對PPP項目政府投資基金使用決策準則

□ 南京 許 芳

政府投資基金近幾年快速的發(fā)展主要得益于其資金門檻較低、募集時間靈活性較高等特征，也是地方區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級的關鍵工具。政府投資基金的主要構(gòu)成通常是由政府出資為主，社會資本為輔，運用股權投資的方式支持相關產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展。其目標是多重化的，不僅需要實現(xiàn)政府資金的引導、扶持作用，同樣也要實現(xiàn)社會資本的利益目標。因此，其決策過程就較為復雜，不同于傳統(tǒng)的股權投資基金。而PPP項目作為近幾年發(fā)展的基礎建設施融資模式，能夠解決政府資金部分壓力，同時引導社會資本參與到基礎設施建設當中，PPP項目獲得很多資本的青睞。政府投資基金也會參與到PPP項目的投資當中，然而由于政府投資基金的特殊性，其在PPP項目的使用決策中往往存在不同。必須要將決策使用流程進行明確，才能夠提升政府投資基金在PPP項目當中的使用效率。

一、政府投資基金應用于PPP項目可行性分析

政府投資基金中通常有私人資本的參與，因此為其提供了更加多元化、更具靈活性的能夠參與到PPP項目的渠道，不僅能夠為PPP項目提供充足的資金，而且也為PPP項目的落實提供保障。此外政府投資基金進入到PPP項目當中也能夠提升該項目的信用等級，能夠幫助PPP項目吸引到更多的社會或者私人資本，而且運用私人資本逐利的特性與能夠推動PPP項目效益的增長，為政府投資基金帶來更加長遠的回報。從政府角度來看，政府則能夠以基金公司專業(yè)的資本市場運作技術以及敏銳的資本市場嗅覺篩選出更加優(yōu)質(zhì)的PPP項目，也有利于提升我國PPP項目的運作水平。

二、政府投資基金應用于PPP項目的決策目標分析

1.政府投資基金中私人資本決策目標。政府投資基金從其實質(zhì)上分析仍然是私募基金的分類，所以其投資決策目標與私募基金投資決策目標存在一致性，而且由于政府投資基金當中含有私人資本，不可避免地帶有私人資本逐利的特性。因此，PPP項目的盈利能力將會成為政府投資基金的重要考慮因素。另外PPP項目和風險投資項目存在較大差異，相比較來說PPP項目的平均收益率是較低的，很難在資本市場當中實現(xiàn)項目價值增值的目標。PPP項目的優(yōu)勢在于收益情況較為穩(wěn)定，不會有較大的風險。因此，較高的收益保障水平也是私人資本所追求的，該方向比較符合政府投資基金中私人資本的決策目標。

2.政府投資基金中政府的決策目標。政府是政府投資基金中的主導方，其明確了政府投資基金本質(zhì)屬性仍然是為了以政府政策為主要服務目標，并且以此為基礎進行戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，政府投資基金中政府的決策目標主要受到政策約束，也是對PPP項目進行投資的前置條件。政府方十分重視財政資金杠桿作用的發(fā)揮，能夠最大限度地運用財政資金推動社會發(fā)展。所以政府投資基金當中決策目標當中涵蓋政策引導性目標，其作為政府十分重要的投融資工具，應當與公共財政資金投資目標進行協(xié)同，針對某個支出項目配置效率、社會公平以及經(jīng)濟穩(wěn)定增長進行綜合考慮。能夠最大化的將財政資金的效用發(fā)揮，推動經(jīng)濟發(fā)展與社會效益的增加，所以社會效益目標也是其投資決策目標方向。綜上所述，政府投資基金在PPP項目的使用決策中需要受到政策性條件、政策引導、社會效益的約束。

3.政府投資基金本身的決策目標。筆者針對政府投資基金自身的投資決策目標進行整理研究，針對全國各省級政府所頒布的21個政府基金管理辦法與12個PPP項目基金落實辦法，總結(jié)得出政府投資基金本身的決策目標。政府投資基金針對PPP項目進行投資時，通常會受到PPP項目基本屬性特征的制約，例如PPP項目的市場化程度、投資方向以及運營管理方向等。經(jīng)過分類歸總得出政府投資基金應用PPP項目時，需要遵循政府投資基金的投資約束標準，此外遵循政府方、私人資本的決策目標。只有確保政府投資基金本身正常的運作才能夠為后續(xù)的投資決策提供保障。

三、政府投資基金應用PPP項目的決策準則

1.決策準則。根據(jù)上文所述，政府基金投資項目時需要綜合考慮項目是否符合投資約束標準；是否滿足政府投資基金投資項目范圍；是否遵循國家規(guī)定的投資產(chǎn)業(yè)；是否滿足政府投資基金針對項目市場化水平與示范水平的需求。政府投資基金作為政策性融資工具，更多的決策需要以服務政府政策為主，以服務經(jīng)濟穩(wěn)健增長與社會效益為主。具體的政策投資基金在PPP項目中的使用決策準則涵蓋項目合規(guī)性、重要程度、盈利水平。

