世衛(wèi)組織之困非一日之寒

韓一元

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，作為全球最大的政府間公共衛(wèi)生組織，世界衛(wèi)生組織（世衛(wèi)組織）協(xié)調(diào)各方行動(dòng)、提供政策建議、引領(lǐng)全球抗疫合作，做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著疫情在全球蔓延并引發(fā)前所未有的危機(jī)，世衛(wèi)組織也受到了來自一些方面的非議。特別是，美國特朗普政府指責(zé)世衛(wèi)組織履職不力、行動(dòng)遲緩，試圖將全球疫情擴(kuò)散的責(zé)任“甩鍋”給世衛(wèi)組織。事實(shí)上，世衛(wèi)組織與諸多聯(lián)合國機(jī)構(gòu)一樣，長期面臨各種困境。新冠肺炎疫情不會(huì)是人類歷史上最后一次公共衛(wèi)生危機(jī)。面對大規(guī)模傳染病等國際公共衛(wèi)生危機(jī)，各方應(yīng)以全球利益和民生為先，加強(qiáng)以世衛(wèi)組織為代表的全球公共衛(wèi)生治理體系，走國際合作的道路。

一個(gè)技術(shù)性、指導(dǎo)性的組織

世衛(wèi)組織成立于1948年，是聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)之一，現(xiàn)有194個(gè)會(huì)員國。世衛(wèi)組織只有主權(quán)國家才能參加，僅規(guī)定可以邀請“其職責(zé)與本組織職責(zé)相關(guān)之國際或國內(nèi)政府或非政府之任何組織”派代表參加世界衛(wèi)生大會(huì)等世衛(wèi)組織會(huì)議，代表沒有表決權(quán)，邀請國內(nèi)組織需要相關(guān)會(huì)員國政府同意。世衛(wèi)組織建立在懸壺濟(jì)世的崇高理想之上，在其根本法《組織法》中，對“健康”的定義是“不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神與社會(huì)之完全健康狀態(tài)”。首任總干事奇澤姆等世衛(wèi)組織創(chuàng)建者都認(rèn)為，改善人民所處的社會(huì)是消除疾病的根本途徑。但一些歐美國家卻認(rèn)為這種思想太過“社會(huì)主義”，堅(jiān)持世衛(wèi)組織應(yīng)從生物醫(yī)學(xué)的角度防治疾病。這兩種工作路徑之間的對立和博弈一直貫穿世衛(wèi)組織歷史，也造成了世衛(wèi)組織從事的大多是“技術(shù)性”工作的現(xiàn)實(shí)。

時(shí)至今日，世衛(wèi)組織的工作主要涉及四方面。一是制定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國際參考材料。世衛(wèi)組織匯集了世界頂級衛(wèi)生專家從事特定的衛(wèi)生問題研究，匯集眾多專門類別的衛(wèi)生信息，發(fā)布了《國際疾病分類》《世衛(wèi)組織基本藥物清單》等國際通用標(biāo)準(zhǔn)或指南。此類文件雖不具強(qiáng)制力，但其專業(yè)性和科學(xué)性得到各方公認(rèn)，成為指導(dǎo)各國衛(wèi)生事業(yè)的重要參考。二是疾病防治。世衛(wèi)組織一方面推行疫苗接種計(jì)劃、指導(dǎo)抗生素和殺蟲劑的使用、協(xié)助各國加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)，發(fā)起控制流行病和地方疾病的大規(guī)模運(yùn)動(dòng);另一方面也重視對糖尿病、高血壓等慢性疾病的防治，推動(dòng)健康飲食、定期體檢等全球衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。三是協(xié)助成員國加強(qiáng)能力建設(shè)。在成員國請求下，世衛(wèi)組織可以向其提供技術(shù)咨詢，幫助其制定長期國家衛(wèi)生計(jì)劃，派出國際專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，建立示范項(xiàng)目，并為相關(guān)國家醫(yī)護(hù)和研究人員提供教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)等。四是危機(jī)應(yīng)對。面對日益嚴(yán)峻的全球衛(wèi)生安全形勢，世衛(wèi)組織建章立制，以防范流行病暴發(fā)，并致力于對公共衛(wèi)生事件相關(guān)人道主義緊急狀況作出更好、更快的反應(yīng)。2005年新版《國際衛(wèi)生條例》要求各成員國按照世衛(wèi)組織制定的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測并通報(bào)疫情、做好應(yīng)對公共衛(wèi)生安全威脅的準(zhǔn)備。該文件還賦予世衛(wèi)組織發(fā)布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）的權(quán)力。至今，世衛(wèi)組織共宣布了六次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，分別是2009年甲型H1N1流感疫情、2014年脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015～2016年寨卡疫情、2018～2020年剛果埃博拉疫情，以及當(dāng)下仍在發(fā)展的新冠肺炎疫情。

