高校政府采購(gòu)管理現(xiàn)狀研究

摘? 要：在全面深化改革的大背景下，高等教育領(lǐng)域“簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱“放管服”）改革也在持續(xù)推進(jìn)。高校政府采購(gòu)業(yè)務(wù)作為預(yù)算執(zhí)行中重要的一環(huán)，政府采購(gòu)“放管服”進(jìn)一步深化改革對(duì)于高等教育發(fā)展和科研創(chuàng)新具有直接的影響。本文基于已出臺(tái)的政策文件和國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀，結(jié)合河北省屬高校政府采購(gòu)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，從可操作層面提出進(jìn)一步改革的措施。

關(guān)鍵詞：放管服;高校;政府采購(gòu);改革

黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持全面深化改革是構(gòu)成新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。全面深化改革涵蓋多個(gè)領(lǐng)域多個(gè)方面，其中高等教育領(lǐng)域深化改革的目標(biāo)是 “實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。政府采購(gòu)業(yè)務(wù)作為助推高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的一個(gè)重要方面，如何進(jìn)一步對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理深化改革，解決目前仍存在的一些問(wèn)題，是本文研究的重點(diǎn)。

一、國(guó)家和河北省已出臺(tái)政策概況

2016年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)召開后，為更好激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，國(guó)家和省級(jí)層面出臺(tái)了一系列關(guān)于高校、科研院所簡(jiǎn)政放權(quán)的政策。具體到政府采購(gòu)業(yè)務(wù)方面，主要涉及到科研儀器采購(gòu)管理、采購(gòu)預(yù)算調(diào)整管理、進(jìn)口科研儀器審批管理、選擇評(píng)審專家管理等幾方面。具體有《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)>》第四部分“中央高校、科研院所可自行采購(gòu)科研儀器設(shè)備，自行選擇科研儀器設(shè)備評(píng)審專家。對(duì)中央高校、科研院所采購(gòu)進(jìn)口儀器設(shè)備實(shí)行備案制管理”，《中共河北省委辦公廳 河北省人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于完善和落實(shí)省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見(jiàn)>的通知》（冀辦發(fā)〔2016〕49號(hào)）第三部分規(guī)定“科研儀器設(shè)備政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，在政府采購(gòu)預(yù)算總額不變的情況下，如采購(gòu)需求發(fā)生變化，省屬高等學(xué)?？筛鶕?jù)需要自行調(diào)整政府采購(gòu)預(yù)算需求內(nèi)容，同時(shí)報(bào)主管部門和財(cái)政部門備案”;《河北省財(cái)政廳關(guān)于做好高校和科研院所科研儀器設(shè)備政府采購(gòu)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（冀財(cái)采〔2016〕37號(hào)）規(guī)定“高校進(jìn)口科研儀器設(shè)備不再附《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品所屬行業(yè)主管部門意見(jiàn)》”。

二、國(guó)內(nèi)目前研究現(xiàn)狀

政府采購(gòu)活動(dòng)是執(zhí)行性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，存在的問(wèn)題主要反映在實(shí)務(wù)層面，相對(duì)應(yīng)研究人員以政府采購(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)際經(jīng)辦人為主，探討的內(nèi)容主要是如何加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，或優(yōu)化經(jīng)辦流程等。如陸曉宇等研究人員針對(duì)項(xiàng)目論證和項(xiàng)目文件編制等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，提出規(guī)范一般性采購(gòu)流程的措施;時(shí)慧針對(duì)開標(biāo)評(píng)標(biāo)存在的暗箱操作風(fēng)險(xiǎn)，提出建立行之有效的監(jiān)督制度;鄭曉明等研究人員借鑒韓國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，提出加強(qiáng)政府采購(gòu)信息化建設(shè)等建議。另有研究人員提出的問(wèn)題和措施以上大致類似，不再贅述。

由于國(guó)家部委以及國(guó)內(nèi)各省市政府采購(gòu)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不同，政府采購(gòu)活動(dòng)存在的問(wèn)題則不同。由于研究人員研究問(wèn)題層次和角度不同，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和提出的措施側(cè)重點(diǎn)也不同。本文研究適當(dāng)借鑒上述研究成果，主要結(jié)合河北實(shí)際情況從管理層面開展研究。

三、河北高校政府采購(gòu)存在的突出問(wèn)題

2015年以前，河北省屬各高校普遍以自采為主，采購(gòu)自主權(quán)較大，采購(gòu)規(guī)范性較差，甚至存在暗箱操作等嚴(yán)重問(wèn)題。2016年后，省財(cái)政部門上收管理權(quán)，一定程度上減少了原先存在的問(wèn)題，但同時(shí)又產(chǎn)生了采購(gòu)效率低下等新問(wèn)題。

（一）政府采購(gòu)預(yù)算編制不實(shí)

