治理理論視角下的教育督導(dǎo)制度現(xiàn)代化改革研究

趙倩 李玉

摘 要 推動教育督導(dǎo)改革，適應(yīng)教育現(xiàn)代化發(fā)展需求，是促進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文通過分析教育督導(dǎo)制度的改革歷程，指出改革過程中在機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、實施過程、保障措施等方面存在的問題，并從治理理論的角度，提出了督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置獨立化、職能一體化、督學(xué)隊伍專業(yè)化、實施過程民主化、基礎(chǔ)保障工作規(guī)范化等六大舉措，推動教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 教育督導(dǎo) 教育現(xiàn)代化 治理理論

Abstract To promote the reform of educational supervision and to meet the needs of the development of educational modernization is an important measure to promote the modernization of educational governance system and governance capacity. By analyzing the reform process of educational supervision system， this paper points out the problems existing in the process of reform in the aspects of organization setting， personnel composition， implementation process， safeguard measures， etc.， and from the perspective of governance theory， puts forward six measures， such as the independence of supervision organization setting， the integration of functions， the specialization of supervision team， the democratization of implementation process， and the standardization of basic guarantee work， to promote the reform modernization of educational governance system and capacity.

Keywords educational supervision; education modernization; governance theory

新中國成立以來，我國實行中央調(diào)控制的管理模式，但總體上說，政府側(cè)重于通過集權(quán)、指令、強制的方式進行管理。教育督導(dǎo)作為教育行政的一部分，自然在管理上具有很大的行政性質(zhì)，即主要通過行政權(quán)力來開展教育督導(dǎo)工作，非政府力量卻很少參與其中，這導(dǎo)致教育督導(dǎo)活力不足，其職能未得到有效發(fā)揮。然而，要推動教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，則需要教育行政部門轉(zhuǎn)變管理思路和管理理念，進行教育督導(dǎo)現(xiàn)代化改革，以更加高效、科學(xué)、多元的方式進行督導(dǎo)活動。

1治理理論的內(nèi)涵

治理理論主張通過轉(zhuǎn)變管理理念和管理方式，尋找政府的善治之道。詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為治理不同于統(tǒng)治，它是政府組織和非政府組織共同參與管理的機制。[1]英國學(xué)者羅伯特·羅茨則認(rèn)為我們需要建構(gòu)新的社會統(tǒng)治和控制方式來實現(xiàn)治理。[2]該理論在我國也引起了探討，俞可平將治理定義為在一定范圍內(nèi)運用權(quán)威來維持秩序，進而滿足公眾需要。[3]可見，對于治理的定義，中西方學(xué)者有不同的理解，它受到一定社會政治、經(jīng)濟、文化背景的影響。

在經(jīng)過一些國家地方的運用和實踐后，大家對“治理”形成了一些公認(rèn)的核心理念：第一，參與組織多元化。第二，形成新的國家與公民的社會關(guān)系。第三，建構(gòu)多中心治理模式。第四，政府、社會組織、市場以及公民個人之間形成良性互動。第五，以民為本，最大程度體現(xiàn)人民的意志。第六，多方參與公共政策的全過程。[4]

在2014年全國教育工作會議上，教育部要求加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[5]教育督導(dǎo)作為推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要動力，提高其現(xiàn)代化水平意義十分重大。鑒于治理理論在現(xiàn)代公共管理實踐中取得的顯著成效，以及教育督導(dǎo)作為監(jiān)督評價機構(gòu)的特殊性，本文力求從治理理論的角度來探討教育督導(dǎo)改革，探索出一條促進教育督導(dǎo)體系和督導(dǎo)能力現(xiàn)代化的道路。

2 教育督導(dǎo)制度的發(fā)展歷程

我國開展教育視察監(jiān)督的活動由來已久，最早可追溯到戰(zhàn)國時期的《學(xué)記》。但是相對于西方發(fā)達國家，我國確立現(xiàn)代意義的教育督導(dǎo)制度的時間較晚。一般來說，改革開放以來我國教育督導(dǎo)制度改革大致經(jīng)歷了四個階段：