2020年5月19日，以視頻會(huì)議方式舉行的第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)閉幕，會(huì)議通過應(yīng)對新冠疫情決議，確認(rèn)世衛(wèi)組織的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用，呼吁成員國向世衛(wèi)組織提供可持續(xù)資金。圖為世衛(wèi)組織總干事譚德塞致閉幕辭，呼吁全球團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對疫情。

世衛(wèi)組織在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，但其效能的實(shí)現(xiàn)離不開成員國的共識和相互妥協(xié)。每年召開一次的世界衛(wèi)生大會(huì)是世衛(wèi)組織的最高決策機(jī)構(gòu)，世界衛(wèi)生大會(huì)采用一國一票的多數(shù)表決制通過相關(guān)決定。但為避免爭議，世衛(wèi)組織決策時(shí)仍盡力達(dá)成共識，其決議對會(huì)員國不具有強(qiáng)制力和約束力，在執(zhí)行上主要依靠自覺自愿，沒有監(jiān)督和評估機(jī)制。

此外，世衛(wèi)組織六個(gè)區(qū)域辦事處（非洲、美洲、東南亞、歐洲、東地中海、西太平洋）自主性較高，造成總部政策貫徹不到位。世衛(wèi)組織也不是公共衛(wèi)生領(lǐng)域唯一的國際機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)80年代后，世界銀行積極投入國際健康事業(yè)，其投入國際衛(wèi)生領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)早已超越世衛(wèi)組織。聯(lián)合國兒童基金會(huì)等機(jī)構(gòu)和各個(gè)區(qū)域組織也參與到公共衛(wèi)生治理中。跨國藥企、大型慈善團(tuán)體、跨國勞工組織、公益組織等非政府組織的角色亦日益重要，例如，2000年成立、蓋茨夫婦任聯(lián)合主席的比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)致力于減少健康和發(fā)展領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象，已成為財(cái)力最雄厚的國際援助機(jī)構(gòu)之一。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世衛(wèi)組織好像扮演了“全球衛(wèi)生主管”的角色，但這個(gè)主管其實(shí)并沒有什么實(shí)權(quán)，更多只是個(gè)全球衛(wèi)生課堂中的“課代表”。相關(guān)方在詬病世衛(wèi)組織做得太少、太慢的同時(shí)，卻忽略了其本身只是一個(gè)依靠共識和妥協(xié)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。

難以擺脫大國博弈的影響

作為聯(lián)合國體系中的一個(gè)次級機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織力圖將健康目標(biāo)置于權(quán)力政治之上。但作為一個(gè)政府間組織，世衛(wèi)組織難以回避大國博弈和地緣政治的影響。早在成立時(shí)期，世衛(wèi)組織《組織法》就因美蘇兩大陣營的對抗遲遲得不到各會(huì)員國的批準(zhǔn)。直到埃及蘇伊士運(yùn)河區(qū)暴發(fā)霍亂疫情后，各國才意識到建立一個(gè)全球性公共衛(wèi)生組織的重要性，于1948年紛紛通過《組織法》。隨著美國推出馬歇爾計(jì)劃并公開推行對蘇遏制政策，東西方陣營進(jìn)入激烈對抗時(shí)期，1949年蘇聯(lián)率領(lǐng)東歐國家退出世衛(wèi)組織。當(dāng)時(shí)的總干事奇澤姆為維護(hù)全球公共衛(wèi)生體系的完整性，以世衛(wèi)組織章程中沒有退出條款為由，保留了蘇聯(lián)等國的會(huì)員資格，蘇聯(lián)得以于1958年重返世衛(wèi)組織。

