黨政機構改革與行政主體理論的完善

□ 鄭州 魏厚玲

黨政機構的合署辦公改革，對行政主體理論提出了較大的挑戰(zhàn)。自建國以來，我國黨政機構改革與行政主體理論一直備受關注，行政主體理論也隨著黨政機構改革步伐不斷完善。但是理論界對黨政合署辦公、合并機制論述大多限制在公共管理學、政治學及行政學領域，如在法理學與憲法層面的概括討論，行政法學界對行政主體論述存在較為突出的理論缺位現(xiàn)象。基于此，以黨政機構改革為切入點，面對黨和國家機構改革給行政主體帶來的挑戰(zhàn)，對行政主體理論進行完善分析具有非常重要的意義。

一、行政主體一般理論概述

在我國行政法學領域，行政主體主要指享有國家行政職權，可以自身名義行使行政職權，且獨立承擔由此產(chǎn)生的法律后果（包括有利后果、不利后果）的社會組織。在我國，行政主體是具有獨立法律人格的具體表現(xiàn)，包括國家行政機關及部分法律法規(guī)授予權力的組織。上述組織只有在以自身名義（在法定職權范圍內(nèi)的相對獨立）行使行政職權時才可以成為行政主體，如作為行政訴訟被告、國家賠償義務機關、行政復議被申請人獨立承擔法律后果等。

二、黨政機構改革對行政主體理論界定

2018年03月21日，我國中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），涉及了黨、政、軍、民、學多個方面，打破了以往政府機構“單打獨斗”的慣有模式，統(tǒng)籌了黨內(nèi)機構、政府機構聯(lián)動改革，推進了職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公。而在機構合并、合署辦公、職能優(yōu)化、組建新設、機構轉型等黨政機構改革趨勢下，行政主體理論發(fā)生了一定變化。以職能優(yōu)化為例，由于黨政機構職能的合并與承繼，以往經(jīng)法定程序制定的規(guī)范性文件、規(guī)章雖然在新的機關尚未對同一事項制定新的法律規(guī)范前仍然可以發(fā)揮良好效果。但是由于新、舊職能部門間不存在隸屬關系，亟待制定新的法律規(guī)范，并由以往制定機關或上級行政機關將以往行政主體法律規(guī)范廢止。如交通運輸部自2008年成立后，以往由建設部指導的城市客運（包括出租車行業(yè)管理）職責被整合劃入交通運輸部，但直到2014年9月交通運輸部才以部門規(guī)章的形式出臺《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》，隨后在2016年3月由建設部和公安部聯(lián)合制定的《城市出租汽車管理辦法》被住建部、公安部聯(lián)合廢止。

三、黨政機構改革對行政主體理論的挑戰(zhàn)

1.黨規(guī)與國法銜接難度大。黨政機構改革前行政主體主要是依據(jù)國法履行行政職能，而改革后黨政融合主體包含了黨的機構、國家機構兩種成分，兩者在行使職權時所適用法律具有較大差異。特別是在行政復議、行政訴訟階段黨規(guī)、國法銜接難度較大，彰顯了行政主體理論弊端。

2.黨政職責同構風險多。黨組織不僅承擔著指揮、協(xié)調(diào)政府部門工作職責，而且需要對政府部門相關工作負責，而相鄰黨政機構間存在促進與配合、監(jiān)督與被監(jiān)督兩種關系。特別是在黨政機構合署辦公改革后，相鄰機關間聯(lián)系更加緊密，缺乏明確的職權職責界限，弱化了黨政間監(jiān)督與被監(jiān)督關系，增加了職權濫用風險。

3.相對人權利救濟難度大。在黨政機構改革前，行政主體理論強調(diào)黨工作機關非“行政主體”，即訴訟主體理論，這一理論是行政復議、行政訴訟的主要指導。但是在黨政機構改革后，合并設立促使黨的工作機關代替國家行政機關成為行政主體，這種情況下，以往行政主體理論就不適用于現(xiàn)行行政復議、行政訴訟工作，阻礙了大量與公民權益相關救濟工作順利進行。

四、黨政機構改革與行政主體理論的完善

1.構建黨規(guī)與國法銜接機制。黨政機構改革，在整合原來分散于不同部門職能的基礎上，新設立一個全新的部門，全新部門結合了“職能優(yōu)化”和“機構合并”兩種模式的特征。即以某一個或者多個部門為基礎，整合吸收其他部門職能，此時其他部門適用法律規(guī)范也可以在新成立部門中繼續(xù)適用。相應行政主體法律規(guī)范調(diào)整范圍與新的行政主體相一致。以新設立的應急管理部為例，黨政機構改革后組建新設的應急管理部主要是借鑒俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部的模式，將十三個部門的全部、或者部分職責進行了整合，為國務院組成部門。由于其是在以往國務院直屬機構——國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（簡稱安監(jiān)總局）的基礎上，吸收應急管理、消防管理、防汛抗旱指揮等其他十二個部門部分職責組建而來，實際職責超出以往安監(jiān)總局。因此，在全部承繼以上安全生產(chǎn)領域全部職責的基礎上，應急管理部也成為《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》等法律規(guī)范的適用主體。但是，由于上述法律規(guī)范規(guī)定主管部門為新建前國務院水行政主管部門、國務院公安部門等，與機構改革后職能存在較大差異，因此應對相關法律規(guī)范進行修改完善。