第一階段，從1977年到1985年是教育督導(dǎo)制度的恢復(fù)階段，我國從中央到地方相繼恢復(fù)或建立了視導(dǎo)機構(gòu)，開展視導(dǎo)工作。

第二階段，從1986年到1991年是教育督導(dǎo)制度的重建階段，主要是進行督導(dǎo)制度建設(shè)，包括成立教育督導(dǎo)司、頒布《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》、發(fā)布《關(guān)于建立教育督導(dǎo)機構(gòu)問題的通知》，從機構(gòu)設(shè)置、法律規(guī)范、指導(dǎo)建議等各方面來確保教育督導(dǎo)工作的順利有效開展。

第三階段，從1992年到2000年是中國特色教育督導(dǎo)制度的形成階段，我國基本上形成了從中央到縣的四級教育督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)體系、督導(dǎo)隊伍進一步壯大，由此揭開了我國教育督導(dǎo)制度全面建設(shè)的序幕。[6]

第四階段：從2001年至今是全面構(gòu)建中國特色教育督導(dǎo)制度階段，主要是對教育督導(dǎo)管理制度和教育督導(dǎo)體系進行更加細(xì)致的規(guī)定，包括督導(dǎo)職責(zé)劃分、督導(dǎo)內(nèi)容、督學(xué)素質(zhì)等方面，全面提高教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化水平。

總的來說，隨著教育事業(yè)的發(fā)展和教育領(lǐng)域的改革，我國在教育督導(dǎo)制度方面取得了顯著的成果。截至到2016年，我國建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的教育督導(dǎo)組織體系;[7]國家和各地教育督導(dǎo)機構(gòu)都建立了督導(dǎo)隊伍，包含1.75萬名專職督學(xué)、10.37萬名兼職督學(xué)、1.45萬名督導(dǎo)行政人員;而且督導(dǎo)職能和內(nèi)容也在逐步完善，確立了以督政、督學(xué)和監(jiān)測評估三位一體的督導(dǎo)體系。[8]

3 教育督導(dǎo)制度存在的問題

然而，隨著治理理念的逐步普及以及人們對其的逐步認(rèn)可，我們會發(fā)現(xiàn)，以政府為主體主導(dǎo)的教育督導(dǎo)管理“一家獨大”，社會民眾很少或很難參與到督導(dǎo)的全過程，這難以避免地降低了督導(dǎo)制度的活力。而缺乏了政府-社會-市場-民眾之間的良性督導(dǎo)互動，自然很難適應(yīng)現(xiàn)代化的變革需要，其弊端逐漸凸顯出來。

第一，在機構(gòu)的設(shè)置上，教育督導(dǎo)機構(gòu)的獨立性相對不足。就目前來說，我國主要存在三種類型的教育督導(dǎo)機構(gòu)：（1）人大予以成立的督導(dǎo)機構(gòu);（2）地方政府設(shè)立的督導(dǎo)機構(gòu);（3）各地教育行政部門內(nèi)部設(shè)立的督導(dǎo)機構(gòu)。[9]這三種督導(dǎo)機構(gòu)分屬于不同的管理部門，都有各自的職責(zé)和任務(wù)，管轄范圍和權(quán)力大小也各不相同，這導(dǎo)致政府內(nèi)部的督導(dǎo)隊伍難以形成合力、有效發(fā)揮職能。

