行政協(xié)議中行政優(yōu)益權立法規(guī)制研究

摘 要：新修《行政訴訟法》第12條規(guī)定了法院可受理因行政協(xié)議提起的訴訟，并在第78 條中規(guī)定了次類案件的判決方式。雖行政協(xié)議案件已經(jīng)納入了行政案件的受理范圍，但我國現(xiàn)行法律規(guī)定并無對行政協(xié)議案件的專門立法，僅有散見于不同法律、法規(guī)、規(guī)章中的條文規(guī)范，并存在著對行政協(xié)議定位不清、缺乏行政優(yōu)益權統(tǒng)一標準和程序的法律規(guī)定，導致行政協(xié)議中權利義務配置不合理。本文通過分析行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權內(nèi)涵、立法現(xiàn)狀及存在的問題，提出相應的立法建言，以期行政機關和行政相對人在行政協(xié)議上能夠更加穩(wěn)固，并得到相應的法律保障。

關鍵詞：行政協(xié)議;優(yōu)益權;立法規(guī)制

一、行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權

（一）行政協(xié)議的內(nèi)涵

行政協(xié)議由來已久，早期在農(nóng)業(yè)領域的土地承包協(xié)議就是行政協(xié)議的形式，漸漸觸及各個領域，并在行政管理中得到廣泛運用?！缎姓V訟法》第12條第1款以及《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條的規(guī)定，及《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》對特許經(jīng)營協(xié)議的的具體規(guī)定均涉及行政協(xié)議。行政協(xié)議作為私法觀念向公法領域滲透，是介于行政行為和民事合同之間，具有民法和行政法規(guī)制的雙重屬性。

（二）行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權

行政優(yōu)益權是普遍存在于行政管理領域為行政主體行使職權提供便利的優(yōu)先條件和物質保障，來源于行政協(xié)議的公益性，在行政協(xié)議制度中具有重要地位。在行政合同中，行政機關享有行政優(yōu)益權，即根據(jù)公務的需要，行政機關可以依職權執(zhí)行合同，可以在行政合同中規(guī)定當事人對第三人享有某些特權。行政協(xié)議中行政優(yōu)益權無論是在立法還是司法中都已經(jīng)得到認可。

行政協(xié)議中行政主體對行政優(yōu)益權享有充分的自主權，在不違背法律規(guī)定的前提下，行政主體可就行政優(yōu)益權的行使與相對人進行協(xié)商。行政優(yōu)益權應當是一種主導性權利，其依托的行政協(xié)議，本質是行政行為，為行政管理的手段之一，基于契約而產(chǎn)生，與行政權力不同。行政協(xié)議中行政優(yōu)益權包括監(jiān)督指導權、強制執(zhí)行權、制裁權。監(jiān)督指導權是指在行政協(xié)議中行政主體作為公共利益的代表者對相對人履行協(xié)議義務具有監(jiān)督指導的權利。強制執(zhí)行權是在相對人不履行或者不完全履行協(xié)議義務時給予行政主體強有力的手段，來確保行政協(xié)議目的的實現(xiàn)，常見于行政征收補償協(xié)議的強制執(zhí)行，也是行政優(yōu)益權的重要內(nèi)容。制裁權是在行政協(xié)議中，相對人違反行政協(xié)議約定時，行政主體可以對其加以制裁。

二、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權立法現(xiàn)狀

依法行政是我國行政法的基本原則，行政協(xié)議中行政優(yōu)益權同樣不能違背行政法的基本原則。依法行政原則是建立完善的法律制度基礎上的，要有效規(guī)制行政協(xié)議中行政優(yōu)益權的行使，首先必須完善行政優(yōu)益權相關法律規(guī)則。應松年教授認為我國行政協(xié)議制度的首要問題是立法上的問題：第一，目前我國還沒有統(tǒng)一的行政契約法;第二，關于“行政契約”的規(guī)定散見于不同的法律法規(guī);第三，這些零散的規(guī)定并未明確標出行政契約的字樣。現(xiàn)狀確實如此，我國關于行政協(xié)議的立法眾多，從上世紀頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》到去年實施的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等多部關于行政協(xié)議的立法陸續(xù)出臺。然而關于行政協(xié)議的立法雖然層出不窮，但這些立法大多層級較低，規(guī)定混亂，缺乏行政優(yōu)益權的實體及程序規(guī)則。