但美蘇陣營在世衛(wèi)組織爭奪話語權(quán)的斗爭始終不斷。一方面，東西方公共衛(wèi)生體系存在顯著差別。資本主義國家注重臨床醫(yī)學(xué)、疫苗等醫(yī)藥科技的研發(fā)以及商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。社會(huì)主義國家則更注重大眾醫(yī)療和社會(huì)福利。雙方都想推廣自己的公共衛(wèi)生系統(tǒng)。另一方面，雙方針對世衛(wèi)組織的優(yōu)先事項(xiàng)也有諸多分歧。蘇聯(lián)重返世衛(wèi)組織后開始號召發(fā)起在全球范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)消滅天花的行動(dòng)，但美國支持的根除瘧疾計(jì)劃才是當(dāng)時(shí)世衛(wèi)組織的工作重心。直到消滅瘧疾計(jì)劃前景不佳，美國又急于改善因越南戰(zhàn)爭受損的國家形象，才開始走上與蘇聯(lián)合作共同消滅天花的道路。最終，由美國提供大部分經(jīng)費(fèi)、蘇聯(lián)承擔(dān)疫苗供應(yīng)，天花于1977年在全球范圍得到根除，這一成果于1980年獲得世衛(wèi)組織官方承認(rèn)。根除天花是人類歷史上第一次成功消滅一種重要傳染疾病，被視為世衛(wèi)組織最重大的歷史成就之一，但這種成就也離不開主要大國的共識與合作。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，各方在世衛(wèi)組織中的博弈仍在繼續(xù)，而最常見的做法莫過于通過資金杠桿左右世衛(wèi)組織議程。世衛(wèi)組織經(jīng)費(fèi)來源分為兩部分，評定會(huì)費(fèi)和自愿捐款。評定會(huì)費(fèi)由各會(huì)員國按照財(cái)富和人口水平規(guī)定的比例分?jǐn)?，自愿捐款則來自各會(huì)員國、機(jī)構(gòu)或者個(gè)人。近年來，評定會(huì)費(fèi)在世衛(wèi)組織總預(yù)算中的占比不斷下降，世衛(wèi)組織越來越仰仗各方自愿捐款。還有一些國家明明有錢捐款，卻不交或遲交會(huì)費(fèi)。其中玄機(jī)在于，自愿捐款大多附帶明確使用要求和限制。而世衛(wèi)組織真正擁有控制權(quán)、可以靈活分配的資金就只有每年約5億美元的評定會(huì)費(fèi)。世衛(wèi)組織既要將其投入全球范圍的公共衛(wèi)生事業(yè)，還要覆蓋組織自身運(yùn)營費(fèi)用，可謂捉襟見肘。以剛過去的2018～2019雙年度預(yù)算為例，規(guī)劃總金額44.22億美元（實(shí)際執(zhí)行53億美元），其中會(huì)員國評定會(huì)費(fèi)僅9.57億美元。評定會(huì)費(fèi)占比前五的會(huì)員國為美國（22%）、日本（9.68%）、中國（7.92%）、德國（6.39%）、法國（4.86%），但美國至今仍拖欠2019年大部分會(huì)費(fèi)，雖然美提供了很多自愿捐款。

應(yīng)對危機(jī)時(shí)面臨困境

進(jìn)入21世紀(jì)，如何有效預(yù)防和應(yīng)對重大傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為世衛(wèi)組織的重要議程之一。2003年非典疫情是世衛(wèi)組織面臨的第一次大考。通過協(xié)助各國追蹤、檢測和隔離感染病例，發(fā)布旅行警告，協(xié)調(diào)多國進(jìn)行大規(guī)模信息收集行動(dòng)，世衛(wèi)組織與各國一道成功完成了對非典的抗擊。此后，世衛(wèi)組織致力于將防控疾病國際傳播的一系列措施制度化。

