近郊城鎮(zhèn)政府與社會組織協(xié)同治理問題研究

摘要：以哈爾濱市近郊城鎮(zhèn)為例，在新型城鎮(zhèn)化背景下，在權(quán)責相互的基礎上，地方政府與社會組織可能形成合作共生的協(xié)同治理關系。這種關系不是“一方定規(guī)，一方守規(guī)”的主從關系，也不是“雙方定規(guī)，雙方守規(guī)” 的契約關系。這種關系指的是“協(xié)商、互信、妥協(xié)但保持相對獨立”的合作伙伴關系。在合作共生的關系中，合作不只是具體的行為，同時也是地方政府與社會組織的狀態(tài)，強調(diào)的是在協(xié)同治理中差異性互補的自然導向。同時通過權(quán)責相互的限定，建立合作共生的基礎。協(xié)同治理的路徑是，（一）國家與社會：公共服務的良性供給;（二）政府與市場：從資源流通到資源融通;（三）公平與效率：社會福利分配的機制協(xié)調(diào)。

關鍵詞：城鎮(zhèn)政府;社會組織;協(xié)同治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0057-03

一、協(xié)同治理的理論溯源

協(xié)同治理的理論是協(xié)同學與治理理論的有機結(jié)合， 協(xié)同學是由德國著名物理學家哈肯（H.Hake）創(chuàng)立，它的基本假設是：即使是在無生命的物質(zhì)當中，新的、有序的結(jié)構(gòu)也會在混亂中產(chǎn)生，并隨著不變的能量供應維持。[1]54 基于這種假設，他提出了在一個開放的系統(tǒng)當中，有很多的子系統(tǒng)，由于子系統(tǒng)的相互作用出現(xiàn)的集體效應便是協(xié)同效應。這種效應描述的便是系統(tǒng)從無序混亂走向有序和穩(wěn)定，讓系統(tǒng)保持動態(tài)平衡，形成新的宏觀結(jié)構(gòu)。這種協(xié)同效應在宏觀機構(gòu)中與微觀系統(tǒng)中都能適用，具有普遍性，只要是存在一個開放的系統(tǒng)，那么在一定的條件下就能呈現(xiàn)出有序的結(jié)構(gòu)。在某種意義上，很多學科都在研究協(xié)同現(xiàn)象，獨有協(xié)同學抓住了協(xié)同現(xiàn)象的共性，為各交叉學科提供了橋梁，讓它能得到廣泛的運用。[2]

治理理論是西方公共管理理論的重要組成部分。全球治理委員會把治理定義為：“治理是各種公共的或私人的個人機構(gòu)管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。[3]12 美國學者羅西瑙（James.N.Rosenau）從與統(tǒng)治的相反涵義上區(qū)分治理，強調(diào)治理包含政府機制和非政府機制，同時基于主體間的同意。羅伯特·羅茨（R.Rhodes）以六個特征來理解治理，他強調(diào)：（1）最小化政府;（2）私營部門的治理;（3）新公共管理;（4）善治;（5） 社會神經(jīng)系統(tǒng);（6）自組織網(wǎng)絡。

有機結(jié)合下產(chǎn)生的協(xié)同治理理論，在應用研究中不斷豐富和深化。同時在引入中國的發(fā)展過程中，本土學 者也在根據(jù)國情尋找協(xié)同治理理論的合理性和有效性。在背景上，劉曉基于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，提出協(xié)同治理的必然選擇 [4];在定義上，俞可平基于國家和社 會的關系指出協(xié)同治理簡單來說就是官民共治 [5];在特 征上，楊華鋒認為協(xié)同治理表現(xiàn)在系統(tǒng)的開放性、組合的 多樣性、文化結(jié)構(gòu)的適應性、組織的創(chuàng)新性，機制的有效性 [6];在意義上，絕大部分學者認為協(xié)同治理有利于實現(xiàn) “善治”。

