關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的研究

張?chǎng)?河北省灤州市財(cái)政局

預(yù)算績(jī)效以支出結(jié)果為導(dǎo)向，要求在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果，并根據(jù)資金使用效果相應(yīng)調(diào)整財(cái)政資金投入方向；預(yù)算績(jī)效更加注重支出的責(zé)任和效率，要求用更少的財(cái)政資金辦同樣的事，或用同樣的財(cái)政資金，辦更多的事?？傊?，預(yù)算績(jī)效能顯著提升財(cái)政資金的使用效益，有效避免財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀等問題發(fā)生，因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作勢(shì)在必行。

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效發(fā)展特點(diǎn)

縱觀我國(guó)預(yù)算績(jī)效實(shí)施情況，大致包括以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是起步較晚。自上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)政府逐步進(jìn)行了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入等一系列改革，力求從投入方面對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行控制；2013年，黨中央提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”；黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”；2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，要求力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成三個(gè)全面的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效的改革的步伐已經(jīng)加快，但當(dāng)前仍處于摸索階段。二是法律保障不充分。我國(guó)2014年修訂完善的《預(yù)算法》中，首次將“講求績(jī)效”作為預(yù)算編制的原則之一，在預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督及決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)績(jī)效均提出了具體要求，體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的理念。但由于實(shí)施條例仍未出臺(tái)，法律規(guī)定又比較寬泛，實(shí)際執(zhí)行時(shí)法律約束力明顯不足。三是財(cái)政部門推動(dòng)為主。目前預(yù)算績(jī)效工作的開展主要是以財(cái)政為主、部門為輔。以河北省為例，實(shí)施預(yù)算績(jī)效的基礎(chǔ)工作，包括完善部門文本信息、梳理“部門職責(zé)-工作活動(dòng)”目錄、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系等，均由財(cái)政部門提前做好后下發(fā)部門，再由部門參照模板進(jìn)行修改。既增加了財(cái)政工作量，又不利于發(fā)揮部門的主觀能動(dòng)性，不利于預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)。

二、當(dāng)前薄弱環(huán)節(jié)

（一）預(yù)算績(jī)效推進(jìn)阻力大。由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效實(shí)施時(shí)間較短，且主要是以財(cái)政部門推動(dòng)為主，導(dǎo)致中央、省與市縣之間、財(cái)政部門與其他部門之間對(duì)預(yù)算績(jī)效的認(rèn)識(shí)差距過大，主要表現(xiàn)在：中央、省不斷出臺(tái)制度文件，完善績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，以期能夠通過推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)水平、強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益；而市縣級(jí)部門尤其是非財(cái)政部門，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效工作往往是為了達(dá)到檢查要求，一定程度上阻礙了預(yù)算績(jī)效工作的全面推進(jìn)。

（二）績(jī)效指標(biāo)設(shè)定難。預(yù)算績(jī)效的難點(diǎn)在于如何通過已設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)開展有效的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而達(dá)到監(jiān)督整體項(xiàng)目產(chǎn)出效益目的。目前，全國(guó)范圍內(nèi)尚缺乏一套統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，只能由各地自行探索適合本地實(shí)情的管理模式，導(dǎo)致執(zhí)行情況不一。以河北省為例，就近兩年執(zhí)行情況來(lái)看，盡管河北省財(cái)政廳下達(dá)了績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系模板，但由于各部門業(yè)務(wù)紛繁復(fù)雜，不能完全涵蓋所有重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，這就需要單位自行設(shè)置符合職責(zé)活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，但由于缺乏可參考模板，由部門僅憑工作經(jīng)驗(yàn)主觀設(shè)定優(yōu)良中差標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法設(shè)置出科學(xué)、精準(zhǔn)、專業(yè)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)效果不佳。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展方式主要包括部門自評(píng)、財(cái)政評(píng)價(jià)、聘請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)等方式。無(wú)論采用哪一種方式，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量都不高，財(cái)政部門無(wú)法通過績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告衡量出真實(shí)的資金使用效果，這無(wú)疑與通過開展績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的初衷背道而馳。

三、提升預(yù)算績(jī)效發(fā)展對(duì)策

（一）強(qiáng)化法律約束。為切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效的作用，我國(guó)應(yīng)參照國(guó)際上績(jī)效預(yù)算實(shí)施較為成熟國(guó)家的做法，不斷加大立法保障力度，明確責(zé)任主體，為預(yù)算績(jī)效的推進(jìn)、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用提供全面的法律保障，從根源上規(guī)范績(jī)效預(yù)算工作開展，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效預(yù)算對(duì)提高財(cái)政資金使用效益的作用。同時(shí)，應(yīng)由法律明確各級(jí)政府為預(yù)算績(jī)效實(shí)施的主體，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前由財(cái)政一家推進(jìn)改革的被動(dòng)局面，以確保預(yù)算績(jī)效順利推進(jìn)。

（二）完善績(jī)效指標(biāo)體系。面對(duì)紛繁復(fù)雜的工作活動(dòng)，中央、省應(yīng)在統(tǒng)籌考慮績(jī)效指標(biāo)的易得性、可靠性和真實(shí)性的基礎(chǔ)上，盡快制定出一套內(nèi)容全面、科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作有據(jù)可依。同時(shí)，中央、省應(yīng)盡快出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)如何與下年度預(yù)算掛鉤的辦法，制定切實(shí)可行的量化標(biāo)準(zhǔn)，以降低預(yù)算安排項(xiàng)目的主觀性，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用體制機(jī)制。

（三）突出績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)。具體的說(shuō)，可從兩方面來(lái)考慮：一是以整體情況為主開展績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施總體情況較好的部門，如預(yù)算安排的項(xiàng)目均按計(jì)劃正在實(shí)施，或已完工的均達(dá)到了預(yù)期效果，產(chǎn)生了較好的社會(huì)效益，在下一年度預(yù)算安排資金時(shí)優(yōu)先對(duì)該部門資金予以保障；反之，則相應(yīng)削減下一年度預(yù)算安排資金；二是以具體項(xiàng)目為主開展績(jī)效評(píng)價(jià)。如部門年初預(yù)算安排項(xiàng)目雖整體實(shí)施情況不理想，但已完工的某些項(xiàng)目實(shí)施效果優(yōu)，產(chǎn)生了較好的社會(huì)反響，達(dá)到了預(yù)期的產(chǎn)出效益和社會(huì)效益，則在下年度預(yù)算安排資金時(shí)，對(duì)該部門該類項(xiàng)目予以重點(diǎn)保障；反之，如部門項(xiàng)目大部分實(shí)施情況較好，但某些項(xiàng)目造成了資金浪費(fèi)或閑置，則相應(yīng)削減該部門下年度該類資金安排?？傊?，通過全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，得出整體客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，幫助政府篩選出應(yīng)重點(diǎn)保障項(xiàng)目或應(yīng)剔除項(xiàng)目，以便在下年預(yù)算安排時(shí)能夠分類安排財(cái)政資金，以切實(shí)達(dá)到優(yōu)化資源配置，節(jié)約支出成本，將財(cái)政資金使用效益最大化。