《憲法》《教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)教師法》等。甘孜地區(qū)屬于藏族為主的民族地區(qū)，其學(xué)前教育存在自身的特殊性，需要采取相應(yīng)的特殊措施。因此，《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例中》可根據(jù)甘孜州藏族自治州實(shí)際情況，將學(xué)前教育教育立法理論與實(shí)踐相結(jié)合，制定最適合甘孜地區(qū)學(xué)前教育情況的條例內(nèi)容，以立法保障學(xué)前教育工作的開展，讓甘孜藏區(qū)學(xué)前教育問(wèn)題的解決有法可依。

（三）完善《條例》對(duì)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定

社會(huì)監(jiān)督作為國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督方式的重要補(bǔ)充，在法律法規(guī)制定實(shí)施過(guò)程中，發(fā)揮著不可忽視的作用。第一，明確《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》對(duì)于社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定。第二，應(yīng)在法規(guī)制定實(shí)施監(jiān)督的全過(guò)程中提高公眾參與程度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，在制定修改法律法規(guī)的過(guò)程中，充分尊重少數(shù)民族公眾的意見(jiàn)，體現(xiàn)少數(shù)民族公民的智慧。

公民的社會(huì)監(jiān)督參與程度較低，首要問(wèn)題在于公民社會(huì)監(jiān)督參與意識(shí)的缺乏，這是由于公民權(quán)利意識(shí)法律意識(shí)的缺乏而導(dǎo)致的，因此，提高公民權(quán)利意識(shí)法律意識(shí)是現(xiàn)階段民主化社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。針對(duì)甘孜藏族自治州的情況，提升公民權(quán)利意識(shí)法律意識(shí)，仍要將普法宣傳教育工作作為工作重心。通過(guò)宣傳教育貫徹民主法治的理念，提高監(jiān)督意識(shí)。

在社會(huì)監(jiān)督中，媒體輿論監(jiān)督因其廣泛的影響力，也應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督作用，對(duì)于違反《甘孜藏族自治州義務(wù)教育條例》、侵害甘孜州民族教育、怠于履行職責(zé)的行為，堅(jiān)決予以曝光，讓權(quán)力走在陽(yáng)光之下。本地區(qū)各媒體也可以充分利用好社交軟件的影響力，結(jié)合傳統(tǒng)紙質(zhì)媒介與新型社交網(wǎng)絡(luò)的影響力，督促《條例》的實(shí)施，還要拓寬公眾參與社會(huì)監(jiān)督的渠道，激發(fā)社會(huì)監(jiān)督的活力，以達(dá)到對(duì)《條例》制定實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督，推動(dòng)《條例》內(nèi)容的落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)甘孜藏族自治州民族教育發(fā)展的立法目的。

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作者簡(jiǎn)介：次仁次姆（1995—），女，藏族，四川得榮人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。