三、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權存在的問題

實踐中行政協(xié)議中出現(xiàn)權利義務分配嚴重不合理的現(xiàn)象，行政優(yōu)益權既存在權力化傾向，又要極易忽視行政優(yōu)益權的特殊性將其視作一般的民事權利。在我國命令與服從是行政管理的常態(tài)，行政主體長期以來都處于主導地位，行政權力失控的情況時有發(fā)生，行政協(xié)議中行政優(yōu)益權制度的長期缺失與規(guī)制制度的出現(xiàn)，不僅是行政協(xié)議的內(nèi)在呼聲，更是深化行政體制改革的重中之重。

四、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權法律制度完善的若干思路

（一）立法體例的選擇

目前我國采用的是針對特定的行政協(xié)議單獨立法的形式，如針對政府特許經(jīng)營協(xié)議制定的《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對國有土地轉讓制定的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。采用此種立法體系將造成行政主體行使優(yōu)益權的僵化局面，由于行政協(xié)議的種類繁多，如果要對其一一立法，將耗費大量的人力物力，易造成各單行法之間的沖突，不利于法律制度的統(tǒng)一。關于行政協(xié)議制度的立法體例有的學者認為應將行政協(xié)議作為專章納入合同法，有的學者認為應參照《湖南省行政程序規(guī)定》之行政程序之規(guī)定，有的學者認為應制定專門的《行政協(xié)議法》?？紤]現(xiàn)今缺乏行政優(yōu)益權的程序及實體規(guī)定，尚不能通過《行政程序法》同時設置實體和程序規(guī)則，且制定難度較大，實踐可能性差。而行政協(xié)議相關法律出臺迫在眉睫，故制定專門《行政協(xié)議法》具有一定的可行性，可參照《行政許可法》、《行政處罰法》等，制定《行政協(xié)議法》符合我國當前的行政立法體例。

（二）立法思路的考量

（1）確定授權范圍

優(yōu)益權雖具有公益性目的，但在授權上應受到嚴格限制。前提應為公共利益的需要。一些可以普通合同權利解決的問題，就無須利用行政優(yōu)益權來實現(xiàn)。行政優(yōu)益權雖然不同于一般的行政權力，只具有弱強制性，但始終是一種主導性權利，對行政協(xié)議相對人的權益造成了潛在的威脅，只能在必要限度內(nèi)賦予行政主體優(yōu)益權，對于能通過一般合同權利處理的問題，不應將其上升為行政優(yōu)益權。

（2）明確行政協(xié)議相對人的權益

行政協(xié)議目的的實現(xiàn)，有賴于行政主體合法行使行政優(yōu)益權，但更重要的是行政相對人積極履行行政協(xié)議所約定的義務。對行政協(xié)議相對人合法權益的有效保護不僅能提高行政協(xié)議相對人履行義務的積極性，還可以對行政主體行政優(yōu)益權形成反向制約。行政相對方不僅在事后對行政權具有外部抗衡作用，更重要的是有在事中對行政權的內(nèi)部制約作用。通過《行政協(xié)議法》明確行政協(xié)議相對人的權益能讓行政主體和相對人都充分了解相對人權益之所在，對行政主體來說，了解協(xié)議相對人的權利可以確定行政優(yōu)益權的界限，避免對行政協(xié)議相對人造成損害;對相對人來說，了解自身權利之所在，能積極行使權利，在行政主體優(yōu)益權損害自身權益時能及時發(fā)現(xiàn)并進行有效的救濟。

作者簡介：

劉迪（出生年1988年）女，漢，遼寧海城人，單位沈陽市皇姑區(qū)人民法院，助理審判員，碩士研究生，研究方向（行政法方向）