我國(guó)環(huán)保NGO公益訴訟的優(yōu)勢(shì)與困境分析

袁玉昆 山東師范大學(xué)法學(xué)院

一、環(huán)保NGO公益訴訟的概念

環(huán)保NGO公益訴訟，顧名思義就是環(huán)保NGO作為與具體案件并無(wú)直接利害關(guān)系的主體，對(duì)享有環(huán)境與資源保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的有關(guān)環(huán)境行政違法行為及企事業(yè)單位，個(gè)人因污染環(huán)境，破壞自然環(huán)境的行為損害或可能損害環(huán)境公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這其中作為訴訟主體的環(huán)保 NGO 即 ENGO 是指致力于環(huán)境保護(hù)為社會(huì)提供環(huán)境公益服務(wù)的非營(yíng)利性、非政府性的社會(huì)組織。 根據(jù)環(huán)保部 2010 年發(fā)布的《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中所述我國(guó)環(huán)保NGO主要類型主要有環(huán)保社團(tuán)、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等。

二、環(huán)保NGO公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

（一）環(huán)保NGO作為主體的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)

首先環(huán)保NGO自身具有公益性與非營(yíng)利性，具有與生俱來(lái)的參與環(huán)境保護(hù)的熱情?！碍h(huán)保NGO是生態(tài)法人，是以追求生態(tài)利益為唯一目的的人”，這種公益目的唯一性，非營(yíng)利性，使得環(huán)保NGO可以在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，利益博弈中保持獨(dú)立地位，堅(jiān)守環(huán)境利益。每一個(gè)環(huán)保NGO自成立之初關(guān)注點(diǎn)便只有環(huán)境公共利益，他們真切的希望通過(guò)自身的努力使得天更藍(lán)，水更清，這是一群?jiǎn)渭兌蓯?ài)的人，有著向往有著美好愿景的人。

其次便是環(huán)境NGO自身具備很強(qiáng)的專業(yè)性， 而環(huán)保 NGO 的專業(yè)性能夠適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的特殊要求。環(huán)境侵權(quán)是一種特殊的侵權(quán)行為，具有侵權(quán)主體的廣泛性、 侵權(quán)過(guò)程的復(fù)雜性以及侵權(quán)后果的嚴(yán)重性等特征。也正因如此環(huán)境公益訴訟的提起要求原告能夠證明環(huán)境違法行為的存在以及違法行為與損害后果之間具有因果關(guān)系。而這個(gè)過(guò)程中的證據(jù)的收集，不同類型的環(huán)境違法行為，環(huán)境破壞行為涉及的知識(shí)面廣，專業(yè)性極強(qiáng)涵蓋諸多方面。需要不同類型專業(yè)人才的匯聚，從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，環(huán)保NGO作為一個(gè)社團(tuán)組織有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

（二）環(huán)境NGO公益訴訟的外在優(yōu)勢(shì)

環(huán)境NGO的外在優(yōu)勢(shì)主要通過(guò)其與限定多元主體中的其他主體得以體現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段限定多元中的其他環(huán)境公益訴訟主體主要包括檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)，個(gè)人。檢察機(jī)關(guān)2017年6月人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫(xiě)入這兩部法律。這標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的主體是我國(guó)在環(huán)境公益訴訟中的有益嘗試但檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體在很多地方并不適宜。

第一，基于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)考慮，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是依法保持獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而西方的三權(quán)分立體制下的檢察機(jī)關(guān)其在性質(zhì)上主要是國(guó)家公訴人，以為國(guó)家和社會(huì)的公共利益發(fā)動(dòng)刑事公訴和民事訴訟為主要職能，檢察機(jī)關(guān)提起 公益訴訟的職權(quán)源于其公訴職能。因而西方檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是應(yīng)有之意，而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)一方面是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，另一方面在訴訟中又充當(dāng)了原告。從邏輯上來(lái)說(shuō)自己監(jiān)督自己，站在原告的角度上進(jìn)行法律監(jiān)督可能有失偏頗。其能否保持在法律監(jiān)督中的中立性亦有待商榷。

第二，在憲法中我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職責(zé)是：人民檢察院通過(guò)行使國(guó)家檢察權(quán)來(lái)完成自己的任務(wù)，對(duì)于相關(guān)案件依法行使檢察權(quán)；對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免于起訴；對(duì)于刑事案件提起公訴、支持公訴；對(duì)于司法機(jī)關(guān)活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。憲法中并沒(méi)有對(duì)環(huán)境公共利益提起法律訴訟的權(quán)力。這在法的效力位階上是不符合的。

其次便是行政機(jī)關(guān)，特別是環(huán)境與資源保護(hù)管理行政機(jī)關(guān)。一方面作為國(guó)家環(huán)境利益的代表，運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境公共利益是應(yīng)有之意，但筆者認(rèn)為由于行政機(jī)關(guān)本身對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)主要通過(guò)行政手段，國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)現(xiàn)，相較于通過(guò)司法手段，行政手段更具有直接性，效率更高，而環(huán)保NGO非政府性決定了他的手段是單一的，既環(huán)境NGO公益訴訟。而另一方面“怠于行政職責(zé)論”一直是學(xué)界問(wèn)題焦點(diǎn)，盡管有學(xué)者從環(huán)保行政部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力，環(huán)保行政部門(mén)“有力無(wú)能”，提起環(huán)境公益訴訟是攜手司法形成“合力”。環(huán)保行政部門(mén)無(wú)行政執(zhí)法權(quán)，提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”等幾個(gè)方面進(jìn)行解釋，但不可否認(rèn)的是環(huán)境公益訴訟中確有一部分是因?yàn)檎男姓蛔阋鸬?，在這種確因怠于行使職責(zé)致使環(huán)境公共利益受損的情況下，使其提起公益訴訟，將職責(zé)轉(zhuǎn)嫁于司法是不負(fù)責(zé)任的。