二、協(xié)同治理的場域困境及路徑選擇

（一）協(xié)同治理的場域困境

中國的城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底就是人的城鎮(zhèn)化，也就是有更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，在這一過程中有更多的農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢渲杏袃蓷l路徑，一條路徑是農(nóng)民進城務工并定居，甚至舉家留在城市，無形中擴大城市人口規(guī)模;另一條路徑是就地城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，社區(qū)管理機構(gòu)與職能發(fā)生改變，原有村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，也就是“村改居”。那么這兩條路徑是當前哈爾濱市人口城鎮(zhèn)化的重要路徑，由于“村改居”帶來的是剝離農(nóng)業(yè)要素的復雜變化，目前哈爾濱市的“村改居”工作量大， 很大程度上是由政府直接主導。在哈爾濱市道里區(qū)的群力街道小區(qū)，早在 2001 年就完成了撤村建立居委會，并且該社區(qū)相應基礎設施完備，但事實上沒有完成社區(qū)管理體制的改變。原有村干部班子依然保留，甚至原村財務還會支付社區(qū)的物業(yè)費、衛(wèi)生費等費用。

根據(jù) 2010 年第六次人口普查數(shù)據(jù)，哈爾濱市流動人口 114 萬人，本市內(nèi)區(qū)縣間流動 48 萬人，省內(nèi)市外流入人口 46 萬人，其中大部分流動人口在哈爾濱市近郊城鎮(zhèn)生活，以第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員居多。所以在哈爾濱市近郊城鎮(zhèn)中，很多社區(qū)是“本地—外地”混合型社區(qū)。由于流動人口居多，社區(qū)治理面臨很多問題。主要有三種問題：一是本地居民與外地居民存在心理認同差異，在哈爾濱市南崗區(qū)王崗鎮(zhèn)中，有大量的外來居民，他們普遍不太有“本地人”的認同心理。二是本地居民與外地居民社會融合比較難，外來流動人口盡管在城市就業(yè)，但在社區(qū)生活中，沒有本地居民的社會認同感，甚至一些本地居民在心理上一時難以接納外地居民。三是公共參與存在差異，本地居民更愿意參與公共事務，而外地居民較少甚至不參與本社區(qū)的公共事務。

（二）協(xié)同治理的路徑選擇

在面臨著“村改居”社區(qū)、“本地—外地”混合型

社區(qū)治理的相關問題，需要改變治理思路，選擇政府與社會組織以權(quán)責相互的合作共生型協(xié)同治理。在政治學的領域當中，“權(quán)”被賦予了兩層內(nèi)涵，一是權(quán)利，二是權(quán) 力 [7]。實際上兩者的內(nèi)涵是結(jié)合在一起的，并且表現(xiàn)出兩層含義：第一，強調(diào)主體間性而不是主體性，在主體間 性的視野下，地方政府與社會組織何者優(yōu)先，不再是討論 的重點。第二，強調(diào)兩者之間關系就包含著權(quán)利和權(quán)力 兩者，可以穩(wěn)定雙方在協(xié)同治理當中的主體地位，互相讓 渡，在這一意義上，權(quán)力是實質(zhì)性的，權(quán)利是形式性的?！柏煛敝傅木褪秦熑危c社會組織的協(xié)同治理并不意味著政府可以轉(zhuǎn)嫁自身對公共利益的主體責任，反而更 需要政府承擔協(xié)同治理當中的整體性責任。[8]? 同時，社會組織不能因為自身問題或監(jiān)督乏力而拋棄責任，需要 的是社會組織積極承擔協(xié)同治理的局部性責任。

在權(quán)責相互的基礎上，地方政府與社會組織就可能形成合作共生的協(xié)同治理關系。首先這種關系不是“一方定規(guī)，一方守規(guī)”的主從關系，其次，這種關系也不是“雙方定規(guī)，雙方守規(guī)”的契約關系。這種關系指的是“協(xié)商、互信、妥協(xié)但保持相對獨立”的合作伙伴關系。[9] 在合作共生的關系中，合作不只是具體的行為，同時也是地方政府與社會組織的狀態(tài)，強調(diào)的是在協(xié)同治理中，差異性互補的自然導向。同時通過權(quán)責相互的限定，建立合作共生的基礎。同時共生狀態(tài)下強調(diào)的是地方政府與社會組織兩者在嬗遞演進中不斷地反思和糾錯，從而成長為一種具有適應性的，與時俱進的主體間關系。

