社會(huì)福利視域下的農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略實(shí)踐與轉(zhuǎn)型

□ 陜西咸陽(yáng) 吳 瓊 楊貞貞（通訊作者）

一、貧困鄉(xiāng)村：福利與保障的“延遲性”與“差異性”

中國(guó)特色福利制度將人們追求的價(jià)值看作社會(huì)福祉的基點(diǎn)，把發(fā)展視為判定社會(huì)福利狀態(tài)的尺度。早在2007年，我國(guó)民政部已經(jīng)提出現(xiàn)階段的社會(huì)福利模式向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變。但事實(shí)上，人們大多對(duì)福利的理解還停留在對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶階段，即傳統(tǒng)福利。傳統(tǒng)福利的“補(bǔ)救型”措施暫時(shí)減緩了貧困程度，然而，在整個(gè)“治貧”過程中關(guān)注焦點(diǎn)應(yīng)放在“預(yù)防——調(diào)整——發(fā)展”上。相對(duì)于傳統(tǒng)福利，現(xiàn)代福利則注重對(duì)社會(huì)問題“事前預(yù)防”、“事時(shí)調(diào)整”以及“事后補(bǔ)救”，具有中長(zhǎng)期戰(zhàn)略眼光，從福利本質(zhì)而言更符合目標(biāo)導(dǎo)向。實(shí)踐過程中，由于我國(guó)社會(huì)福利領(lǐng)域的體制機(jī)制在發(fā)展過程中存在著嚴(yán)重的滯后性，還未像西方福利國(guó)家那樣形成較為完善的體系。在實(shí)施主體的執(zhí)行下，往往將社會(huì)福利等同于“補(bǔ)救型”救濟(jì)，絕大多數(shù)百姓仍被人為的排斥到社會(huì)福利收益的外圍，弱勢(shì)群體在社會(huì)福利的需求和現(xiàn)實(shí)之間呈現(xiàn)相當(dāng)大的異質(zhì)性。單位制解體和“國(guó)家－社會(huì)”的緩慢回歸，使得我國(guó)福利保障體系的發(fā)展進(jìn)入了新階段，但依然滿足不了民眾的福利訴求以及社會(huì)發(fā)展需求，國(guó)家對(duì)于福利制度的提出多局限于短期利益。

建國(guó)以來，我國(guó)戶籍劃分從“農(nóng)村—城市”轉(zhuǎn)向“農(nóng)業(yè)—非農(nóng)業(yè)”，但其標(biāo)準(zhǔn)依然圍繞“農(nóng)”展開。較長(zhǎng)時(shí)間以來，城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制長(zhǎng)期橫置于城鄉(xiāng)發(fā)展之間，在政策上城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的提出，讓越來越多的農(nóng)村生產(chǎn)要素及資源向城市地區(qū)集聚，城市發(fā)展已然是社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的中心。因此，政府對(duì)城市的財(cái)政投入明顯大于農(nóng)村，農(nóng)村深度貧困趨勢(shì)亟待改善。我國(guó)將社會(huì)保障作為公民基礎(chǔ)保障，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的分配與再分配。然而，由于歷史和體制原因，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障在城鄉(xiāng)之間關(guān)于制度安排、保障水平等方面存在很大的差異。城市社會(huì)保障完善程度明顯高于農(nóng)村，導(dǎo)致社會(huì)保障水平畸形，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平差距加劇。

二、貧困群體：“認(rèn)知偏差”與“邊緣化排斥”

通常情況下，依據(jù)貧困群體勞動(dòng)能力的差異性，貧困群體可以被劃分為暫時(shí)性貧困群體和長(zhǎng)期性貧困群體。暫時(shí)性貧困群體是指有勞動(dòng)能力但由于某些原因而暫時(shí)缺乏物質(zhì)的群體，而長(zhǎng)期性貧困群體指的是弱勢(shì)群體。我國(guó)針對(duì)長(zhǎng)期性貧困群體制定一系列措施保障其基本生活、提高其經(jīng)濟(jì)水平，但缺乏對(duì)暫時(shí)性貧困群體的關(guān)注。貧困從表面上看是經(jīng)濟(jì)性的、物質(zhì)性的，從社會(huì)學(xué)角度而言，貧困的本質(zhì)在于資源及能力方面的貧困，并且在貧困群體中極易產(chǎn)生貧困文化。基于此，貧困群體把生活重心放在那些小收益但極為關(guān)注的事情上，由于長(zhǎng)期缺乏金錢或時(shí)間導(dǎo)致個(gè)體做出不符合自身發(fā)展的行為，因貧窮最終形成“認(rèn)知偏差”（即貧困惡性循環(huán)），并有極大可能導(dǎo)致貧困的代際傳遞。貧困群體在利益驅(qū)使下易形成群體文化，進(jìn)而產(chǎn)生“集體認(rèn)同”。貧困群體長(zhǎng)期陷入貧困文化（“認(rèn)知偏差”固化），因而無法從根本上消除貧困。

