構(gòu)建PPP伙伴關(guān)系的政府與社會資本委托-代理博弈的制度約束

歐純智 賈 康

內(nèi)容提要：政府與社會資本合作會涉及三個問題：權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系。從政府與社會資本合作(PPP)的實踐來看，由于“公共服務(wù)供給不能失敗”，往往導(dǎo)致政府實際上要承擔更大的風(fēng)險，所以政府理所當然地應(yīng)該擁有必要的實質(zhì)性權(quán)力，并在PPP規(guī)范化的框架之下，將伙伴關(guān)系與合法性和權(quán)威性合理地、創(chuàng)新地聯(lián)系在一起，這些恰恰是PPP伙伴關(guān)系實踐中亟待優(yōu)化解決的問題。本文擬從政府與社會資本委托-代理博弈的視角深入討論權(quán)力、利益以及伙伴關(guān)系處理上的政治藝術(shù)，強調(diào)以信息共享和互信為基礎(chǔ)的收益與風(fēng)險分擔、多重內(nèi)外部監(jiān)督和在適當區(qū)間內(nèi)可動態(tài)調(diào)整社會資本方收益比例的機制構(gòu)建。

一、問題提出

近年來，PPP成為中國公共服務(wù)供給的重要創(chuàng)新方式。截至2019年末，全國PPP信息平臺項目管理庫項目9 296個，投資額14.2萬億元。不難看出，PPP正在對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生普遍而深遠的影響。然而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，PPP在一定程度上已經(jīng)成為地方政府包裝項目爭取財政資金的手段，甚或作為一種政治上的權(quán)宜之計，以求解決各種復(fù)雜的公共政策問題。由于社會資本參與公共服務(wù)供給，一旦PPP合作有侵蝕公共性的問題，那么該模式被扭曲后的消極特征可能會立刻凸顯出來。對此，有三方面問題可能令人擔憂：(1)PPP項目是否因地制宜地選擇了恰當?shù)暮献鞣绞?，以避免合作伙伴一方凌駕于另一方之上？(2)PPP項目是否可以有效防范逐利導(dǎo)向下的腐??？(3)PPP項目是否構(gòu)建了合理的權(quán)力分配機制以成功規(guī)避現(xiàn)實中的或潛在的利益沖突，進而促成和諧伙伴關(guān)系、實現(xiàn)公共利益，并最終引導(dǎo)PPP走向善治？

有鑒于當前中國PPP實踐中確實存在一些不盡如人意的項目，有必要對既往的PPP實踐進行深刻反思，以期對未來中國PPP制度供給提供一些借鑒。

二、PPP的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系

雖然PPP在實踐中已有蓬勃發(fā)展，但是有關(guān)伙伴關(guān)系的規(guī)范和秩序尚處于探索嘗試階段，其自然色彩比較濃厚，需要通過適當?shù)臋?quán)力去維護。縱觀國際、國內(nèi)經(jīng)驗，從美國圣地亞哥南灣高速公路(the South Bay Expressway in San Diego)[1]、澳大利亞悉尼跨城市隧道(Cross-City Tunnel in Sydney)[2]、西班牙馬德里收費高速公路(Radial Toll Motorways in Madrid)[3]，以及中國青島威立雅污水處理項目、上海延安東路隧道項目、天津雙港垃圾焚燒項目等國內(nèi)外PPP實踐中，不難看出政府與社會資本的伙伴關(guān)系呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，如果試圖總結(jié)其一般性的特點，并據(jù)此制定出具有普適性的規(guī)章制度，則會使規(guī)章制度變得繁瑣無比、運行成本極大，其操作難度可見一斑，相關(guān)的處理似也可使用“政治藝術(shù)”的概念。

