淺談縮小征地范圍改革

翟帥

摘 要： 農(nóng)村土地制度改革是我國(guó)今后一段時(shí)間土地管理工作中一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是為了進(jìn)一步保障農(nóng)民土地權(quán)益。本文就天津、武漢等試點(diǎn)地區(qū)并結(jié)合宿遷實(shí)際情況總結(jié)分析來(lái)探索解決我市征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 縮小征地范圍;征地;改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】F301.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）02-0021-02

1 試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展情況及對(duì)比分析

1.1 天津

天津選取武清區(qū)王慶坨鎮(zhèn)鄭家樓村等四個(gè)集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)建設(shè)比較完善、小型企業(yè)用地需求量相對(duì)較大、農(nóng)村基層組織工作有力等基礎(chǔ)條件較好的村，作為試點(diǎn)開(kāi)展地點(diǎn)。主要程序是：用地單位向國(guó)土資源管理部門(mén)提出用地申請(qǐng);國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同發(fā)改委、規(guī)劃、住建等部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核;村集體、用地單位雙方，組織簽訂集體建設(shè)用地適用協(xié)議;國(guó)土資源管理部門(mén)根據(jù)協(xié)議、村民會(huì)議決議、公證書(shū)、項(xiàng)目批復(fù)文件、規(guī)劃條件通知書(shū)等，辦理新增建設(shè)用地審批手續(xù);取得用地批復(fù)后，用地單位辦理供地手續(xù)，國(guó)土資源管理部門(mén)給予公示;公示期滿(mǎn)后，向用地單位頒發(fā)集體土地使用證。目前，天津已實(shí)施項(xiàng)目6個(gè)，用地面積9.14公頃。

1.2 武漢

武漢市征地制度改革試點(diǎn)，選址位于洪山區(qū)、黃陂區(qū)、江夏區(qū)。程序?yàn)椋杭w經(jīng)濟(jì)組織向規(guī)劃部門(mén)提出用地規(guī)劃條件申請(qǐng)，經(jīng)審查通過(guò)后，規(guī)劃部門(mén)核發(fā)用地規(guī)劃條件;集體經(jīng)濟(jì)組織向國(guó)土資源管理部門(mén)提出用地預(yù)審，審查通過(guò)后進(jìn)行備案;涉及建設(shè)占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù);農(nóng)轉(zhuǎn)用獲得批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)核發(fā)集體土地所有證，載明“作為建設(shè)用地使用”;進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn);國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)土地利用、流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行監(jiān)管;集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證;建設(shè)單位辦理接替建設(shè)用地使用權(quán)登記。其中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序是：集體經(jīng)濟(jì)組織公布土地流轉(zhuǎn)方案，包括流轉(zhuǎn)形式，擬建項(xiàng)目及企業(yè)情況、環(huán)境影響、土地使用期限等;申請(qǐng)公開(kāi)交易，經(jīng)2/3以上成員或者村民代表同意后，集體經(jīng)濟(jì)組織向區(qū)規(guī)土局申請(qǐng)公開(kāi)交易;確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該地塊進(jìn)行評(píng)估，確定流轉(zhuǎn)底價(jià);設(shè)定競(jìng)買(mǎi)條件，進(jìn)行招拍掛，為確保項(xiàng)目順利實(shí)施，在競(jìng)買(mǎi)條件中要求建設(shè)單位與村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合作意向;簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)司法部門(mén)公證，報(bào)市規(guī)土局備案。但目前，由于種種原因，武漢地區(qū)改革試點(diǎn)未真正實(shí)施。

從武漢、天津兩地做法對(duì)比來(lái)看，天津模式屬于協(xié)議流轉(zhuǎn)模式。其在聯(lián)合會(huì)審、報(bào)批供地過(guò)程中較原規(guī)劃、用地審批環(huán)節(jié)進(jìn)行了簡(jiǎn)化，節(jié)約了大量時(shí)間。其中協(xié)議書(shū)作為用地審批要件，同時(shí)又起到了補(bǔ)償安置方案的作用。武漢模式總體上沿用現(xiàn)有審批程序，優(yōu)點(diǎn)一是重視集體土地所有權(quán)確權(quán)，二是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但花費(fèi)的時(shí)間上要比天津多。

2 我市實(shí)際情況

縮小征地范圍改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系密切。目前，我市雖未真正開(kāi)展縮小征地范圍改革工作，但前期已開(kāi)展部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作。比較有代表性的為宿城區(qū)王官集鎮(zhèn)春明醫(yī)療器械項(xiàng)目和泗洪縣石集農(nóng)產(chǎn)品恒溫保鮮庫(kù)項(xiàng)目。2006年8月，市政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)宿遷市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）的通知》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等管理辦法。2007年1月，市國(guó)土局對(duì)于王官集鎮(zhèn)王集居委會(huì)向春明醫(yī)療器械有限公司流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)給予批準(zhǔn)。雙方簽訂了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，共流轉(zhuǎn)土地1.3426公頃，流轉(zhuǎn)用途為工業(yè)用地，流轉(zhuǎn)方式為出讓?zhuān)鲎屇晗?0年。2017年5月，泗洪縣石集鄉(xiāng)石圩生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司以撥用的方式取得泗洪縣石集鄉(xiāng)新汴居委會(huì)丁莊組1.118公頃集體建設(shè)用地用于建設(shè)石集農(nóng)產(chǎn)品恒溫保鮮庫(kù)項(xiàng)目。經(jīng)泗洪縣石集鄉(xiāng)新汴居委會(huì)村民代委員會(huì)會(huì)議通過(guò)，石集鄉(xiāng)新汴居委會(huì)以建設(shè)用地使用權(quán)入股方式與泗洪縣石集鄉(xiāng)石圩生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司共同成立泗洪海納生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，參與項(xiàng)目分紅。

