新型智慧城市建設中的“里子”與“面子”問題研究

鄭海峰

摘 要：智慧城市建設終極目標是要解決城市當前面臨的主要問題與發(fā)展需求，本文通過分析智慧城市建設中的民生改善、產業(yè)發(fā)展等“里子”問題與城市精細治理、ICT技術應用等“面子”問題，指出在智慧城市規(guī)劃、建設與運營中應“表里兼顧”“內外兼修”，同時提出應特別關注智慧城市業(yè)務數(shù)據(jù)采集與應用分發(fā)，利用大數(shù)據(jù)支撐城市大腦建設，從而達成城市智慧愿景，文章可作為當下新型智慧城市規(guī)劃、建設與運營參考。

關鍵詞：智慧城市? 業(yè)務數(shù)據(jù)采集? 應用分發(fā)? 城市大腦

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）02（b）--03

智慧城市的興起源于ICT技術的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡速度、物聯(lián)網(wǎng)技術、數(shù)據(jù)匯聚與計算能力的提升構成了智慧城市發(fā)展的技術基礎。隨著ICT技術應用和管理的廣泛創(chuàng)新，新型智慧城市已從最初的城市營銷方式逐漸上升為支持城市成長的新理念，其思路概括起來大體上就是從城市在發(fā)展過程中所遇到的問題與發(fā)展愿景入手，通過實施城市級的眾多業(yè)務應用平臺以及綜合信息集成為基礎的超大規(guī)模系統(tǒng)工程，在提升城市的層次與品位的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

每個城市都有自身發(fā)展的特點與路徑，在智慧城市建設過程中，如果說城市精細治理是“面子”的話，那么產業(yè)發(fā)展、服務民生才是真正的“里子”;如果說ICT技術大量實施是“面子”的話，那么數(shù)據(jù)的海量協(xié)同應用才是真正的“里子”。而這些“面子”“里子”工程在頂層設計之初都應當考慮進去，畢竟智慧城市不只是為了解決眼前存在的問題，而是在設計城市發(fā)展的未來。為此，《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確強調，通過智慧城市和數(shù)字社會技術，推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化。因而在智慧城市規(guī)劃、建設與運營中做好以下工作就必不可少了：

首先要從全局角度出發(fā)，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。尤其是在智慧城市管理機制、信息資源共享、跨部門協(xié)同應用和網(wǎng)絡基礎設施建設等方面需加強統(tǒng)籌。

其次要以整合基層信息多部門共享為核心，建設跨部門系統(tǒng)綜合服務能力。

再次要充分發(fā)揮創(chuàng)新引導示范作用，利用最新技術建設一批具有標桿作用的示范項目，發(fā)揮輻射作用，帶動社會治理能力整體提升。

最后還要注意充分吸引利用市場資源共同建設產業(yè)社會公共服務體系，拉動居民消費升級，推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級與智慧產業(yè)發(fā)展。

1 智慧城市建設的“里子”即智慧城市建設的基本立場

智慧城市建設的“里子”是根本性問題，也是智慧城市建設的出發(fā)點與終極服務歸宿。城市的智慧不單純在于新技術應用本身，而在于應用新技術提供更優(yōu)的公共服務。在進行智慧城市建設之初，主要考慮三個立場：

一是政府立場，要通過提升城市的治理能力與公共服務能力，面向不同人群，提供個性化、智慧化的針對性服務，提高獲取公共服務的便捷性，促進基本公共服務均等化，打造宜商宜居的軟環(huán)境。