第二，在人員構(gòu)成上，教育督導(dǎo)人員的專業(yè)化水平不高，整個督導(dǎo)隊伍的專業(yè)素質(zhì)有待提升。就整個督學(xué)隊伍來說，很多督導(dǎo)人員是由校長和教師擔(dān)任，甚至由教育行政領(lǐng)導(dǎo)兼任，從其經(jīng)驗來講并非專業(yè)的督導(dǎo)專家。而且督學(xué)來源單一，行政色彩濃厚，缺乏來自社會獨立力量的“新鮮血液”。另外督導(dǎo)隊伍的年齡結(jié)構(gòu)并不合理，隊伍整體年齡偏大，青年力量稍顯不足。[10]以我國目前情況來看，兼職督學(xué)和行政督學(xué)數(shù)量非常龐大，專職督學(xué)和專家型督學(xué)人數(shù)則稍顯不足。這對于教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展需求來說，顯然是不匹配的。此外，我國尚未建立督學(xué)認(rèn)證制度，對督學(xué)的選拔、任職要求落實不到位，這在一定程度上也制約了督學(xué)隊伍的整體質(zhì)量。

第三，在實施過程中，教育督導(dǎo)的科學(xué)性和民主化仍需提高。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，主要表現(xiàn)在：（1）尚未形成覆蓋中央、省、市、縣四級的督導(dǎo)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，降低了教育監(jiān)測和教育督導(dǎo)評估的精準(zhǔn)性。（2）不同地區(qū)、不同教育系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享機制不夠健全，不利于各地區(qū)、各部門之間的協(xié)作互動;在行政系統(tǒng)外部，教育信息較多封閉于政府內(nèi)部，對于外界的開放性和透明性程度不高，導(dǎo)致社會組織和個人等第三方力量很難獲取相對完整、準(zhǔn)確、全面的教育信息，并且缺乏渠道和機會參與到教育督導(dǎo)的活動中。

第四，在保障措施方面，有關(guān)教育督導(dǎo)的法制建設(shè)有待進一步健全和完善。雖然從改革開放以來，我國頒布教育督導(dǎo)的法律法令多達38個，涉及教育督導(dǎo)的許多方面。但是從整體上來看，教育督導(dǎo)領(lǐng)域的法制建設(shè)和其他領(lǐng)域相比，存在著一些亟待解決的共同問題。比較突出的就是法規(guī)體系不完善、實施細(xì)則出臺滯后、本身的質(zhì)量有待提高，從而造成在執(zhí)行和操作上存在諸多難題。比如《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》雖然都對教育督導(dǎo)的工作做了法律規(guī)定，但在機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、督導(dǎo)隊伍等方面的規(guī)定不夠明確具體，造成有法難依的窘狀，[11]直到2012年國務(wù)院頒發(fā)《教育督導(dǎo)條例》后，這一局面才得以改善，但是落實力度仍需加大。

4 教育督導(dǎo)制度的現(xiàn)代化改革

什么是教育現(xiàn)代化？顧明遠教授認(rèn)為，教育現(xiàn)代化是在現(xiàn)代信息社會的基礎(chǔ)上，以先進教育觀念為指導(dǎo)，運用先進信息技術(shù)進行教育變革的過程。[12]褚宏啟教授則從教育現(xiàn)代化與教育現(xiàn)代性的關(guān)系出發(fā)，指出教育現(xiàn)代化是教育的現(xiàn)代性不斷增長的過程。[13]可見，不論哪一種觀點都強調(diào)教育的現(xiàn)代性，要求教育適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需要。在推動教育現(xiàn)代化發(fā)展的前提下，我國的教育督導(dǎo)工作也應(yīng)當(dāng)及時進行改革，向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。所謂教育督導(dǎo)現(xiàn)代化，即教育督導(dǎo)工作要與教育現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)，以先進的教育督導(dǎo)理念為引領(lǐng)，采用現(xiàn)代的教育督導(dǎo)方法與手段，不斷引領(lǐng)、推動教育快速發(fā)展。[14]其內(nèi)涵具體包含五方面：即督導(dǎo)管理法制化、督導(dǎo)制度規(guī)范化、督導(dǎo)隊伍專業(yè)化、督導(dǎo)過程民主化、督導(dǎo)效能最優(yōu)化。督導(dǎo)管理法制化是指用法律來監(jiān)督指導(dǎo)教育督導(dǎo)工作，使其在法律的框架內(nèi)運行，為各項工作的開展提供法律支撐;督導(dǎo)制度規(guī)范化即是進行頂層設(shè)計，從制度層面上規(guī)范教育督導(dǎo)權(quán)力的使用，并使各項教育督導(dǎo)工作進一步細(xì)致化、明確化;督導(dǎo)隊伍專業(yè)化就是要提高督學(xué)的專業(yè)化水平，進行科學(xué)督導(dǎo);督導(dǎo)過程民主化強調(diào)多方參與，并要求各督導(dǎo)主體（包括政府、社會、市場、個人）參與到督導(dǎo)的全過程中來，最大程度上體現(xiàn)人民群眾的意志;督導(dǎo)效能最優(yōu)化是進行教育督導(dǎo)現(xiàn)代化改革的目的和要求，教育督導(dǎo)作為教育系統(tǒng)中的“監(jiān)督器”，其效力水平是衡量教育現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。這需要協(xié)調(diào)好政府-市場-社會之間的關(guān)系，使之相互配合形成合力，實現(xiàn)多元主體共治、良治。

