以土地整治助推城市發(fā)展

徐永

摘 要： 2016年，合肥市啟動了土地整治規(guī)劃。通過規(guī)劃，一方面落實了最嚴格耕地保護制度、促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全的重要舉措。另一方面優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結構和布局、改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境、提升建設用地利用效率、促進城鄉(xiāng)土地資源資產資本有序合理流動。

關鍵詞： 土地整治;生態(tài)文明;合肥

【Abstract】In 2016， Hefei City launched a land remediation plan. Through the planning， on the one hand， the most stringent farmland protection system has been implemented， important measures to promote the development of modern agriculture， and guarantee national food security. On the other hand， the structure and layout of urban and rural land are optimized， the urban and rural human settlement environment is improved， the utilization efficiency of construction land is improved， and the orderly and rational flow of capital resources of urban and rural land resources is promoted.

【Key words】Land remediation; ecological civilization; Hefei

【中圖分類號】TU984.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-3733（2020）02-0024-02

1 項目背景

1.1 政策背景

多年來，土地整治領域出臺了不少政策，包括城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、農村宅基地復墾、“三舊”改造、耕地體質改造、墾造水田等等。土地整治是提升土地集約節(jié)約用地和保護耕地的主要手法，也是助力鄉(xiāng)村振興的重要抓手。此外，通過通過土地整治，可以有效的規(guī)范農村宅基地整理，解決農村土地問題[1]。

1.2 合肥市背景

合肥市是安徽省省會，面積11408平方公里。合肥市土地整治工作經歷了由小到大、由點到面，由單一農用地整理，轉向土地整治集中連片、整村推進的發(fā)展歷程，實現(xiàn)了由政府投資向多元投資，由部門推動向黨委政府統(tǒng)籌實施的轉變。

目前為止，合肥市土地整治模式共包含三個階段：即土地開發(fā)整理復墾階段（1999年—2007年）、整村推進土地整治階段（2008—2011年）和大規(guī)模區(qū)域推進土地綜合整治階段（2012年以來）。第一階段以土地開發(fā)復墾為主，重在落實耕地占補平衡的要求，主要為了保證新增耕地數(shù)量。工作任務單一。第二階段結合新農村建設，將土地整理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有效結合，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地格局。第三階段，結合國家對土地整治和“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策的全面清理檢查，提出推進區(qū)域性土地整治的工作方案。將土地整治和區(qū)域性的水網、路網、田地規(guī)劃相結合，有效推進美麗鄉(xiāng)村建設有序進行。

2 土地整治目的

合肥市此輪土地整治主要目的包括四個方面。

一是通過整治優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和用地結構。

二是提升土地節(jié)約集約利用水平，通過增加土地整治后用地的容積率、開發(fā)強度來提高土地的空間使用效率。

三是確保城市專項規(guī)劃能有落地空間。在鄉(xiāng)村振興的背景下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制了旅游專業(yè)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃，但由于沒有和土地利用規(guī)劃及現(xiàn)狀做好協(xié)調，或是水電氣熱等基礎設施條件無法滿足項目需求，導致諸多項目無法落地。通過土地整治，可以較為清晰的明確下一步建設用地布局，從而有效解決這類實際問題。

四是規(guī)范農村居民點建設用地管理。通過整治調整建設用地布局、拆舊復墾的指標交易為農民建房和系農村建設提供資金支持和政策補助，從而實現(xiàn)農村居民點用地的依法依規(guī)。

3 合肥市土地整治分區(qū)劃定

劃定土地整治分區(qū)的目的是為下一步制定分區(qū)整治策略提供支撐。在實地考察和現(xiàn)場調查的基礎上，合肥市結合了2015年土地利用變更調查以及自然地貌、城市建設情況以及城市的后續(xù)發(fā)展等諸多要素共劃定了城市主體功能區(qū)、環(huán)巢湖整治區(qū)、西南部丘陵區(qū)和北部平原崗地區(qū)四個土地整治區(qū)。

（1）城市主體功能區(qū)：該區(qū)域主要包括合肥市主城區(qū)、長豐縣城區(qū)、肥東縣城區(qū)、肥西縣城區(qū)、廬江縣城區(qū)、巢湖市城區(qū)。該區(qū)面積1646平方公里，占全市土地總面積的14.03%。

（2）環(huán)巢湖整治區(qū)：該區(qū)域主要包括環(huán)巢湖及環(huán)黃陂湖區(qū)域，該區(qū)面積3260平方公里，占全市土地總面積的27.35%。

（3）西南部丘陵區(qū)：該區(qū)位于廬江縣西南部，面積1092平方公里，占全市土地總面積的9.45%。

（4）北部平原崗地區(qū)：該區(qū)域涉及長豐縣（不包含水湖鎮(zhèn)），面積3914平方公里，占全市土地總面積的30.78%。

4 土地整治重點項目和規(guī)劃手法

4.1 土地整治潛力評價

土地整治潛力評價是土地整治規(guī)劃的前置內容，包括五部分內容，分別是農用地評價、農村建設用地評價、城鎮(zhèn)工礦建設用地評價、土地復墾潛力和宜耕后備土地資源開發(fā)潛力評價。

農用地評價是指對農用地區(qū)域內的田、路、溝渠、坑塘等進行分析評價，得出其整理后可節(jié)省的用地。

農村建設用地評價，主要是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中村鎮(zhèn)體系以及現(xiàn)狀村民的搬遷意向，參照宅基地的標準來確定建設用地可整治的量。

