基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究

廖雪軍

摘 要：改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，融資模式也得到創(chuàng)新，PPP模式是近年新興的一種新型公私合作方式，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)上得到了嘗試應(yīng)用，克服了傳統(tǒng)融資的一些缺點(diǎn)，同時(shí)也伴隨著許多風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)保障項(xiàng)目成功，降低風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)資金的優(yōu)化配置具有重要作用。通過本文分析為當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理提供一些參考和啟示。

關(guān)鍵詞：PPP ?基礎(chǔ)設(shè)施 ?特點(diǎn) ?風(fēng)險(xiǎn)因素 ?風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：2096-0298（2020）07（a）--02

近年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增多，PPP作為新型融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中逐漸得到應(yīng)用。但是，PPP模式克服傳統(tǒng)融資缺陷的同時(shí)也帶來很多風(fēng)險(xiǎn)，加上PPP在我國應(yīng)用的不成熟，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較低，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1 PPP模式的概念和特點(diǎn)

1.1 PPP的概念

PPP是PublicPrivatePartnerships的首字母縮寫，中文翻譯為政府和社會(huì)資本合作，俗稱公私合營，PPP沒有固定的定義，十分寬泛，沒有固定表述，不同的文獻(xiàn)翻譯PPP有不同的表述方式。廣義上的PPP被定義為一種合作關(guān)系：聯(lián)合國培訓(xùn)研究院給出的定義包含兩方面內(nèi)容，一是為了滿足公共產(chǎn)品需求，公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系;二是指公共部門和私人部門為了滿足在公共產(chǎn)品的需要建立伙伴關(guān)系實(shí)施大型公共項(xiàng)目。美國PPP委員會(huì)將PPP解釋為一種結(jié)合了外包和私有化的公共產(chǎn)品的提供方式，強(qiáng)調(diào)充分利用私人資源滿足公共需要;歐盟委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私人部門之間進(jìn)行合作，提供那些傳統(tǒng)上只由公共部門提供的公共服務(wù)和公共項(xiàng)目;加拿大PPP委員會(huì)強(qiáng)調(diào)PPP是公共部門和私人部門資源分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的一種合作經(jīng)營關(guān)系。狹義上的PPP是一系列融資模式的總稱，包含了BOT、TOT2、DBFO3等多種模式，國外的研究多偏向廣義的PPP研究，國內(nèi)研究多專注于狹義的PPP研究，本文的研究也一樣。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式是一種區(qū)別于傳統(tǒng)融資的新型融資模式，鼓勵(lì)在政府主導(dǎo)下，民營資本、私營資本積極參與國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，得到比單方面行動(dòng)更加有利的效果。PPP模式引入了民間資本，有利于緩解政府部門資金短缺的問題，充分發(fā)揮民間資本的作用，也有利于政府部門提供技術(shù)手段和國家政策支持，實(shí)現(xiàn)雙方的互利共贏。PPP模式下，政府和私人部門在市場(chǎng)的主導(dǎo)下平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏，政府為私人部門提供土地開發(fā)權(quán)限、稅收優(yōu)惠、“特許經(jīng)營”等政策支持，調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，為私有部門提高積極性創(chuàng)造效益提供了便利;PPP模式下，政府部門和民間資本的融合，分項(xiàng)共擔(dān)、效益共享，引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于提高各方面效率，提高服務(wù)質(zhì)量。公私合作，拓寬了融資渠道，將民間閑置資本運(yùn)用了起來，改善了傳統(tǒng)融資模式下資金規(guī)模小、融資周期長、管理效率低等缺陷，不僅促進(jìn)公私雙方的互利共贏，還有利于公共項(xiàng)目的建設(shè)效率，減少時(shí)間成本，提高投資回報(bào)，是當(dāng)前社會(huì)應(yīng)用較多的一種高效率的合作方法。

2 PPP基本組織結(jié)構(gòu)及在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

2.1 基本組織結(jié)構(gòu)

PPP模式下，基礎(chǔ)項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)相比有很大的不同。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)項(xiàng)目融資，由政府進(jìn)行項(xiàng)目的可行性分析、核定、審批，項(xiàng)目報(bào)批后，由專門的國有項(xiàng)目企業(yè)來進(jìn)行融資，資金包括財(cái)政撥款和向金融機(jī)構(gòu)貸款，待項(xiàng)目投入使用后，通過公眾服務(wù)使用者支付的費(fèi)用或稅金來獲得投資收益。PPP模式下，政府確立公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，扮演投資經(jīng)紀(jì)人的角色，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引具備相應(yīng)資金和技術(shù)的企業(yè)參與項(xiàng)目整個(gè)過程的建設(shè)，項(xiàng)目參與方會(huì)共同成立專門的SPV組織（SpecialPurposeVehicle，特殊目的實(shí)體）進(jìn)行項(xiàng)目的融資、項(xiàng)目整個(gè)過程的建設(shè)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)給SPV組織開發(fā)權(quán)，在一定年限內(nèi)，SPV組織有該項(xiàng)目的經(jīng)營管理權(quán)及通過提供公共服務(wù)獲取收益的權(quán)利，期滿后，經(jīng)營管理權(quán)將移交政府，個(gè)別情況下，SPV組織擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。

2.2 PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

PPP在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)用較為成熟，但在我國，起步和應(yīng)用都較晚，還處于探索應(yīng)用階段，應(yīng)用范圍較廣。目前在交通運(yùn)輸建設(shè)、能源建設(shè)、教育和保健機(jī)構(gòu)建設(shè)、安全設(shè)施建設(shè)等方面應(yīng)用較廣，公路、鐵路、橋梁、港口、城市供水供電供氣排污、監(jiān)獄、法院等很多都有PPP模式的應(yīng)用。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被分為三種：經(jīng)營性、非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，不同的基礎(chǔ)設(shè)施類型，項(xiàng)目的性質(zhì)、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)用機(jī)制、投資主體、資金結(jié)構(gòu)、資金運(yùn)作方式、權(quán)益分配方法、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則等都有所不同。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的存在形態(tài)，又可以將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)改建現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、新建基礎(chǔ)設(shè)施三大類，具體的建設(shè)經(jīng)營權(quán)益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)也是不同的。