二是居民立場，將公眾參與指標作為一個重要方面進行衡量，通過提升公共服務水平，建設一個安居樂業(yè)、具有吸引力的宜居家園。

三是企業(yè)立場，要通過創(chuàng)建良好的營商環(huán)境，支持企業(yè)的可持續(xù)經營。

根據(jù)這三個角色的需求和面臨的挑戰(zhàn)，通過組建專業(yè)調研團隊，分門別類地對市民、企業(yè)、政府進行深入訪談，切實了解居民對醫(yī)療、教育、住房、交通等與日常生活息息相關的需求，從了解管理機構在城市管理和公共服務方面最薄弱環(huán)節(jié)和群眾最迫切需要解決的問題入手，進行深入走訪與調研，為智慧城市建設決策提供充分的依據(jù)。參考與智慧城市發(fā)展相關的政策、標準，以及制度支撐，使頂層設計、規(guī)劃有章可循、有據(jù)可依。全面、科學地對政策相關部門從管理到執(zhí)行進行深入的了解，明確它們的現(xiàn)狀和目標，找出現(xiàn)狀與目標之間的差距就是智慧城市所需解決問題癥結所在。

互聯(lián)網(wǎng)與社交媒體的普及提升了公眾參與城市治理和決策的便捷性，也促進了全社會逐漸覺醒的公民意識。正式或非正式的網(wǎng)絡平臺成為公眾表達意見、了解城市建設、提供決策支持的窗口。一個很好的案例是目前一些地方社區(qū)嘗試開設開發(fā)商與政府合作的網(wǎng)絡平臺，利用平臺公開社區(qū)正在進行的項目現(xiàn)狀，同時允許居民進行實名評論、追蹤，在一定程度上解決了開發(fā)商與居民溝通不暢、項目進度拖延等問題。與此同時，信息的流通也催生了自下而上的新型眾包式城市治理模式，形成了諸多大眾參與城市治理的新應用，可以用于公眾發(fā)現(xiàn)和報告街道路面等城市諸多事項，促使相關部門及時發(fā)現(xiàn)與解決問題。

在智慧城市建設方面堅持總體規(guī)劃、分步實施策略，優(yōu)先解決交通、安全、城管、市民卡等與市民體驗密切相關的問題。通過云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)核心技術的持續(xù)運用，通過感知化、互聯(lián)化與智能化改造現(xiàn)有城市環(huán)境，營造具有吸引力的產業(yè)環(huán)境和高質量的生活環(huán)境，提升市民幸福感與獲得感，有效緩解城市發(fā)展所面臨的壓力。

在智慧產業(yè)方面做好產業(yè)拉動和經濟發(fā)展的大文章。以發(fā)展智慧新興產業(yè)基礎為支撐，完全面向可持續(xù)發(fā)展，因地制宜試點建設阜外市場的展示窗口，向阜外推廣建設模式，承攬智慧城市建設工程，實現(xiàn)智慧基礎設施輸出，做強做大本地智慧產業(yè)，樹立經濟發(fā)展區(qū)的“綠色”投資樣板，吸引投資者入駐，在帶動本地經濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)人口和產業(yè)的聚集。

2 智慧城市建設的“面子”即智慧城市重點建設內容

智慧城市頂層設計的內容逐一提供了智慧城市從“為什么”到“做什么”，再到“如何做”的完整規(guī)劃，可作為智慧城市建設從業(yè)務模型到技術架構、運營層面的綱領。尤其是在重點建設內容方面，依據(jù)方法論體系模型，對各部門的業(yè)務能力進行熱點分析與差距分析，提出針對性重點建設內容，并結合國家及地方指導意見，制訂出建設方案。

與此同時，我們應特別注意由于缺乏對城市問題和應用需求的準確理解，容易形成“大而全”卻缺乏針對性的解決方案，從而引發(fā)盲目的網(wǎng)絡基礎設施建設投資競賽，進而也引發(fā)政府部門與社會各界對智慧城市的疑慮：花了那么多錢，買了一堆設備，也沒見到什么效果……沒用數(shù)據(jù)一大堆，有用數(shù)據(jù)找不著……