“認(rèn)知偏差”對(duì)于貧困群體影響極大，無形之中造成貧困群體暗藏隱形貧困。群體自身產(chǎn)生貧困文化，外界社會(huì)排斥導(dǎo)致扶貧過程僅僅停滯在消極的物質(zhì)幫助層面。以消極福利為導(dǎo)向的反貧困政策“僅關(guān)注將社會(huì)資源用于補(bǔ)救，保障基本生活”，帶有一定的“污名化”和“負(fù)激勵(lì)”效應(yīng)，貧困者在農(nóng)村反貧困中尚未體現(xiàn)應(yīng)有的自主價(jià)值和能動(dòng)作用。因而，從貧困群體自身作出積極改善才是真正意義上的反貧困。

三、扶貧制度：由“補(bǔ)救型”轉(zhuǎn)向“普惠型”

1.“補(bǔ)救型福利”實(shí)施困境。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會(huì)主體老弱化、空心化的狀態(tài)十分顯著，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸走向沒落。2017年2月21日，中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)中習(xí)近平同志指出“要加強(qiáng)貧困村兩委建設(shè)，深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅(jiān)工作”，與此同時(shí)“促進(jìn)鄉(xiāng)村本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊(duì)”。尤其是在精準(zhǔn)扶貧開展以來，“鄉(xiāng)政村治”的秩序中形成了“鄉(xiāng)—縣派干部—村”的三級(jí)實(shí)際結(jié)構(gòu)。在各項(xiàng)目工作的推進(jìn)中村干部同時(shí)“扮演”著既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“代理人”，又是村民的“經(jīng)紀(jì)人”的角色。在現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系中，政府職能不斷加重，造成行政成本過高，社會(huì)中各群體的力量難以有足夠的發(fā)揮?？h級(jí)政府財(cái)政每年拿出數(shù)千萬(wàn)資金用于脫貧攻堅(jiān)，并且各單位壓縮的“三公”經(jīng)費(fèi)同樣用于脫貧攻堅(jiān)。然而，一些措施實(shí)際上卻變成了無重大實(shí)際作用的財(cái)力損耗。

在農(nóng)村貧困地區(qū)，社會(huì)福利制度通過現(xiàn)金、實(shí)物或服務(wù)等方面輸送到貧困群體，目的是提高和改善貧困人口的生活質(zhì)量。由此，在農(nóng)村反貧困有兩項(xiàng)基本社會(huì)福利保障制度：農(nóng)村低保救助制度和“精準(zhǔn)扶貧”幫扶政策。農(nóng)村低保救助制度針對(duì)低于最低生活保障線的貧困群體（主要指弱勢(shì)群體）實(shí)施差額補(bǔ)助。而“精準(zhǔn)扶貧”幫扶政策針對(duì)暫時(shí)性貧困群體實(shí)施精確識(shí)別、幫扶與管理。二者看似相互銜接的福利制度保障，事實(shí)上卻是低保救助制度與精準(zhǔn)扶貧之間的“碎片化”與“福利重疊”，這種交錯(cuò)式保障沖擊著反貧困戰(zhàn)略的“底線公平”，繼而出現(xiàn)“雙線”群體。在“福利重疊”效應(yīng)催化下，“精英俘獲”現(xiàn)象層出不窮，這種新型的分利秩序是對(duì)“給予”型扶貧資源（主要指資金）的截留。另一方面，基層政府“插入式”的干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)被剝離出來，使本應(yīng)該發(fā)揮作用的農(nóng)村社會(huì)成員更多的成為旁觀者，農(nóng)村社會(huì)空間無法得到很好發(fā)育?！敖o予”型幫扶抑制其自身發(fā)展能力的提升，“返貧”現(xiàn)象已不是概念下的設(shè)想。駐村幫扶干部（駐村企業(yè)）、村兩委積極以“產(chǎn)業(yè)幫扶”帶動(dòng)貧困戶，而現(xiàn)實(shí)情況是年輕人不愿回鄉(xiāng)，村中老年人居多，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧的實(shí)踐是有心無力。到2020年，脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)結(jié)束后，無技術(shù)、無產(chǎn)業(yè)、無勞動(dòng)力的農(nóng)戶依然貧困。更令人擔(dān)憂的是，曾經(jīng)外出打工的年輕人在老年后返鄉(xiāng)時(shí)，村中已無地并且自己也不懂種地的技術(shù)，這類群體將會(huì)變成新一輪的“貧困戶”。由此可見，“返貧”現(xiàn)象的預(yù)防與解決是當(dāng)務(wù)之急。