3 主要成效

3.1 緩解了用地單位的資金壓力。非公益性項(xiàng)目退出征地范圍，直接使用集體土地，一方面可以采取分期付款的方式支付土地使用費(fèi)，避免了用地單位以招拍掛方式取得用地時(shí)一次性支付土地出讓金帶來(lái)的資金壓力;另一方面，直接使用集體土地，不涉及征地管理費(fèi)、土地出讓手續(xù)費(fèi)、契稅、評(píng)估費(fèi)等一系列費(fèi)用。

3.2 保障了工業(yè)化過(guò)程中農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)行國(guó)家征地制度，僅按照被征收土地的原用途給予農(nóng)民包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償，農(nóng)民本應(yīng)享有的土地增值收益沒(méi)有體現(xiàn)。相對(duì)于國(guó)家征地來(lái)說(shuō)，縮小征地范圍，通過(guò)用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用地協(xié)商，直接使用集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地處置、收益、分配的權(quán)利得以體現(xiàn)，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，協(xié)商過(guò)程中土地非農(nóng)化的增殖收益在村集體和農(nóng)民手中得到體現(xiàn)，提高農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)土地積極性。

3.3 對(duì)增加農(nóng)民收入和壯大集體經(jīng)濟(jì)力量發(fā)揮了主要作用。首先，用地單位與村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)協(xié)商方式取得集體土地使用權(quán)，土地使用費(fèi)全部支付到村集體經(jīng)濟(jì)組織，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民統(tǒng)籌安排使用，政府不收取任何土地增值收益，壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)與發(fā)展資金;其次，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償一般高于其農(nóng)業(yè)收入，而且比較穩(wěn)定，在農(nóng)業(yè)比較效益不斷下降的情況下，土地租金成為農(nóng)民收入的重要來(lái)源。其三，利用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)，本村農(nóng)民可以?xún)?yōu)先到企業(yè)就業(yè)，獲得工資性收入。此外，集體土地收益，除了兌現(xiàn)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償和工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，剩余部分主要用于村集體公共事業(yè)，農(nóng)民能夠獲得福利性收入。

3.4 縮短了項(xiàng)目用地時(shí)間。以協(xié)商的方式取得集體土地使用權(quán)，用地單位直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作，不需要與農(nóng)民直接打交道，減少了建設(shè)項(xiàng)目占地產(chǎn)生的企業(yè)與農(nóng)民之間的矛盾，減少了征收集體土地的征地程序、征地批后實(shí)施及招拍掛公示環(huán)節(jié)，保證了項(xiàng)目的及時(shí)開(kāi)工。

4 存在問(wèn)題

4.1 集體土地權(quán)屬不夠明確。前期，我局多次收到王官集鎮(zhèn)王集居委會(huì)二組村民上訪(fǎng)上訴，對(duì)春明醫(yī)療器械有限公司流轉(zhuǎn)土地收益僅由王集居委會(huì)支配而未分配至二組一事表示不服。目前，集體土地確權(quán)發(fā)證僅至村一級(jí)，未明確至組，因此，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的出讓方只能為村集體，而土地的真正所有者（組集體）利益極易受損，易引發(fā)村民不滿(mǎn)。

4.2 集體土地使用權(quán)在融資上受到限制。目前，僅有法律條文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)可以隨其上的房屋等建筑物一并抵押，設(shè)定抵押權(quán)，尚無(wú)明確支撐集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的法律依據(jù)，金融部門(mén)對(duì)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地設(shè)定抵押融資一般也不予認(rèn)可，限制了集體建設(shè)用地合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

4.3 集體土地使用收益使用、分配、監(jiān)管存在困難。以協(xié)商的方式取得集體土地使用權(quán)，用地單位直接將集體土地使用費(fèi)撥付村集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用、分配、監(jiān)管均由村集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民自治法的相關(guān)程序進(jìn)行，監(jiān)管上存在一定的困難，難免出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織截留、挪用土地使用費(fèi)的情況。

5 結(jié)論

“縮小征地范圍”改革的前提條件之一是該地區(qū)土地市場(chǎng)較為活躍，因此，改革試點(diǎn)多放在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市。目前，宿遷經(jīng)濟(jì)正迅猛發(fā)展，用地需求也逐漸增長(zhǎng)，但大部分農(nóng)村土地市場(chǎng)還處于初級(jí)階段，暫不具備開(kāi)展此類(lèi)試點(diǎn)的條件。若開(kāi)展該試點(diǎn)工作，建議參考天津做法，選擇集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)建設(shè)比較完善、小型企業(yè)用地需求量相對(duì)較大、農(nóng)村基層組織工作有力等基礎(chǔ)條件較好的村組開(kāi)展工作。

參考文獻(xiàn)

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