為此需要說明的是，每個城市的發(fā)展需求和重點都不一樣，對這個城市來說目前最具挑戰(zhàn)的事情，也就是第一手要解決的事情。所謂的因城施策也就是在差異分析中，將整個城市的關鍵能力區(qū)分為緊急問題、臨界值問題、可以暫緩的問題，并逐一分析各部門間的交互關系，確保各部門的業(yè)務以及相應的資源能以最高效率提供連貫的服務能力。通過建立智慧城市區(qū)域業(yè)務交互關系視圖，將局部系統(tǒng)規(guī)劃上升到城市整體進行統(tǒng)籌，結合產業(yè)發(fā)展、城市治理、服務民生三類建設方向，對所涉及的應用系統(tǒng)解決方案提供規(guī)劃指導，形成各領域的解決方案藍圖，并確立每一類的解決途徑，結合各部門的業(yè)務交互關系分析，可以得出包括涉及的部門、工具、載體等在內的解決方案，每個解決方案，又可以細化為長期、中期、短期建設目標，并依據(jù)規(guī)劃扎實推進建設與運營。

2.1 打造區(qū)域級公共服務平臺

在前臺形成政務服務和便民服務統(tǒng)一窗口，后臺形成多部門協(xié)同并行服務體系，構建面向公眾的一體化在線公共服務平臺。

2.2 加強智慧基礎設施建設

高標準建設政務和公眾網(wǎng)絡，為智慧城市建設提供穩(wěn)定支撐。統(tǒng)一搭建電子政務云平臺，為各類應用提供共性服務。統(tǒng)一構建大數(shù)據(jù)資源體系，推進信息共享、公開和深度開發(fā)利用。

在城市現(xiàn)有的光纖網(wǎng)絡、無線網(wǎng)絡、政務內外網(wǎng)的基礎上，進一步完善政務網(wǎng)絡和公眾網(wǎng)絡體系，提供穩(wěn)定、安全、高速的基礎網(wǎng)絡環(huán)境。

整合網(wǎng)站集群系統(tǒng)、政務信息資源共享交換平臺、CA證書管理平臺、政務公共平臺等共性平臺。探索利用市場資源，創(chuàng)新政務云平臺的建設和應用模式，進一步推廣政務信息資源共享交換平臺的應用，為各類系統(tǒng)提供共性技術支撐。推進智慧城市數(shù)據(jù)采集和應用分發(fā)，為業(yè)務部門管理、領導決策提供數(shù)據(jù)支持，提高智慧城市的集約建設水平。

2.3 利用大數(shù)據(jù)支撐城市實現(xiàn)智慧發(fā)展

在智慧城市健康發(fā)展的前提下，拓展城市大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，使之成為推動技術創(chuàng)新和經濟轉型的新動能。以大數(shù)據(jù)為抓手，打通城市規(guī)劃、建設和管理的全流程。

在確保數(shù)據(jù)安全的同時方便數(shù)據(jù)的綜合利用，借助數(shù)據(jù)重新認識和理解城市，探索智慧城市規(guī)劃編制，科學指導城市建設，在充分利用城市現(xiàn)有網(wǎng)絡資源和應用信息系統(tǒng)的基礎上，重點做好信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享方面的持續(xù)提升，使智慧城市真正地智慧起來。

政府通過開放數(shù)據(jù)可以有效帶動商業(yè)發(fā)展，開放政府數(shù)據(jù)，打通數(shù)據(jù)來源的壁壘，對于產業(yè)發(fā)展具有重大意義，甚至可以帶動全新的商業(yè)模式，從而實現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。大數(shù)據(jù)管理機構承擔著組織制定數(shù)據(jù)收集、管理、開放、交易、應用等標準規(guī)范、推動政府數(shù)據(jù)開放、推進大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展等方面的職責，應該有更多落地的動作。大數(shù)據(jù)領域的技術突破和激發(fā)的改革突破對城市的發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義，但這是一個牽扯部門多、利益糾葛多的領域，需要專門的具有超脫地位的機構來統(tǒng)籌，這一機構必須由政府直接領導。

各地的經驗表明，大部分城市的大數(shù)據(jù)都是政府直接管理的，在方法上用增量逐步代替存量，不去觸動已有的部門根本利益，在不否定已有的信息化建設成果的基礎上，通過增加新的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌職能，建立數(shù)據(jù)交換清單，增加新的城市治理手段等途徑，推動大數(shù)據(jù)發(fā)展快速取得成效。另外必須強調，大數(shù)據(jù)管理機構應有若干核心抓手，如互聯(lián)網(wǎng)+政務、互聯(lián)網(wǎng)+民生、城市大腦等政府親自推動的重點工程，采取領導督辦、集中攻關的形式迅速打開局面。