可見，現(xiàn)代化的教育督導(dǎo)制度已經(jīng)與治理理論形成了內(nèi)在的密切關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)代化的教育督導(dǎo)制度要求教育督導(dǎo)部門轉(zhuǎn)變管理觀念，調(diào)整督導(dǎo)定位，創(chuàng)造有利的渠道吸引社會和民眾參與到督導(dǎo)中來，提高教育督導(dǎo)制度的活力。具體措施包括以下五個方面。

第一，獨立設(shè)置教育督導(dǎo)機構(gòu)。教育督導(dǎo)機構(gòu)作為教育部門內(nèi)部的反饋系統(tǒng)，在指導(dǎo)各項教育工作中發(fā)揮著重要的功能。因此，要實現(xiàn)教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化，首先在機構(gòu)設(shè)置上要改變之前的三種設(shè)置模式，實行獨立管理，保持獨立性，這樣才能更好地發(fā)揮其職能作用。當(dāng)前，國際上主要有三種形態(tài)的教育督導(dǎo)機構(gòu)：（1）以英國為代表的完全獨立式。（2）大多數(shù)國家采用的相對獨立式。 （3）以美國為代表的依附式。[15]根據(jù)我國的發(fā)展情況和國外的改革經(jīng)驗，在教育行政管理內(nèi)部建立一個相對獨立的督導(dǎo)系統(tǒng)，是提高教育管理效率與效益、推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。[16]

第二，教育督導(dǎo)職能一體化。監(jiān)督和指導(dǎo)作為教育督導(dǎo)的兩個基本職能，是政府對教育進行宏觀調(diào)控的重要手段。在現(xiàn)代治理體系下，教育督導(dǎo)要弱化行政控制，以督學(xué)為基礎(chǔ)，更加強調(diào)指導(dǎo)服務(wù)職能的發(fā)揮，聯(lián)合社會組織、市場、個人等主體進行多方協(xié)調(diào)管理。此外，隨著教育改革的全面深化，教育質(zhì)量問題成為教育工作的重中之重。因此，教育督導(dǎo)機構(gòu)要加強對學(xué)校各方面工作的督導(dǎo)，成為學(xué)校教育工作的服務(wù)者和各方面管理機制的協(xié)調(diào)者，切實提高督導(dǎo)效果。