考慮到黨政機構改革后合署辦公需要，為了規(guī)范處理黨規(guī)、國法間關系，可以從規(guī)范主義視角出發(fā)，綜合考慮黨規(guī)與國法在穩(wěn)定性、公布程序、實施方案、制定程序、表現(xiàn)方式、體系構成、制定主體、適用范圍等方面差異，構建完善的黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)溝通機制及備案審查制度，以便抑制黨規(guī)與國法運行階段出現(xiàn)的越界行為，規(guī)范黨規(guī)、國法運行機制。在這個基礎上，從功能主義視角入手，進一步明確黨規(guī)在管黨、治黨方面及國法在治國、理政方面的責任，對黨政組織間分工協(xié)作關系進行規(guī)范化處理。同時考慮到前者應用對象為全體黨員，而后者應用對象為全體公民，為了避免將黨規(guī)直接作為行政主體理論依據(jù)導致體制、制度方面出現(xiàn)雙重障礙，可以依據(jù)職權法定、程序法定、組織法定的原則，采用混合法的方式，將與國家治理內(nèi)容有關的黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，形成與黨政機構改革相適應的行政主體理論體系及追責問責制度，從根本上實現(xiàn)行政主體領域協(xié)同運行。

2.塑造權責關系清晰的治理主體法。黨政機構改革后的行政主體理論涉及了多元主體同時參與，與以往單向度分配權責法律制度具有較大差異。因此，為了促使行政主體理論與改革后的黨政機構運行模式相適應，應立足新公共治理視域，塑造一種權責關系明確的治理主體法。治理主體法從本質上而言是一種組織互動階段各主體形成的伙伴關系，其具有依靠主體的規(guī)劃關系、依靠競爭的合同關系、依靠信任的網(wǎng)絡關系等不同表現(xiàn)形式，可適用于多種黨政機構監(jiān)督與被監(jiān)督情境。

考慮到黨政機構改革后黨政機構合署辦公主要執(zhí)行新公共治理中混合組織模式，為了實現(xiàn)分工理性，內(nèi)部機構以往職能劃分模式仍然適用?；诖耍瑸榱嗣鞔_相鄰機構間監(jiān)督、被監(jiān)督權限，可以根據(jù)實質標準，初步認定相鄰組織行為內(nèi)容事項性質，如國家職權事項、內(nèi)部事項等。并明確國家機關在行使職權方面的名義權。此時，一旦相關人員或內(nèi)部機關違背監(jiān)督權，則屬于違法行使職權，需要啟動對應的追責問責制度。

3.完善相對人救濟制度。黨政機構改革背景下黨政機關之間的合并，打破了以往多年來強調(diào)的“黨政分設”慣例，在市縣兩級也將會成為常態(tài)?？紤]到目前的改革大多是將職能相近的行政機關并到黨委部門（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部除外，中共中央直屬機關序列的中央農(nóng)辦并入到國務院系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部），合并之后的行政機關在事實上不復存在。但是為了行政管理的便利，合并后的黨委部門仍然加掛部分行政機關的名稱，并由一名黨委部門的副職領導在名義上兼任掛牌機構負責人?；诖?，為了保證行政復議、行政訴訟階段與公民權益相關救濟工作順利進行，應以行政機關的名義，避免直接以黨內(nèi)機構的名義對外行使行政權。若黨內(nèi)機構以自身名義進行行政權行使，則可以借鑒現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定，即“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為”將黨內(nèi)機構看做授權組織納入到行政訴訟中，以便充分保障行政相對人的救濟權，避免后續(xù)黨政合并模式全面鋪開后一些部門以黨內(nèi)機構名義行使職權并規(guī)避法律責任現(xiàn)象的發(fā)生。

從本質上而言，行政相對人尋求救濟主要對接的是國家職權事項，即行政應訴名義不隨行使權力的機構名稱變化，始終為國家機關，行政裁決依據(jù)也始終為黨規(guī)、國法融合后法律相關規(guī)定執(zhí)行。如在公務員招錄訴訟案件階段，雖然省保密局、省委保密辦處于同一辦事部門，但兩者所承擔職責、對外身份均有所差異。前者主要承擔行政職責，可作為行政訴訟的適格被告。同時考慮到我國地方政府機構及黨政府工作機關上、下級間存在雙重管轄關系，在黨政府合署辦公模式中，黨政協(xié)同治理主體不再隸屬于同級人民政府，促使復議機關成為獨立且唯一的上級機關。如將國家公務員局并入中央組織部之后，最高復議機關為國家公務員局?；诖?，為保證行政相對人合法權益，可以明確國家公務員局在職能部門中的法律地位。即在最高復議機關——國家公務員局復議決定基礎上，允許行政相對人提出行政訴訟。

綜上所述，在黨政機構改革逐步推進背景下，涉及的相關行政主體也在陸續(xù)組建、整合，但與改革相關的配套行政主體理論仍然存在一定缺陷。基于此，黨政機關和司法機關應依據(jù)黨政機構改革中合署辦公、機構合并轉型、組建新設、職能優(yōu)化趨勢，對黨政機構改革背景下行政主體理論進行完善優(yōu)化，保證黨政機構改革背景下行政主體管理有效運行。