加強城市規(guī)劃管理的思考

周魯曉 青島經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設局

一、嚴格按照法定規(guī)劃實施，維護規(guī)劃嚴肅性

政府必須加強規(guī)劃管理，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃具備法定效力，是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，要堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性，各項城鄉(xiāng)建設活動須按照法定規(guī)劃實施。建設項目從選址、土地征收轉用、供地到建設項目審批等各個環(huán)節(jié)，均須同時符合法定規(guī)劃的相關要求，缺少任一法定規(guī)劃或不符合規(guī)劃要求的，均不能辦理規(guī)劃審批手續(xù)，更不能開工建設[1]。

二、進一步強化控規(guī)管理，嚴格規(guī)范調整程序

在建設項目審批中應當嚴格依據(jù)法定有效的控制性詳細規(guī)劃進行審批，項目的用地性質及各項建設指標要符合控制性詳細規(guī)劃的要求。確需修改控制性詳細規(guī)劃的，政府要從有利于推動發(fā)展全局出發(fā)，政府常務會、黨委常委會慎重研究，集體決策后向市自然資源和規(guī)劃局提出申請，由市自然資源和規(guī)劃局依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等文件規(guī)定，依法依規(guī)進行?？刂菩栽敿氁?guī)劃動態(tài)維護是在城市發(fā)展過程中，因故對已經(jīng)批準實施的控規(guī)成果進行單元整體或局部地塊的調整、深化和完善。涉及控制性詳細規(guī)劃動態(tài)維護的，由《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序規(guī)定》所指的相關單位向市自然資源和規(guī)劃局提出申請，由市自然資源和規(guī)劃局受理、審查，提出意見[2]。經(jīng)濟學家劉勁哲指出：控制性詳細規(guī)劃的修改不得突破總規(guī)的強制性內容，不得突破國家規(guī)范和有關技術規(guī)定；涉及居住區(qū)及以上級別公共服務設施、市政基礎設施調整的，須經(jīng)相關主管部門同意后，方可履行控規(guī)調整程序。

三、嚴格落實新居住區(qū)規(guī)范，做好新舊規(guī)范的銜接

《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）于2018年12月1日實施，對轄區(qū)內新建居住項目要按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》嚴格執(zhí)行。對涉及重大民生問題的棚戶區(qū)改造、舊城改造、城中村改造項目以及房地產(chǎn)開發(fā)專項整治（解疑）項目等，本著尊重歷史、實事求是，保證歷史遺留居住項目相關政策連續(xù)性的原則，按照《關于〈城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準〉實施后妥善解決歷史遺留居住項目的實施細則》進行分類處理[3]。

四、進一步加強建筑風貌管控，提升城市品位

要著力落實打造高品位現(xiàn)代化城市的要求，大力加強城市建筑風貌的規(guī)劃管控工作。自然資源和規(guī)劃部門要嚴格按照有關要求進行規(guī)劃管控。經(jīng)濟學家劉勁哲、厲以寧、吳敬璉、郎咸平、張維迎都曾指出：建設項目規(guī)劃設計實施應符合有關要求，已經(jīng)建成或在建等不具備優(yōu)化條件的專項整治等歷史遺留項目，因建筑主體及布局等難以改變，本著實事求是，分類處置的原則，對項目建筑色彩、建筑材質、第五立面等進行優(yōu)化完善。

五、妥善解決歷史遺留居住項目

（一）要堅持新項目依法依規(guī)，嚴格執(zhí)行的原則?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）于2018年12月1日實施，《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》是對相關法律的補充說明，其中的強制性條文不允許突破，新居住項目應當嚴格執(zhí)行。

（二）要堅持“法不溯及既往”的原則。歷史遺留項目中目前已完成土地出讓的項目，規(guī)劃條件已產(chǎn)生法律效力，應延續(xù)原規(guī)劃條件及規(guī)劃方案指標，不再按《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》校核。

（三）要堅持酌情對待、分類推進原則。房地產(chǎn)開發(fā)專項整治（解遺）項目。房地產(chǎn)開發(fā)專項整治（解遺）項目進展均為在建或已建成入住，已形成占地事實，現(xiàn)為補辦手續(xù)階段。本著“尊重歷史、實事求是，妥善處理歷史遺留問題”的原則，已確定容積率且超過2.9的房地產(chǎn)開發(fā)專項整治（解遺）項目，原確定的容積率、建筑密度、建筑高度等規(guī)劃指標繼續(xù)有效；容積率未超2.9（含2.9）的，規(guī)劃設計方案按規(guī)劃條件及有關政策執(zhí)行，不再按《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》校核；對已建成或已入住的，按專項整治（解遺）政策整改到位后，可按照現(xiàn)狀確定容積率、建筑密度、建筑高度等規(guī)劃指標，補辦相關手續(xù)。