第三，教育督導(dǎo)人員隊伍專業(yè)化。嚴(yán)格把控選拔、任用、培訓(xùn)、考核的全過程，全面提高教育督導(dǎo)人員的整體素質(zhì)。首先在選拔任用方面，建立和踐行督學(xué)專業(yè)資格制度，對教育經(jīng)驗、專業(yè)能力、個人品質(zhì)進行嚴(yán)格要求，提高督學(xué)準(zhǔn)入門檻。其次在人員構(gòu)成方面，提高專業(yè)督學(xué)和專職督學(xué)的比例，保障政府-社會組織-市場-個人在督導(dǎo)隊伍中占有合理科學(xué)的代表席位，最大程度上實現(xiàn)“教育福祉”。再次在日常督導(dǎo)工作當(dāng)中，要重視在職培訓(xùn)教育并提供相應(yīng)的服務(wù)，通過建立專業(yè)規(guī)范的督導(dǎo)專業(yè)培訓(xùn)制度，不斷提高督導(dǎo)人員的業(yè)務(wù)水平，使其能夠適應(yīng)教育發(fā)展的要求。此外，在進行考核時，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，將不合適的人及時從隊伍中剔除掉，以提高教育督導(dǎo)機構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性。

第四，教育督導(dǎo)實施過程民主化。所謂民主化，就是充分重視各級各類督導(dǎo)主體的意志，并且創(chuàng)造機會鼓勵和支持社會組織、市場、公民等相關(guān)利益者都參與到教育決策和監(jiān)督的進程中來。治理理論強調(diào)多方參與，追求“善治”。因此，在督導(dǎo)實施過程中，要打破政府的壟斷地位，協(xié)調(diào)政府-市場-社會組織三者的關(guān)系，規(guī)范各方的管理范圍和界限，給社會組織和市場以發(fā)揮作用的空間，使社會力量和市場與政府的教育督導(dǎo)機構(gòu)相互配合，實現(xiàn)多元主體共治，是教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

第五，教育督導(dǎo)評估科學(xué)化。督導(dǎo)評估，是督導(dǎo)和評估的有機結(jié)合，也是教育督導(dǎo)工作的重要環(huán)節(jié)。一方面，在對各被督導(dǎo)單位進行評估時，教育督導(dǎo)部門和人員既要考慮到全國各地區(qū)的基本教育實際，又要根據(jù)不同學(xué)校的發(fā)展情況，建立起科學(xué)的且富有個性化教育督導(dǎo)評估指標(biāo)體系，實現(xiàn)教育領(lǐng)域的百花齊放。另一方面，要建立政府督導(dǎo)評估、學(xué)校自我評估和第三方評價相結(jié)合的評價體系。以我國目前情況來看，非政府的評估組織發(fā)育還不健全，力量較小，難以獨立有效地承擔(dān)起督導(dǎo)評估的大任。這就需要政府給予大力支持和幫助，有意識地培養(yǎng)社會評估組織。

第六，基礎(chǔ)保障工作規(guī)范化。除了對教育督導(dǎo)的內(nèi)部各環(huán)節(jié)進行改革外，還需要外部條件的有力支持，包括法制建設(shè)和技術(shù)保障。要實現(xiàn)依法治教、依法督導(dǎo)，就用健全的法律法規(guī)來保證教育督導(dǎo)的權(quán)威性、規(guī)范性，為教育督導(dǎo)制度的健全和完善提供法律基礎(chǔ)，全力保障各項工作的貫徹實施，并為各方參與力量保駕護航。此外，進一步開放教育督導(dǎo)大數(shù)據(jù)，利用“鯰魚效應(yīng)”激勵各方督導(dǎo)主體對其進行開發(fā)和使用。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟和完善，政府應(yīng)主導(dǎo)建立一個匯集全國、開放共享的教育督導(dǎo)數(shù)據(jù)平臺，并攜手其他主體充分利用數(shù)據(jù)技術(shù)進行科學(xué)分析和決策，提高教育督導(dǎo)的能力水平，實現(xiàn)管理信息化、智能化。

總之，教育督導(dǎo)改革是一個系統(tǒng)工程，涉及教育督導(dǎo)活動的各個環(huán)節(jié)，它們相互聯(lián)系、相互影響、相互促進。因此，教育督導(dǎo)作為教育系統(tǒng)中的監(jiān)控環(huán)節(jié)，我們要以其現(xiàn)代化改革為切入點，來推動教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[17]

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