三、協(xié)同治理的路徑探尋

（一）國家與社會：公共服務的良性供給

國家與社會之間的關系代表著統(tǒng)合性與自主性的力量，同時治理的運作是建立在運行的職能之上的，在新型城鎮(zhèn)化中表現(xiàn)為公共服務的供給，地方政府承擔著絕大多數(shù)的公共服務的供給，在城鎮(zhèn)建設中，過度城鎮(zhèn)化，幾乎瘋狂的建城，形成城鎮(zhèn)高樓林立，失地農(nóng)民“洗腳”上樓。在矛盾沖突中，地方政府急于完成上級政府攤派的各種指標，忽視部分群眾的利益訴求，沖突產(chǎn)生的應對較晚，疲于應付，使問題不能得到真正有效解決。

新型城鎮(zhèn)化建設強調(diào)以人為本，然而在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設中，農(nóng)民總是處于社會治理的邊緣末梢地位，被動地參與到地方治理體系中去，難以發(fā)揮整體作用，而克服這一困境，需要的是通過社會組織的整合，進而去協(xié)調(diào)不同群體的利益關系，在權(quán)責相互的基礎上，社會組織應在地方政府與新城鎮(zhèn)居民中扮演中間角色，進行利益的上下疏通，同時培養(yǎng)農(nóng)民參與社會治理的能力，提升新城鎮(zhèn)居民的自組織能力，建設群眾基礎廣的基層社會組織，將單個的力量匯聚整合成有組織、更強有力的利益表達機構(gòu)，逐步實現(xiàn)公民的有序的政治參與。同時地方政府的放權(quán)需要有意識地設立一些項目，來搭建平臺培育社會組織，推進互相讓渡，權(quán)責明晰。在合作共生的關系上， 地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設中同時應追求“規(guī)模適中” 政府、“能力強”政府，社會組織同時追求“強組織服務”，使兩者在公共服務的供給中合作共生。

（二）政府與市場：從資源流通到資源融通

市場與政府均有其內(nèi)在的不可克服的局限性，在政府與市場的關系中集中在兩者之間如何平衡，當政府與市場都失靈的時候，應該怎么辦？根據(jù)社會組織的特點，其具有非營利性能有效克服市場的缺陷，能在社會事務中具有很好的靈活性。

在市場規(guī)律下運作的過程中，政府提供相應的政策， 企業(yè)通過優(yōu)惠政策的導向，投資城鎮(zhèn)化建設，然而當大量的投資進入后，地方政府可能會出現(xiàn)腐敗問題，阻礙資本在新型城鎮(zhèn)化建設中的良好運作，導致投資環(huán)境惡化。參與新型城鎮(zhèn)化建設的企業(yè)需要村干部的支持，這樣容易形成村干部把握投資命脈、獨斷擅權(quán)的局面，這會損害農(nóng)民和村莊集體的利益，導致新型城鎮(zhèn)化偏離原來的方向。而社會組織的介入就可在一定程度上避免出現(xiàn)這樣的情況，通過社會組織監(jiān)督的方式，規(guī)范地方政府的行為，在企業(yè)投資運作中，捍衛(wèi)村民和集體的利益。

其一，城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來的經(jīng)濟效應，為地方政府提高政績，地方政府尊重市場規(guī)律，為市場企業(yè)帶來投資機遇，為百姓帶來物質(zhì)利益，在權(quán)責相互上，兩者之間增加了獲得感;其二，在新型城鎮(zhèn)化面臨的歷史困境中，有一項就是失地農(nóng)民的就業(yè)問題，政府在這個問題上提供政策和資金扶持，同時發(fā)揮社會組織自我服務的功能，結(jié)合農(nóng)民的現(xiàn)實需求，提高農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的個人能力和就業(yè)能力。在此之中，也能更好地塑造“服務型政府”的形象，完善自我管理方式的創(chuàng)新，同時社會組織在就業(yè)問題上的幫扶實踐，提高了社會組織的專業(yè)能力，更提高了社會組織的公信力。由此在權(quán)責相互的發(fā)展中合作共生。