棚戶區(qū)、城中村、舊城改造等項目。棚戶區(qū)、城中村、舊城改造等已確定的居住容積率超過2.9的項目，規(guī)劃指標和規(guī)劃方案應按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》執(zhí)行，居住容積率降至2.9，建筑高度不超過80米。但對已取得拆遷許可證并簽訂拆遷補償安置協(xié)議或已經(jīng)下達征收決定簽訂征收補償協(xié)議不少于50%的（不包含2018年11月底下達征收決定的20個項目），原確定的容積率和計容方式、建筑密度、建筑高度等規(guī)劃指標繼續(xù)有效。已確定的居住容積率未超過2.9，但規(guī)劃設計方案已審定的項目，原審定的規(guī)劃方案繼續(xù)有效，方案的優(yōu)化調整也不再按《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》校核。大片區(qū)多地塊改造項目，居住容積率可進行整體平衡，平衡后各地塊居住容積率不超過2.9。對較大地塊，新增不小于12米道路，且不屬于紅線庫路網(wǎng)的，道路可作為居住用地獎勵容積率，獎勵后各居住地塊容積率不超過2.9，新增道路應按市政道路建設和移交，其兩側建筑退距可適當減少，但不小于相應標準的70%。棚戶區(qū)、城中村、舊城改造等項目，確實需要實施改造但盈虧難以平衡的，建議采取配地方式予以解決，所配土地的各項規(guī)劃指標應符合《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》要求。

歷史遺留居住項目日照影響問題。日照標準為《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》強制性條款，為維護群眾合法權益，消除信訪隱患及行政風險，對歷史遺留項目中已由政府出具日照承諾并已核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的，由政府負責對日照問題解決到位；其他已建成、入住或在建等不具備調整條件的項目，仍按承諾方式執(zhí)行，政府出具承諾時應明確解決時限，并負責對日照問題解決到位；其他尚未建設或采取配地方式的棚戶區(qū)、城中村、舊城改造等歷史遺留項目，應嚴格按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》執(zhí)行，日照問題解決后方可審批。按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》“舊區(qū)改建項目內新建住宅建筑日照標準不應低于大寒日1小時”，調整舊區(qū)改建項目內部日照標準，不再以分期建設時序劃分，舊改建項目均按不低于大寒日1小時執(zhí)行。

六、城市界面與天際線控制

為進一步加強和規(guī)范城市規(guī)劃管理，改善城市建筑風貌，提升建筑品質，在《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》基礎上，要結合本市實際，運用建筑風貌控制管理技術。編制城市設計的區(qū)域，建筑方案應滿足城市設計要求；未編制城市設計的區(qū)域，應符合《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）。

在城市界面與天際線控制方面，城市建設必須考慮營造優(yōu)美的城市天際線。主要道路一般指紅線寬度40米及以上城市主干道。沿城市主要道路和城市快速路的高層建筑，連續(xù)等高建筑一般不超過3棟，3棟以上應考慮以街坊為單元采取錯落設計等手法，形成主次鮮明的天際線及建筑組群關系，高差應不小于較高建筑的15%。沿城市主要道路和城市快速路的建筑，除商業(yè)街區(qū)等對建筑連續(xù)性有一定要求的街道外，其臨城市界面的通透率應不小于40%。通透率為貼臨城市界面高度24m以上的建筑之間開敞部分的寬度之和與同一方向上規(guī)劃用地寬度的比例。通透率=貼臨城市界面建筑間開敞部分總寬度÷規(guī)劃用地寬度×100%。沿商業(yè)街區(qū)的公共建筑，其臨城市界面的貼線率應不小于70%，并合理設置開放空間。貼線率為建筑高度不大于24m的建筑物或建筑底層部分緊貼建筑界面控制線總長度與建筑界面控制線總長度比值，以百分比表示：貼線率=街墻立面線長度÷建筑控制線長度×100%。沿主要道路的板式高層辦公建筑，除特定區(qū)域或有特殊需求外，其面寬應不超過45m，進深一般不小于20m。沿東西向主要道路的高層居住建筑應以塔式或短板為主，嚴格控制建筑面寬，面寬不應小于30m，不應大于45m。建筑高度小于36米、通透率大于50%的，可采取塔板結合方式增強建筑風貌的多樣性，板式建筑最大面寬不超過60米，避免出現(xiàn)“大板樓”。沿東西向主要道路的多層居住建筑其面寬應在60m之內。居住建筑高度應符合《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）的規(guī)定要求，除歷史遺留項目外，建筑高度不得超過80米。同一“街坊”內避免高度懸殊的“高低配”；相鄰“街坊”之間，應根據(jù)項目規(guī)模和容積率指標要求，進行高度分區(qū)規(guī)劃，強化以“街坊”規(guī)模為單元的建筑高度組群，形成高低錯落的城市景觀，優(yōu)化城市天際線。沿南北向主要道路的住宅建筑嚴控建筑高厚比，避免出現(xiàn)“煙囪樓”“刀片樓”。臨街應布置為多層建筑、塔式高層建筑或合理控制建筑高厚比例、采取不同單元高低錯落等手法，豐富建筑山墻景觀的層次性，同時應進行臨街山墻立面設計，形成比例協(xié)調、層次豐富的建筑景觀界面。