政府績(jī)效審計(jì)的問(wèn)題及策略分析

王鋮 江蘇省句容市審計(jì)局

前言：在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家客觀要求不斷落實(shí)的背景下，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在理論層面、實(shí)踐層面均進(jìn)入了一個(gè)新的階段?，F(xiàn)階段逐步形成了以績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)的政府審計(jì)工作機(jī)制，為政府審計(jì)未來(lái)發(fā)展提供了充足的支撐。但是由于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)仍然處于發(fā)展初期，在各方面都不夠成熟，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。這種情況下，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題解決策略進(jìn)行適當(dāng)分析，就成為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)人員面臨的重要任務(wù)。

一、政府績(jī)效審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)又可稱之為Governm ent Performance Audit，主要指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其部門(mén)、其他組織發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查的一項(xiàng)工作[1]。政府績(jī)效審計(jì)最早可以追溯到三權(quán)分立制衡理論，現(xiàn)今時(shí)代我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)已形成了涵蓋公共資源績(jī)效審計(jì)、公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)、公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容體系。

二、基于CiteSpaceV的政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題

（一）政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題研究樣本及工具

文章研究主要采用中國(guó)知網(wǎng)作為數(shù)據(jù)來(lái)源，檢索條件為“精確”，檢索篇名為“政府績(jī)效審計(jì)”，文獻(xiàn)年限為2015-2020，文獻(xiàn)來(lái)源類別為CSSCI與核心期刊，共得到相關(guān)政府績(jī)效審計(jì)文獻(xiàn)2660條，人工剔除低價(jià)值文獻(xiàn)，獲得高質(zhì)量文獻(xiàn)2002篇。隨后將上述學(xué)術(shù)論文數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為CiteSpaceV可處理的Refworks格式，設(shè)置相關(guān)參數(shù)[2]。

（二）政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題表現(xiàn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)研究?jī)?nèi)容及熱點(diǎn)關(guān)鍵詞進(jìn)行分析，得出現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在以下問(wèn)題：

第一，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，雖然現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，明確了審計(jì)人員在審計(jì)初始階段對(duì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量、與審計(jì)對(duì)象協(xié)商的責(zé)任，但是在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐階段，由于審計(jì)目標(biāo)劃分存在不規(guī)范情況，審計(jì)用標(biāo)準(zhǔn)也具有較大差異。最終導(dǎo)致同一類審計(jì)對(duì)象所獲得的結(jié)論差異較大，對(duì)績(jī)效審計(jì)客觀、嚴(yán)謹(jǐn)、公正性造成了較大影響。

第二，政府績(jī)效審計(jì)方法不先進(jìn)，獨(dú)立的提供被審計(jì)方受托管理責(zé)任履行情況鑒別證明信息，是政府績(jī)效審計(jì)主要目標(biāo)，但是由于現(xiàn)有條件約束，現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在政府績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展過(guò)程中，大多采用前期調(diào)查、審閱檔案、問(wèn)卷調(diào)查、專家組評(píng)審、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等方法，導(dǎo)致整體審計(jì)效率不高[3]。

第三，審計(jì)結(jié)果應(yīng)用不足，由于我國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效審計(jì)系統(tǒng)主要采用半垂直式雙重領(lǐng)導(dǎo)方式，政府績(jī)效審計(jì)部門(mén)缺乏獨(dú)立財(cái)權(quán)，無(wú)法根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目需要決定績(jī)效審計(jì)實(shí)施深度。也無(wú)法清晰劃定政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果應(yīng)用方向，限制了政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的有效應(yīng)用。

三、政府績(jī)效審計(jì)的策略

（一）構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系

針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效性審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題，為了實(shí)施真正意義上的政府績(jī)效審計(jì)，可以借鑒平衡計(jì)分卡理論，構(gòu)建完善系統(tǒng)的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。

平衡計(jì)分卡最初應(yīng)用于一般營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，但是由于平衡計(jì)分卡與政府績(jī)效審計(jì)君體現(xiàn)了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、原因指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)的平衡理念，且平衡計(jì)分卡注重從財(cái)務(wù)指標(biāo)、非財(cái)務(wù)指標(biāo)兩個(gè)角度對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行評(píng)定，可以為政府績(jī)效審計(jì)效果提升提供依據(jù)。因此，可以依據(jù)平衡計(jì)分卡理論，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范設(shè)置?？紤]到相較于一般審計(jì)而言，基于政府績(jī)效審計(jì)的特殊性（平衡效率性、經(jīng)濟(jì)性、效果性），在平衡計(jì)分卡標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)制定過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)總體目標(biāo)設(shè)計(jì)。即將經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)作為重點(diǎn)，以效果性、效率性非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)作為次要因素，從平衡計(jì)分卡內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、顧客、財(cái)務(wù)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度進(jìn)行審計(jì)模型制定。隨后根據(jù)政府及其部門(mén)、其他組織在相應(yīng)維度所需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)目標(biāo)值、具體審計(jì)策略的系統(tǒng)設(shè)置。以財(cái)務(wù)維度目標(biāo)為例，主要為財(cái)務(wù)效果目標(biāo)、資源分配目標(biāo)。在對(duì)應(yīng)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，可以依據(jù)成本效益原則，選擇監(jiān)管費(fèi)及公共投資等費(fèi)用支出情況或者預(yù)算支出率、受益社會(huì)公眾人數(shù)等分別作為政府投入、產(chǎn)出指標(biāo)。