“智慧城市”建設是一個復雜宏大的系統(tǒng)工程，它涉及城市的方方面面。因此，在“智慧城市”的建設過程中，堅強有力的保障體系是“智慧城市”建設的必要條件。在“智慧城市”建設過程中，建議設立SPV（special purpose vehicle）公司，由城投公司+專業(yè)公司+其他機構組成，在智慧城市領導小組（指揮中心或大數(shù)據(jù)局）的領導下負責“智慧城市”的投資、建設、運營。在確保智慧城市建設運營的同時，促進相關產業(yè)落地，促進產城融合發(fā)展。

另外，鑒于智慧城市PPP模式被全面叫停，建議采用EPC（Engineering Procurement Construction）總集模式，將基礎設施建設和信息化建設有機結合起來，圍繞“拓展應用、產業(yè)集聚、創(chuàng)新驅動”的發(fā)展思路，加快推進智慧應用體系和智慧基礎設施的建設，為城市發(fā)展提供設計、融資、建設全方位解決方案的同時，培育一批具有核心競爭力的創(chuàng)新型技術和產品，在推動傳統(tǒng)基建公司轉型升級的同時，促進智慧產業(yè)的聚合升級。

另外，需要特別關注的是，智慧城市不只是城市建設的抓手，也不僅僅是一個項目，其與交通、醫(yī)療、城管等一樣是城市建設的一項基本職能。在建設過程中應堅持頂層設計、規(guī)劃政府主導，應用項目部門分步實施，運營以平臺公司為主的統(tǒng)分結合方式。在注重服務民生、發(fā)展經濟“里子”的前提下，兼顧終端呈現(xiàn)，提升城市形象的“面子”。但需要注意的是，在大多時候，“里子”“面子”交錯，不易厘清。譬如說智慧交通，既牽涉到城市治理，又牽涉到服務民生，還關系到區(qū)域的經濟發(fā)展。這就要求在智慧交通問題解決上不能單靠智慧技術去解決擁堵，而應采用社會綜合治理手段輔以智慧技術實現(xiàn)問題的根本治理。據(jù)筆者在多地的調研，大多城市早晚高峰期擁堵主要因素集中在工、學、醫(yī)集中，造成車輛瞬時聚集，多地在工學醫(yī)錯峰出行措施實施后會有緩解，區(qū)域交通也會在中小學校寒暑假期間得到大大緩解。智慧交通系統(tǒng)所能做的就是通過信息技術提醒通知調度，根本方式還必須從車輛出行總量上予以調節(jié)，譬如通過開通學生集中小區(qū)與學校間校車集中接送學生，減少私家車接送學生的出行頻率，降低交通總量，從而減少擁堵。

ICT等新技術為城市發(fā)展創(chuàng)造了更多的機會和可能，但并不能使城市管理的目標和理念變得有所不同。智慧的應用和創(chuàng)新作為手段與工具，對提升城市管理效率和生活質量確實有效，但不能因此忘記，城市的發(fā)展不是單純的技術活，這其中更多源自其包容性、多元性和活力。利用大數(shù)據(jù)支撐城市實現(xiàn)智慧發(fā)展，突出在互聯(lián)網(wǎng)+政務、互聯(lián)網(wǎng)+民生、互聯(lián)網(wǎng)+產業(yè)等方面所遇到的體制性需求，即通過政府機構設置開創(chuàng)出城市發(fā)展的新空間，跳出原有的利益格局，形成政府所有部門共同發(fā)展的新局面，這是智慧城市建設的真正“里子”，也是根本目標。在世界城市競爭持續(xù)加劇的當下，鼓勵創(chuàng)新和開放包容，營造良性互動和高質量的發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)和公眾提供更為公平高效的服務，才能開啟城市智慧發(fā)展新的階段。

參考文獻

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