最后是公民作為環(huán)境公益訴訟的主體，公民作為環(huán)境公益訴訟的主體首先便是缺少法律依據(jù)，我國(guó)現(xiàn)行實(shí)體法與程序法均沒(méi)有明確的法律規(guī)定，其次從根本上說(shuō)，環(huán)境公共利益具有整體性，廣泛性，公民利益具有多元性與多層次性公民個(gè)體利益的分散導(dǎo)致很難形成普遍的訴求。再次我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種急速的發(fā)展，大多數(shù)個(gè)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)相較于歐美國(guó)家有著很大的差距，尚處于萌芽階段。且我國(guó)公民的法律意識(shí)也沒(méi)有達(dá)到成熟狀態(tài)，這是不言而喻的。

三、環(huán)保NGO公益訴訟的困境

（一）法律層面的問(wèn)題

首先便是環(huán)保NGO主體資格的限制較大，我國(guó)新環(huán)境保護(hù)法第58條對(duì)環(huán)保NGO的主體資格做出了限定。這是我國(guó)新環(huán)保法經(jīng)歷了4次審稿最終才得以敲定的主體資格限制，可以看出立法者在環(huán)保NGO公益訴訟中的謹(jǐn)慎與擔(dān)心，通過(guò)限制主體資格避免跨度過(guò)大帶了的不可預(yù)想的后果。盡管這已經(jīng)是很大的進(jìn)步，但對(duì)于環(huán)境NGO依然不夠.相較于我國(guó)龐大的人口基礎(chǔ)和逐年幾何倍數(shù)增長(zhǎng)的環(huán)境群體性事件，可以說(shuō)是杯水車薪。

其次我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)環(huán)保NGO主體資格規(guī)定的法律尚不完備，且法律之間存在沖突。法律尚不完備主要體現(xiàn)在環(huán)保NGO提起環(huán)境行政公益訴訟中,我國(guó)在新環(huán)保法中也明確了環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，這其中的環(huán)境公益訴訟從文字解釋的角度自然包括民事，行政兩種環(huán)境公益訴訟。從實(shí)體法角度予以環(huán)保NGO主體資格法律保障，但在程序法上《行政訴訟法》卻未對(duì)環(huán)保NGO組織的主體資格明確規(guī)定2014年通過(guò)11月的《行政訴訟法》修訂案并未做出規(guī)定，而《民事訴訟法》早在2013年就先于實(shí)體法做出了規(guī)定。實(shí)體意義上的訴和程序異議上的訴是緊密聯(lián)系形成一個(gè)完整的閉環(huán)的。如果沒(méi)有程序意義上的訴，實(shí)體意義上的訴就無(wú)實(shí)現(xiàn)的保障，如果無(wú)實(shí)體意義上的訴，程序意義上的訴就會(huì)變成既無(wú)目的、又無(wú)內(nèi)容的活動(dòng)。

最后我國(guó)專門(mén)社會(huì)團(tuán)體管理有關(guān)法律法規(guī)空白，我國(guó)的環(huán)保NGO作為一種社會(huì)團(tuán)體，不可避免的要依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法條例》進(jìn)行登記注冊(cè)，成為民法意義上的社會(huì)團(tuán)體，這種雙重管理體制不可避免的會(huì)造成登記困難，稅收法律體系不完善，進(jìn)而導(dǎo)致公益目的不能充分實(shí)現(xiàn)的尷尬境遇。更重要的是雙重管理體制下有的環(huán)保NGO會(huì)存在獨(dú)立性，公益性的不充分，成為某種意義上的“閹割”過(guò)得環(huán)保NGO ,這種環(huán)保NGO還是否具備上文所述的優(yōu)勢(shì)就值得商榷了。

（二）實(shí)踐方面的問(wèn)題

首先便是環(huán)保NGO本身的訴求保障不足，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面第一，立案難問(wèn)題盡管我國(guó)已經(jīng)從《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》以及法律解釋等方面逐步確立環(huán)保NGO公益訴訟開(kāi)展但在實(shí)踐中，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟涉及多方利益的博弈，加之現(xiàn)有司法體制改革依然處于攻堅(jiān)階段，各級(jí)人民法院的人事，財(cái)政依然受到同級(jí)政府限制，而環(huán)境群體事件的爆發(fā)與訴諸法律又是政府不愿看到的，出于對(duì)自身利益考慮，地方法院不愿受理環(huán)境公益訴訟。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一共提起8起環(huán)保公益訴訟，但無(wú)一案件被法院受理。自然之友自成立到現(xiàn)在總共才進(jìn)行了31起環(huán)境公益訴訟。

第二便是取證困難。環(huán)境公益訴訟在證據(jù)的采集方面也存在較多困難。通常來(lái)說(shuō)環(huán)境污染信息集中于企業(yè)內(nèi)部極少人知曉或內(nèi)部有嚴(yán)格規(guī)定是很難獲取的，環(huán)境污染信息的獲取呈現(xiàn)出一種的不對(duì)稱性。在這種情況下，環(huán)保NGO很難獲取相關(guān)的證據(jù)。而一般污染嚴(yán)重的企業(yè)又是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶是政府眼中的“財(cái)神爺”是當(dāng)?shù)氐臉?biāo)桿企業(yè)，出于地方保護(hù)主義作祟，一些地方政府拒絕提供有關(guān)環(huán)境污染的數(shù)據(jù)。

綜上我國(guó)環(huán)保NGO公益訴訟上尚存在諸多問(wèn)題這是任何新生事物都不可避免的，但環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中具有巨大優(yōu)勢(shì)，但存在的困境亦亟待解決。