此外，在總體目標(biāo)設(shè)定之后，可以依據(jù)“質(zhì)量（程度）”、或者“數(shù)量”，對(duì)實(shí)際目標(biāo)值、設(shè)定目標(biāo)值進(jìn)行量化分析，最終實(shí)現(xiàn)可行性價(jià)值較高的基于平衡計(jì)分卡的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）更新政府績(jī)效審計(jì)方法體系

大數(shù)據(jù)時(shí)代，以海量數(shù)據(jù)研究挖掘?yàn)榇淼难芯糠椒ㄟM(jìn)入公眾視線，通過(guò)大體量數(shù)據(jù)研究挖掘先進(jìn)手段的應(yīng)用，可以脫離以往假設(shè)檢驗(yàn)及因果關(guān)系的限制，依托高增長(zhǎng)、高價(jià)值、多元化數(shù)據(jù)集合，拓展審計(jì)思路，把握政府及其部門(mén)、其他組織特點(diǎn)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)境，鎖定重點(diǎn)，層層遞減的開(kāi)展審計(jì)工作。

根據(jù)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效審計(jì)工作問(wèn)題，可以從政府績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建、政府績(jī)效審計(jì)方法創(chuàng)新、政府績(jī)效審計(jì)取證方法優(yōu)化等方面，構(gòu)建現(xiàn)代化先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)方法體系。

首先，完善的政府績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)是政府績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展的前提，因此，根據(jù)公共受托管理理論，可以在權(quán)責(zé)發(fā)生制的指導(dǎo)下，推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)整理、收集、匯總、鑒證，為政府績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建、完善提供依據(jù)。同時(shí)為了保證政府基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)真實(shí)、全面性，可以借鑒各類成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支報(bào)告外部審計(jì)制度進(jìn)行進(jìn)一步完善，在IT技術(shù)支持下，進(jìn)行綜合財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)鑒證、收集。

其次，基于大數(shù)據(jù)視角，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)取證模式在效率性監(jiān)督評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)督評(píng)價(jià)層面存在諸多限制。基于此，可以依托基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，引入網(wǎng)上互動(dòng)交流審計(jì)方式。通過(guò)在安全互聯(lián)網(wǎng)條件下進(jìn)行各級(jí)政府績(jī)效探索，可以進(jìn)一步縮短政府績(jī)效審計(jì)取證時(shí)長(zhǎng)。

最后，審計(jì)計(jì)劃方法、基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)鑒證方法、審計(jì)實(shí)施方法、審計(jì)報(bào)告方法是政府績(jī)效審計(jì)常用方法，為避免上述方法因IT技術(shù)缺陷、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致應(yīng)用效果不佳，可以依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)模型。如對(duì)于可持續(xù)發(fā)展情況審計(jì)，審計(jì)人員可以依托大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，進(jìn)行環(huán)境生態(tài)責(zé)任履行情況審計(jì)評(píng)價(jià)模型構(gòu)建，對(duì)特定區(qū)域地市黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人履責(zé)情況進(jìn)行主動(dòng)評(píng)價(jià)；而對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，則可以采用對(duì)比分析的方法，每間隔一定時(shí)期將政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)財(cái)政支出、財(cái)政計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、合同金額進(jìn)行對(duì)比；對(duì)于效率性、效果性審計(jì)，審計(jì)人員可以基于社會(huì)公平理論，構(gòu)建依托財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的投入產(chǎn)出模型、社會(huì)公平性發(fā)展指數(shù)模型，對(duì)相關(guān)政府部門(mén)績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)測(cè)。

（三）強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)應(yīng)用

美國(guó)聯(lián)邦政府在上世紀(jì)中葉通過(guò)國(guó)會(huì)立法明確了政府績(jī)效審計(jì)地位，并通過(guò)政府績(jī)效審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)并行發(fā)展的模式，為政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果應(yīng)用提供了廣闊的空間。借鑒美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，為了保證政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的有效應(yīng)用，審計(jì)部門(mén)可根據(jù)實(shí)際工作情況，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)理論探究，構(gòu)建一套具有中國(guó)特色的獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系及準(zhǔn)則規(guī)范。同時(shí)為實(shí)現(xiàn)人力資源共享，從根本上解決人力資源冗余問(wèn)題，可以將以往半垂直領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)化為具有獨(dú)立人事權(quán)、財(cái)權(quán)的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，進(jìn)一步削弱人才流動(dòng)門(mén)檻。

此外，為了進(jìn)一步強(qiáng)化政府績(jī)效審計(jì)預(yù)防功能，可以依據(jù)免疫系統(tǒng)論，將以往事后審計(jì)轉(zhuǎn)化為事前審計(jì)，從重大資金使用項(xiàng)目中資金使用預(yù)算立項(xiàng)入手，對(duì)其資金使用合理性進(jìn)行對(duì)比分析，從源頭控制損失[4]。

總結(jié)：綜上所述，政府績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，不僅可以推進(jìn)我國(guó)政府體制優(yōu)化改革，而且可以提高政府財(cái)政績(jī)效，保證國(guó)家政府職能的有效發(fā)揮，為廉潔、高效政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)建提供支持?；诖耍槍?duì)政府績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建更加完善的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)政府審計(jì)結(jié)果應(yīng)用，逐步明確政府績(jī)效審計(jì)制度要求及整體規(guī)劃，為政府績(jī)效審計(jì)實(shí)際價(jià)值的充分發(fā)揮提供依據(jù)。