2.“普惠型福利”制度安排。中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略提出的目的在于鄉(xiāng)村重建，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆五中全會(huì)提出從傳統(tǒng)農(nóng)村演變到“美麗鄉(xiāng)村”，“美麗鄉(xiāng)村”體現(xiàn)“社會(huì)性”合理化，這與社會(huì)質(zhì)量理論在本質(zhì)上是一致的。因此，如何從根本上抑制農(nóng)村貧困蔓延并且重建“美麗鄉(xiāng)村”，需要將“社會(huì)質(zhì)量”理論結(jié)合于其中。社會(huì)質(zhì)量理論的目標(biāo)是既要提升社會(huì)福祉，又要“以人為本”并激發(fā)個(gè)體潛能，提高社會(huì)全體成員的共同福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與個(gè)體發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在這個(gè)過程中尋找社會(huì)如何為個(gè)體提供制度性保障。具體來說，需要實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)由生活質(zhì)量向社會(huì)質(zhì)量轉(zhuǎn)變；福利對(duì)象由被動(dòng)向能動(dòng)轉(zhuǎn)變；福利制度由“補(bǔ)救型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村地區(qū)福利保障的制度安排中一再?gòu)?qiáng)調(diào)社會(huì)成員的“社會(huì)參與”，“社會(huì)參與”是社會(huì)成員個(gè)體參與社會(huì)治理，提升社會(huì)質(zhì)量，“社會(huì)參與”不到位將限制農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的成效與質(zhì)量。因而，這種“社會(huì)參與”不僅僅是政策幫扶，是貧困戶由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，能力與技術(shù)的提升。

隨著社會(huì)逐漸進(jìn)入后貧困時(shí)代，鄉(xiāng)村建設(shè)從關(guān)注農(nóng)戶的生活質(zhì)量向發(fā)展農(nóng)戶社會(huì)質(zhì)量而轉(zhuǎn)變。我國(guó)低保救助和精準(zhǔn)扶貧雖被納入農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略之中，事實(shí)上卻逐漸體現(xiàn)復(fù)雜性、模糊性的治理效應(yīng)。為此，“十九大”報(bào)告中指出，政府、市場(chǎng)、社會(huì)可成為福利的提供者，在三方的作用機(jī)理之下，通過普遍性的福利供給和完善的社會(huì)保障，構(gòu)建起弱勢(shì)貧困群體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，逐步推行公共福利城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，在現(xiàn)有“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！钡幕A(chǔ)上，重點(diǎn)提高農(nóng)村最低生活保障的層次和水平，健全鄉(xiāng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境中，通過建設(shè)全方位的優(yōu)良社會(huì)環(huán)境，孕育社會(huì)組織發(fā)育的良好空間，鄉(xiāng)村社會(huì)成員個(gè)體所具有的提升個(gè)人福祉的潛能作為要素參與其中，可以增強(qiáng)社會(huì)內(nèi)全體成員的共同福祉，實(shí)現(xiàn)福利最大化。通過建立以民主、平等、和諧等為內(nèi)核的可持續(xù)性的福利社會(huì)，實(shí)行“去商品化”。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，通過社會(huì)民生建設(shè)加強(qiáng)物質(zhì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，通過強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展的包容性促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展理念中強(qiáng)化“質(zhì)量”意識(shí)，在發(fā)展目標(biāo)中強(qiáng)化“質(zhì)量”標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前問題已不在是“兩不愁、三保障”問題，而是在農(nóng)村地區(qū)生活質(zhì)量已達(dá)標(biāo)的情況下發(fā)展社會(huì)質(zhì)量。例如發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展，又或者注重農(nóng)戶技術(shù)幫扶以及產(chǎn)品銷售等。在發(fā)展過程中強(qiáng)化“質(zhì)量”監(jiān)控，特別是關(guān)注政策實(shí)施過程中的標(biāo)準(zhǔn)量化把控以及滿意度，要著眼于社會(huì)質(zhì)量提升，全面推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)是保證村民自治的能力，打造村民自治公共性與權(quán)威性。在政府制定政策方面，要保證低保救助與精準(zhǔn)扶貧之間的合理銜接，一方面可采取“分類救助”，另一方面，補(bǔ)助者也要接受特定義務(wù)。除此之外，建立完善精準(zhǔn)扶貧幫扶體系，以及貧困戶的經(jīng)濟(jì)狀況核查工作。既要合理增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，更要較大幅度提高對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技等資金投入，從而彰顯財(cái)政支出減貧增收的效應(yīng)。