2019年4月4日，中國第22批赴剛果（金）維和醫(yī)療分隊(duì)采取多種舉措防范埃博拉疫情，為任務(wù)區(qū)構(gòu)筑安全防線。

鑒于人類對各種傳播疾病認(rèn)知的有限性，在疫情暴發(fā)時(shí)，世衛(wèi)組織仍處于該采取主動(dòng)還是保持謹(jǐn)慎的兩難境地。2009年甲型H1N1流感暴發(fā)后，世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)各國采取了積極主動(dòng)的應(yīng)對措施，并宣布“大流行”，卻被指責(zé)“反應(yīng)過度”。因?yàn)镠1N1雖蔓延全球，但致死率較低。《英國醫(yī)學(xué)雜志》和歐洲委員會(huì)議會(huì)同時(shí)發(fā)布報(bào)告批評世衛(wèi)組織“夸大疫情危害程度，引發(fā)民眾恐慌，并在全球引發(fā)疫苗搶購風(fēng)潮，讓制藥企業(yè)從中牟利”。2014年埃博拉疫情在西非地區(qū)暴發(fā)后，世衛(wèi)組織又被指責(zé)“預(yù)警落后、預(yù)防不力、反應(yīng)遲緩”。批評者稱，埃博拉首名患者早在2013年12月就于幾內(nèi)亞被感染，但直到3個(gè)月后世衛(wèi)組織才正式宣布疫情暴發(fā)，而那時(shí)病毒已擴(kuò)散到鄰國。在面對公共衛(wèi)生威脅，尤其是未知病毒和新型傳染病時(shí)，世衛(wèi)組織似乎陷入一個(gè)悖論：采取積極行動(dòng)，在形勢嚴(yán)重之前阻止疫情暴發(fā)，將被批評“反應(yīng)過度”;采取謹(jǐn)慎態(tài)度，則將因?yàn)闆]能遏止疫情發(fā)展而受到指責(zé)。

本輪新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世衛(wèi)組織高度重視、迅速行動(dòng)，但仍遭受防疫不力的指責(zé)。特朗普不反思本國防疫工作，反將槍口對準(zhǔn)世衛(wèi)組織，以“斷供”和“退出”相威脅。美國要求世衛(wèi)組織進(jìn)行這樣那樣的改革，卻忽略了世衛(wèi)組織的根本問題在于其作為一個(gè)技術(shù)性組織的尷尬地位，在于其缺乏權(quán)威與效力的“先天不足”。著名醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》主編理查德·霍頓指出，世衛(wèi)組織“在協(xié)調(diào)方面的權(quán)威和能力都很薄弱”，片面采取“甩鍋”和“追責(zé)”的態(tài)度，只會(huì)使世衛(wèi)組織陷入有心無力的惡性循環(huán)。

當(dāng)今世界面臨的不確定不穩(wěn)定因素明顯增多，各類非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯，要想更好地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要各國自覺認(rèn)可、維護(hù)和加強(qiáng)世衛(wèi)組織權(quán)威，健全完善以其為核心的全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制。中國一貫強(qiáng)調(diào)通過國際合作實(shí)現(xiàn)全球治理，正如習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開幕式上的致辭中強(qiáng)調(diào)的，“人類是命運(yùn)共同體，團(tuán)結(jié)合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器”。為了進(jìn)一步完善國際公共衛(wèi)生安全治理體系，一方面，有必要加大對世衛(wèi)組織的資金、人員、技術(shù)等投入，提升世衛(wèi)組織決策與行動(dòng)的能力，堅(jiān)決抵制個(gè)別國家搞小圈子、甚至另起爐灶的圖謀;另一方面，宜適時(shí)倡導(dǎo)新的全球衛(wèi)生治理觀，強(qiáng)調(diào)以人為本、健康優(yōu)先，引導(dǎo)、推動(dòng)以世衛(wèi)組織為代表的全球衛(wèi)生治理機(jī)制繼續(xù)向更平等、更高效、更可持續(xù)的方向發(fā)展，更好地維護(hù)世界人民的生命安全和身體健康。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）