以河北省為例，省級(jí)財(cái)政部門每年7-8月份布置下年度預(yù)算編制工作，但實(shí)際情況是各專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)金額往往到12月中旬才能確定，細(xì)化下達(dá)到各學(xué)校后，預(yù)留給學(xué)校申報(bào)項(xiàng)目和政府采購(gòu)的時(shí)間往往也就三五天。而預(yù)算編制系統(tǒng)中政府采購(gòu)預(yù)算編制內(nèi)容過(guò)細(xì)（貨物項(xiàng)目應(yīng)填列品目、規(guī)格、數(shù)量、單價(jià)、預(yù)算;服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)填列品目、數(shù)量、月人均費(fèi)用、預(yù)算;工程項(xiàng)目填列品目、規(guī)格、計(jì)量單位、數(shù)量、預(yù)算），這種申報(bào)時(shí)間過(guò)短和編制要求過(guò)細(xì)的矛盾直接導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)不全。

（二）政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整程序煩瑣

按照河北省政府采購(gòu)監(jiān)管部門政策文件規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，因特殊情況需要調(diào)整政府采購(gòu)預(yù)算的，以及采購(gòu)需求內(nèi)容（品目、數(shù)量、價(jià)格）相比采購(gòu)預(yù)算發(fā)生變化的，需報(bào)主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門履行預(yù)算調(diào)整程序。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，主要分為兩種情況：一是出現(xiàn)增加政府采購(gòu)預(yù)算的情況，此種情況需高校提出申請(qǐng)—主管部門審核—省財(cái)政部門審核批復(fù)—主管部門通知高校回收額度、沖減用款計(jì)劃等—省財(cái)政部門增加政府采購(gòu)預(yù)算。從學(xué)校申請(qǐng)到調(diào)整完畢程序多、用時(shí)長(zhǎng)、效率低;二是出現(xiàn)采購(gòu)需求內(nèi)容變更的情況，此種情況最為普遍，也履行最為困難。如嚴(yán)格按照監(jiān)管部門規(guī)定履行調(diào)整程序，則嚴(yán)重影響政府采購(gòu)執(zhí)行效率和高校、主管部門、省財(cái)政部門的辦公效率。

（三）部分政府采購(gòu)預(yù)算下達(dá)時(shí)間較晚

年初預(yù)算中的政府采購(gòu)預(yù)算在每年1月份省人大會(huì)通過(guò)后即可執(zhí)行。除此部分外，中央和省直其他部門預(yù)算執(zhí)行中追加資金、部門待細(xì)化資金等涉及政府采購(gòu)的也要執(zhí)行政府采購(gòu)程序。由于追加和細(xì)化資金時(shí)間不固定，早的在每年4、5月份，時(shí)間晚的可能到8、9月份。如果等到資金下達(dá)后再進(jìn)行政府采購(gòu)，因采購(gòu)流程限制，往往不能在年度內(nèi)完成政府采購(gòu)任務(wù)。

（四）開標(biāo)排隊(duì)現(xiàn)象比較明顯

由于集采項(xiàng)目和非集采項(xiàng)目開標(biāo)都在省公共資源交易中心，開標(biāo)室大約在50個(gè)左右，且開標(biāo)時(shí)間有固定要求。根據(jù)對(duì)省屬各高校的調(diào)查了解，基本每個(gè)學(xué)校都遇到過(guò)排隊(duì)開標(biāo)的情況，等待時(shí)間10-20天不等，特殊情況排隊(duì)時(shí)間更長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了采購(gòu)效率。

（五）政府采購(gòu)存在部分違規(guī)問(wèn)題

規(guī)避招標(biāo)和違規(guī)招標(biāo)。主要包括以下具體方面：將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo);應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購(gòu);未按規(guī)定將政府采購(gòu)計(jì)劃報(bào)財(cái)政部門備案;應(yīng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)而委托其他代理機(jī)構(gòu)采購(gòu);擅自提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn);擅自采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品。

四、進(jìn)一步深化改革的建議

國(guó)家和河北省出臺(tái)的“放管服”政策主要是集中在科研儀器政府采購(gòu)方面，目的是為了通過(guò)改革充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)廣大科研人員積極性，進(jìn)而服務(wù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。然而在實(shí)際情況中，高校教學(xué)與科研有時(shí)存在交叉，采購(gòu)的部分設(shè)備既是用于科研同時(shí)也用于教學(xué)。鑒于此特殊情況，各項(xiàng)政策的制定應(yīng)適當(dāng)向教學(xué)環(huán)節(jié)拓展，以解決高校目前政府采購(gòu)整體存在的問(wèn)題。

（一）簡(jiǎn)化政府采購(gòu)預(yù)算編制程序

政府采購(gòu)法第三十三條“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總”。該規(guī)定中僅要求編制項(xiàng)目及資金預(yù)算即可，并未規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算，建議省級(jí)采購(gòu)部門在編制年度預(yù)算時(shí)剔除政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，僅掌握采購(gòu)資金預(yù)算即可。

（二）擴(kuò)大高校政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整自主權(quán)