2.PPP項目合規(guī)性。政府投資基金篩選PPP投資決策項目時首要考慮的就是項目合規(guī)性，也是投資PPP項目的基礎條件。項目合規(guī)性主要涵蓋以下內(nèi)容：首先就是PPP項目是否符合基金對投資領域與區(qū)域的限制。許多政府投資基金在設立初期通常會確定本身的投資領域與地區(qū)。例如江寧區(qū)政府投資基金主要扶持我區(qū)范圍內(nèi)汽車、新一代信息技術、智能電網(wǎng)等三大支柱產(chǎn)業(yè)，高端裝備制造、生命科學、節(jié)能環(huán)保等三大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，文化休旅、現(xiàn)代物流、軟件和信息服務等三大現(xiàn)代服務業(yè)的項目和企業(yè)。其次是PPP項目是否與地區(qū)發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)環(huán)境相協(xié)調(diào)。政府投資基金所選擇的PPP項目是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)環(huán)境、是否是該地區(qū)重點扶持范圍、是否與城市未來發(fā)展相協(xié)調(diào)。最后則是PPP項目市場化程度，必須要確保PPP項目投資結(jié)束后能夠穩(wěn)健地運營，政府投資基金的投資提供保障。

3.重要程度。政府投資基金投資產(chǎn)業(yè)通常是能夠推動經(jīng)濟穩(wěn)健增長、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，重點是關注高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其是高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有十分明顯的產(chǎn)業(yè)導向作用，能夠帶動地方區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。因此，政府投資基金在選擇PPP項目時要對其重要程度進行評估，判斷其重要性以及導向性。對于PPP項目的重要程度的評估需要政府投資基金根據(jù)自身投資領域、資金規(guī)模以及PPP項目的基本屬性制定相應的評價指標體系，將PPP項目重要程度進行量化，便于政府投資基金快速的完成PPP項目重要程度的評估。

4.效益水平。PPP項目盈利水平是政府投資決策最后的考慮環(huán)節(jié)，倘若PPP項目的市場化程度較高，就能夠快速的進行運營，確保PPP項目的財務水平。政府投資基金必須要滿足PPP項目的基本需求，并且項目收益率是高于貸款利率。PPP項目通常會形成客觀的施工利益，倘若政府投資基金當中與組成PPP項目企業(yè)的社會資本是同家企業(yè)，則社會資本需要將部分盈利進行舍棄，只需要確保合理的施工盈利，通過項目特許經(jīng)營期限、市場化影響、項目規(guī)模等，能夠核算得出該PPP項目的預期總收益額度。項目社會環(huán)境效益也是效益水平的重要構(gòu)成部分，環(huán)境方面主要涵蓋資源優(yōu)化、資源新增、損失降低以及治理成本節(jié)約四個方面。這四個方面能夠確保該PPP項目的環(huán)境效益符合政府的需求。而社會效益主要從民生角度考慮，必須要能夠有效推動民生改善，提升居民生活質(zhì)量，為PPP項目的穩(wěn)健運營提供保障。

四、政府投資基金于PPP項目使用決策流程

政府投資基金在PPP項目當中的使用決策流程是一項系統(tǒng)性的工程，主要涵蓋項目合規(guī)性評價、重要程度評價、效益水平評價以及綜合評估。通過系統(tǒng)化的決策流程能夠提升政府投資基金在PPP項目當中的使用決策效率，同時也是為政府投資基金的資金使用提供保障。

1.項目合規(guī)性評估。主要針對PPP項目的投資領域、產(chǎn)業(yè)限制、地方政策以及產(chǎn)業(yè)環(huán)境等進行評估，并且需要PPP項目能夠滿足基本的市場化水平需求。這也是政府投資基金應用于PPP項目的基本條件，倘若該基礎性條件無法滿足，自然也就需要舍棄該項目，滿足該流程后進入項目重要程度的評價環(huán)節(jié)。

2.項目重要程度評價能夠從某方面體現(xiàn)政府投資基金的投資方向與目標。它在整個決策流程中占據(jù)著較為重要的地位，對項目重要程度進行評價時一定要從客觀的角度出發(fā)，結(jié)合政府投資基金的運營狀況制定出有效的重要程度評價體系，通過該評價體系能夠針對PPP項目的重要性進行量化評估，得分越高的PPP項目其愈加重要。

3.效益水平評價。主要涵蓋盈利水平以及社會環(huán)境效益。盈利水平需要根據(jù)政府投資基金中政府方與私人資本兩者的需求進行確定，以PPP項目穩(wěn)定的較低收益率作為標準，制定出盈利水平標準，該盈利水平能夠滿足政府方與私人資本對于盈利的需求；而社會環(huán)境效益則需要以政府方的需求為主，從環(huán)境與社會民生兩個角度進行效益水平的評價。以效益水平評價作為參考依據(jù)能夠?qū)PP項目進行等級劃分，便于政府投資資金篩選出更多得優(yōu)質(zhì)PPP項目。

4.綜合評價。當政府投資基金針對PPP項目進行系統(tǒng)的評估流程時，倘若存在多個項目滿足前面幾個流程，則需要根據(jù)項目所屬行業(yè)以及基本屬性為參考，針對前三個環(huán)節(jié)進行權重評價，通過該方式能夠選擇合適的PPP項目。因為量化評價有利于政府投資基金對于PPP項目的直接評價，能夠為政府投資基金篩選出最為合適的PPP項目，其余的PPP項目則能夠作為備選項目。

綜上所述，政府投資基金在PPP項目當中的使用決策是復雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要滿足PPP項目的基本要求，同時也要遵循政府投資項目基金的基本條件。通過政府投資基金在PPP項目中使用決策效率的提升，能夠推動PPP項目的快速落地以及發(fā)展，有利于政府產(chǎn)業(yè)政策的落實，便于推動社會經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。因此政府投資基金應該重視PPP項目中的使用決策的研究，不斷地優(yōu)化使用決策流程，更好地為政府投資基金篩選出優(yōu)質(zhì)PPP項目。