（三）公平與效率：社會福利分配的機制協(xié)調(diào)

公平與效率的關系可以理解成個人利益與公共利益，經(jīng)濟增長與大眾福利，政府的經(jīng)濟職能與社會職能的關系。在城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)當中，農(nóng)民與市民的身份所帶的福利是不公平的，同時地方政府在新型城鎮(zhèn)化的主導作用意味著掌握著資源的配置，包括了對社會組織的經(jīng)費投入、核準設立社會組織及其活動的許可權(quán)等。

那么在新型城鎮(zhèn)化建設中公平與效率關系中的社會福利的分配，在機制協(xié)調(diào)上，需要的是地方政府推進戶籍制度與社會福利的改革，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會權(quán)益保障的一體化。

一是在權(quán)責相互的基礎上，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，給予進城務工人員的城鎮(zhèn)市民身份，給他們自主選擇農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶口的機會，公平擁有和城鎮(zhèn)居民一樣的在子女教育等方面權(quán)利，使之與城鎮(zhèn)化相匹配。同時，公益性的社會組織可以幫扶提升農(nóng)民工在文化、政治方面的現(xiàn)代公民素質(zhì)，推動農(nóng)民再社會化和融入城市社會，更好地為他們提供個性化的服務，有效滿足農(nóng)民向新城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)型過程中的各種需求。

二是在合作共生的關系上，地方政府應該通過培育發(fā)展、優(yōu)惠補貼等手段支持社會組織的發(fā)展，促進地方政府部門和社會公眾更好地參與到社會組織的發(fā)展當中去，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的需要，完善與社會組織發(fā)展相關的法律法規(guī)的實施細則。降低社會登記注冊的門檻，研究制定關于社會組織培育發(fā)展和管理的具體意見，對于新城鎮(zhèn)居民需要的社會組織，在登記時，放開門檻。

三是鼓勵社會組織間的合理競爭。對資源有效地合理配置，在一定程度上促進政府職能改革，從“全能政府” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏熑握保岣叩胤秸男姓?，改變政府的管理邏輯。在這種關系上實現(xiàn)兩者的共同改進和發(fā)展。

參考文獻：

[1]（ 德 ）H. 哈肯 . 協(xié)同學和信息：當前情況和未來展望，熵、信息與交叉科學——邁向 21 世紀對的探索和運用 [M]. 昆明： 云南大學出版社 ，1994.

[2] 李漢卿 . 協(xié)同治理理論探析 [J]. 理論月刊 ，2014（1）.

[3] 全球治理委員會 . 我們的全球伙伴關系 [M]. 牛津 ： 牛津大學出版社 ，1995.

[4] 劉曉 . 協(xié)同治理：市場經(jīng)濟條件下我國政府治理范式的有效選擇 [J]. 中共杭州市委黨校學報 ，2007（5）.

[5] 俞可平 . 重構(gòu)社會秩序，走向官民共治 [J]. 國家行政學院學報 ，2012（4）.

[6] 楊華鋒 . 協(xié)同治理：作為社會管理創(chuàng)新策略的比較優(yōu)勢 [J].領導科學 ，2012（11）.

[7] 高奇琦 . 試論政黨與公民社會間的雙向賦權(quán) [J]. 學術界 ，2013（1）.

[8] 張繼亮 ， 王映雪 . 政府與社會組織協(xié)同治理效能提升的三重維度 [J]. 學術交流 ，2018（6）.

[9] 樸貞子 ， 柳亦博 . 共在與共生：論社會治理中政府與社會組織的關系 [J]. 天津行政學院學報 ，2016（4）.

作者簡介：李成林（1998—），男，漢族，重慶市人，單位為黑龍江大學政府管理學院，研究方向為新型城鎮(zhèn)化、協(xié)同治理。

（責任編輯：御夫）