城鎮(zhèn)工礦建設用地的潛力評價包括舊城、舊廠、城中村等，分為廢棄、空閑、低效三類。

土地復墾潛力調查，重點調查各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用于復墾的土地。用于甄別整治后適宜復墾的土地量。

宜耕后備土地資源指根據(jù)水源條件、地形地貌、土壤質地等影響因子作為評價指標，確定適宜作為宜耕后備土地資源的區(qū)域。

4.2 土地整治重點項目

合肥市土地整治的重點項目主要需要滿足以下四個條件：一是落實上位規(guī)劃中確定的省、市級重點工程。二是選擇現(xiàn)狀基礎條件好，分布相對集中的地域空間。三是預期效益明顯，具有較強的示范意義的地域空間。四是有一定群眾基礎，群眾搬遷意愿較強的地域空間。

4.3 土地整治手法

土地的整治的規(guī)劃手法包括以下三類：

①通過騰退零星分散的鄉(xiāng)村工礦倉儲用地，拓展城市發(fā)展空間。改變農村中農業(yè)生產空間的破碎化，使得低效產業(yè)用地規(guī)模大幅度減少。

②整理農村居民點，引導農民集中居住。逐步推進自然村落的撤并與整合，發(fā)展中心村，聚居的模式使得小城鎮(zhèn)中生活空間集聚度大幅提高，以往生活空間的破碎化得以改善。促進農村人口從自然聚集向集中布局轉變。通過配套建設的完善，推動農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

③對農田、河網、水系等生態(tài)用地的整理。通過生態(tài)用地的整理和重劃，完善農田水利、田間道路和防護林網等配套設施，有效補充耕地數(shù)量。

5 效益分析

5.1 經濟效益

經濟效益的評價主要從增加糧食生產能力、對農民收入水平的提高，和建設用地對于城鎮(zhèn)發(fā)展的促進等幾個方面評價的。

（1）增加糧食生產能力。

規(guī)劃期間，通過開展各類土地整治活動，可補充耕地9533.00公頃，建成高標準農田64940.00公頃。通過農田基礎設施配套以及農業(yè)生產條件改善，整治后耕地質量提高0.5-1個等級，通過土地集中化、規(guī)?；洜I，提高勞動生產率，從根本上保障糧食的生產力的提高。

（2）提高農民收入水平。

整理后的田塊相對規(guī)整，可通過機械化耕作可節(jié)約的成本。

（3）保障城鎮(zhèn)建設用地。

土地整理后的新增耕地指標可以作為城鄉(xiāng)增減掛指標，將有效盤活城鄉(xiāng)建設用地，保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間。把這些掛鉤指標用于工業(yè)經濟建設，能產生巨大的經濟效益，增加當?shù)刎斦杖牒屯恋爻鲎屖找?，帶動地方經濟社會發(fā)展[2]。

5.2 社會效益

社會效益主要指農村生產生活環(huán)境改善等方面。通過土地整治規(guī)劃的實施，改變了以往因零散分布的村莊帶來環(huán)境、市政配套設施不健全，導致的垃圾滿地、污水亂排的現(xiàn)象。集中化的農民居民點更有利于政府配置相應生活的配套設施[3]。

5.3 生態(tài)效益

土地整治后，通過平整土地、建設生態(tài)防護林、整理農田水利設施等措施可以有效的防止水土流失、改善農田的生態(tài)系統(tǒng)。

6 結語

土地整治實現(xiàn)了由增加耕地數(shù)量向提高耕地質量、優(yōu)化用地結構布局、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變。實現(xiàn)了經濟、社會和生態(tài)三方面的效益。

2019年12月，自然資源部部署申報全域土地綜合整治試點工作，將浙江“千村示范、萬村整治”的全域土地綜合整治的經驗在全國予以推廣。全域土地整治包括農用地整治、建設用地整治、生態(tài)修復。這一系列內容和當前的國土空間規(guī)劃一脈相承，將山水林田湖草作為一個生命共同體統(tǒng)籌考慮。根據(jù)自然資源部在試點申報通知，試點省份內部的用地基本農田調整和增加掛鉤指標可以在省域內流轉，這一政策的出臺，有利于保障省域內的土地整治“放開拳腳”，增減掛鉤指標在省域內的流轉也保障了土地整治項目的資金多了一個途徑。

隨著土地整治的進一步推廣，仍然面臨一些新的挑戰(zhàn)。比如土地使用功能和土地權屬變更帶來的產權重構如何解決[4]？現(xiàn)有的“先拆后建”的方式往往導致很多村莊在拆遷后無法得到及時復墾，拆遷居民無法及時安置的現(xiàn)象，是否可以通過“先建后拆”的方式來解決？在項目具體的實施過程中這些問題仍需要引起足夠的重視。

參考文獻

[1] 劉彥隨.科學推進中國農村土地整治戰(zhàn)略[J].中國土地科學，2011（4）：3-8.

[2] 張勇，汪應宏，包婷婷等.土地整治研究進展綜述與展望[J].上海國土資源，2014（3）：15-20.

[3] 龍花樓.論土地整治與鄉(xiāng)村空間重構[J].地理學報，2013，68（8）：1019-1028.

[4] 郭旭，田莉.產權重構視角下的土地減量規(guī)劃與實施——以上海新浜鎮(zhèn)為例[J].城市規(guī)劃，2016（9）：22-31.