河北省采購(gòu)監(jiān)管部門規(guī)定“預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，有預(yù)算而無(wú)采購(gòu)預(yù)算或采購(gòu)預(yù)算不詳細(xì)等，以及預(yù)算執(zhí)行中實(shí)際采購(gòu)需求內(nèi)容相比政府采購(gòu)預(yù)算發(fā)生變化的，均先經(jīng)過(guò)主管部門審核后，報(bào)財(cái)政部門（部門預(yù)算主管機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)）履行預(yù)算調(diào)整程序”（冀財(cái)采〔2015〕25號(hào)）。各高校采購(gòu)數(shù)量大、品類多，按照上述規(guī)定，高校采購(gòu)業(yè)務(wù)人員單是履行采購(gòu)調(diào)整程序則已經(jīng)疲于應(yīng)對(duì)，建議將所有項(xiàng)目采購(gòu)需求內(nèi)容調(diào)整權(quán)下放至高校，各高校可根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)整。執(zhí)行過(guò)程中，僅對(duì)于無(wú)采購(gòu)預(yù)算需增加政府采購(gòu)預(yù)算情形報(bào)財(cái)政部門備案。

（三）制定并執(zhí)行提前進(jìn)入政府采購(gòu)的措施

針對(duì)待細(xì)化資金下達(dá)時(shí)間較晚問(wèn)題和政府采購(gòu)集中辦理排隊(duì)問(wèn)題，允許各高校提前辦理政府采購(gòu)手續(xù)。各高?？筛鶕?jù)以前年度資金下達(dá)情況，按照預(yù)算額度內(nèi)一定比例提前進(jìn)行申報(bào)，并應(yīng)承諾對(duì)于在資金下達(dá)后缺口部分由自有資金補(bǔ)齊。對(duì)于跨年度實(shí)施項(xiàng)目，可允許一次性不超三年提前進(jìn)行政府采購(gòu)，并將分年度資金安排情況報(bào)高校主管部門和同級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)，必要時(shí)開展財(cái)力承受能力論證。

（四）加強(qiáng)集采機(jī)構(gòu)建設(shè)并引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制

由于各級(jí)集中代理機(jī)構(gòu)即公共資源交易中心屬于事業(yè)單位，其中河北省級(jí)屬于全額財(cái)政撥款單位，一定程度上缺少競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，承接業(yè)務(wù)量的多少與單位收益無(wú)關(guān)。應(yīng)在加強(qiáng)基礎(chǔ)條件建設(shè)增加開標(biāo)室數(shù)量的同時(shí)，改變目前公共資源交易中心經(jīng)費(fèi)保障體制。允許其收費(fèi)，并調(diào)整工資績(jī)效制度，將業(yè)務(wù)量與工資收益掛鉤。探索不同級(jí)集中代理機(jī)構(gòu)以及社會(huì)代理機(jī)構(gòu)承接開標(biāo)任務(wù)改革，擴(kuò)大開標(biāo)承接主體范圍，規(guī)范制度建設(shè)。

（五）合理進(jìn)行監(jiān)管

一是預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)審核環(huán)節(jié)。在預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)申報(bào)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目支出中涉及政府采購(gòu)的科目使用情況，如310類資本性支出科目、302類商品和服務(wù)支出中的印刷費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、專用材料費(fèi)等，如在政府采購(gòu)限額以上，未列支政府采購(gòu)預(yù)算的需重點(diǎn)了解具體情況。

二是政府采購(gòu)計(jì)劃報(bào)備環(huán)節(jié)。重點(diǎn)關(guān)注在公開招標(biāo)限額以上選用非公開招標(biāo)方式采購(gòu)情況，對(duì)于確因特殊情況需選用公開招標(biāo)方式外方式采購(gòu)，需提供單位集體決策會(huì)議記錄和情況說(shuō)明;適當(dāng)提高公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，更大程度賦予采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)需求自主選擇采購(gòu)方式的權(quán)利。

三是進(jìn)口產(chǎn)品論證環(huán)節(jié)。按照擴(kuò)大內(nèi)需原則，教學(xué)科研設(shè)備應(yīng)優(yōu)先從國(guó)內(nèi)采購(gòu)，但教學(xué)科研采購(gòu)設(shè)備又有其特殊性，主要體現(xiàn)在科研活動(dòng)對(duì)科研設(shè)備先進(jìn)性要求較高。為此，進(jìn)口產(chǎn)品應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行必要性論證。

四是改進(jìn)監(jiān)管方式。利用信息化便利優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式創(chuàng)新?？梢越梃b天津市監(jiān)管手段，所有政府采購(gòu)流程自動(dòng)推送到同級(jí)審計(jì)部門，審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和異常情況后再重點(diǎn)開展審計(jì)檢查，避免了目前財(cái)政部門類似現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控的弊端。

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作者簡(jiǎn)介：

劉利鋒（1984.06-），男，漢族，河北邯鄲人，本科，現(xiàn)任職河北省教育廳會(huì)計(jì)核算中心，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師;研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。