PPP模式下，一個(gè)完整的公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施基本可以分為4個(gè)階段：前期決策、組件SPV、項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營、項(xiàng)目移交終止。

3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP模式下，關(guān)系復(fù)雜、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，加強(qiáng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素分析，有利于風(fēng)險(xiǎn)防控，提高收益。

3.1 政治風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的影響較大，政權(quán)的變更、戰(zhàn)爭(zhēng)、國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化、國家政策的變化、腐敗、政府的不當(dāng)干預(yù)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、征用、政府決策、審批延誤等都可能會(huì)給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

法律法規(guī)不健全、法律監(jiān)管不完善、法律變更、稅收調(diào)整等，也會(huì)給PPP項(xiàng)目帶來很多風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)變幻莫測(cè)，對(duì)市場(chǎng)走向預(yù)測(cè)和評(píng)估不足、項(xiàng)目建設(shè)材料價(jià)格的大幅度變化、技術(shù)不足、建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展方案制定的不科學(xué)、利率變化、通貨膨脹、外匯、融資環(huán)境不好、融資成本過高、融資可能性低、市場(chǎng)需求變化、競(jìng)爭(zhēng)等都會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重時(shí)甚至造成企業(yè)破產(chǎn)。

3.4 運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，運(yùn)營管理上也存在很多風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)方案、技術(shù)不足、施工預(yù)算、施工質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、管理上決策失誤、工程評(píng)估不達(dá)標(biāo)、費(fèi)用支付不及時(shí)、運(yùn)營成本超支、殘值、第三方不履行合同義務(wù)、人事危機(jī)等，也會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)的增加。

3.5 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，重大社會(huì)事件的發(fā)生、公眾對(duì)社會(huì)的反對(duì)也可能會(huì)給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。自然災(zāi)害也是PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素之一，氣候條件重大變化、地質(zhì)條件惡劣、環(huán)保評(píng)估、地震、泥石流、水旱災(zāi)害等，都可能給項(xiàng)目的實(shí)施帶來很多風(fēng)險(xiǎn)。

4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控

PPP項(xiàng)目克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的一些缺陷，但同時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也增多了，加強(qiáng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控至關(guān)重要。

4.1 加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究

PPP項(xiàng)目要想降低風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究。應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各方面因素的研究，包括宏觀方面和微觀方面的，比如區(qū)域的總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，項(xiàng)目的綜合市場(chǎng)、產(chǎn)品和服務(wù)的供求狀況、原材料供應(yīng)、技術(shù)條件、人力資源管理、地理地質(zhì)條件等所有風(fēng)險(xiǎn)因素的調(diào)研和評(píng)估，分析項(xiàng)目的可行性及潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是否在可控范圍內(nèi)，并制定全面的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，確保項(xiàng)目的順利有序進(jìn)行。完整、深入、科學(xué)、詳實(shí)的可行性研究報(bào)告是項(xiàng)目能否進(jìn)行的重要依據(jù)，是促進(jìn)項(xiàng)目決策程序化、科學(xué)化、降低風(fēng)險(xiǎn)的有力武器，必須重視。

4.2 加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)

PPP基礎(chǔ)項(xiàng)目施工，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的類型、性質(zhì)，選擇合適的融資結(jié)構(gòu)、融資方式，設(shè)計(jì)出各參與者應(yīng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例，促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)行。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的可行性報(bào)告，注意項(xiàng)目實(shí)施過程中政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然災(zāi)害等的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，并對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素的等級(jí)，和各方簽訂相應(yīng)的擔(dān)保合同、融資合同，將風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任嚴(yán)格劃分，劃定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式等，便于應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的各類風(fēng)險(xiǎn)，保障各方利益。

4.3 采取一定措施規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)很多，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究分析、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)后，應(yīng)采取一定的措施規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如果在某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)重大，并且無法通過有效手段將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)，應(yīng)及時(shí)終止項(xiàng)目，及時(shí)止損。如果項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)能通過一定的方法進(jìn)行預(yù)防、控制、減輕，應(yīng)積極建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行事前主動(dòng)控制、事后減免，降低損失。有些風(fēng)險(xiǎn)是可以轉(zhuǎn)移的，PPP基礎(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)行中，應(yīng)通過購買保險(xiǎn)、采取擔(dān)保的方式將一些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。PPP項(xiàng)目是典型的公私合作模式，政府和私人部門共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以應(yīng)通過合同條款明確雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，化解風(fēng)險(xiǎn)等。

5 結(jié)語

PPP模式是近年新興的新型公私合作模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中逐漸得到應(yīng)用，我國的PPP模式雖然應(yīng)用較廣，但應(yīng)用程度不成熟，沒有形成完善的應(yīng)用路徑和成熟的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。但是，PPP模式具有傳統(tǒng)融資模式所沒有的很多優(yōu)點(diǎn)，未來必定具有廣闊的應(yīng)用前景。PPP應(yīng)用不成熟，需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)也較高，本文從PPP模式的概念、內(nèi)涵及特征出發(fā)，介紹了PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用結(jié)構(gòu)，分析了應(yīng)用過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素，簡(jiǎn)要探討了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的相關(guān)策略，希望為PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)防控風(fēng)險(xiǎn)提供一些參考和啟示。

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