在關(guān)注PPP和諧伙伴關(guān)系的政治藝術(shù)之時，首先可看到政府如何引入新的合作伙伴，為其帶來財政支付能力之外的公共服務(wù)供給。在此過程中，PPP模式改變了政府與社會資本之間的權(quán)力分配，并在一定程度上改變了既往公共政策制定和執(zhí)行的通行模式，為社會資本參與治理創(chuàng)造了新機會，使社會資本可以利用自身的資源優(yōu)勢在特定的公共領(lǐng)域參與建立有關(guān)公共服務(wù)供給的規(guī)章制度，使其能夠應(yīng)對曾經(jīng)是政府壟斷的領(lǐng)域內(nèi)行使權(quán)力。由PPP模式帶來的公共服務(wù)供給變化，在公共服務(wù)供給實踐當中引起一些辯論和爭議：黑斯廷斯(Hastings，1999)分析了由多個公共部門組成的旨在重建城市的PPP伙伴團隊之間的權(quán)力關(guān)系，并通過深入剖析指出怎樣識別權(quán)力的行使方式[4]；佩蒂格魯(Pettigrew,2003)分析了PPP所面臨的困境和決心，指出權(quán)力可以用來挑戰(zhàn)和處置既得利益[5]；尼亞科等(Nyarko et al.，2011)分析了伙伴關(guān)系的發(fā)展、利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系以及權(quán)力的行使[6]；詹森(Jensen，2014)運用治理理論以及嵌入式權(quán)力關(guān)系研究社會資本參與Danida項目，探索伙伴關(guān)系如何變得強大和利于治理[7]；鮑爾和馬金(Ball & Maginn，2005)認為伙伴關(guān)系是一種有用的政策工具，但必須在特定的環(huán)境中清晰思考后應(yīng)用這個工具[8]；歐純智(2017)認為PPP可以通過權(quán)力分配構(gòu)建其有效性與合法性，是善治的創(chuàng)新模式[9]。

從國內(nèi)外的文獻數(shù)量來看，有關(guān)權(quán)力、利益、和諧伙伴關(guān)系視角的PPP相關(guān)文獻尚不多見，上述視角對于PPP的研究十分必要，因為權(quán)力、利益、和諧伙伴關(guān)系的問題觸及了許多關(guān)于PPP爭論的核心。即便PPP一直在追求公共治理所強調(diào)的善治，然而在治理的框架下，權(quán)威被分散在大量的行動主體之中。其中，沒有任何一個主體被法律賦予主導(dǎo)權(quán)，因此治理的責任也較為分散，PPP運行失范似乎由此而在所難免，從實踐來看確實存在一些PPP項目在運行的過程中發(fā)生一定程度的偏差，違背其設(shè)立初衷，具體表現(xiàn)在權(quán)力、利益、伙伴關(guān)系等方面：

(1)權(quán)力。當前某些被扭曲的PPP模式有可能成為更有話語權(quán)的一方通過權(quán)力對合作伙伴施加影響以滿足自身利益的一種手段，在本質(zhì)上還是政府與社會資本之間的協(xié)定，而沒有讓其他獨立的監(jiān)管部門參與進來以共同維護公共利益，使得更有話語權(quán)的一方能夠通過權(quán)力對合作伙伴施加影響以滿足自身利益，從而偏離公共利益。如何配給政府與社會資本的權(quán)力尚有很大的討論空間。

(2)利益。當前某些被扭曲的PPP模式有可能構(gòu)成一個既無代表性又不負責任的利益集團。面對伙伴間多重的利益沖突，政府一直在根據(jù)實際情況因地制宜地對利益沖突進行調(diào)節(jié)，但尚缺乏標準和依據(jù)。在這里，無論是政府的利益還是社會資本的利益都是群體內(nèi)的共同利益而非公共利益，而二者的利益對公共利益的影響也是非常重要的。在如何才能更好地確保公共利益通過PPP得以實現(xiàn)，如何回應(yīng)民眾的訴求，以及如何緩解平衡合作各方的利益沖突方面，各個群體似乎還需要更多的討論和爭辯以求達成共識。

(3)伙伴關(guān)系。在實踐當中，特別是在復(fù)雜的PPP合作項目當中，很難僅依靠設(shè)立復(fù)雜繁瑣的規(guī)章制度而求得合意結(jié)果，且普適性也不會太好。所以有關(guān)權(quán)力、利益分配的制度供給顯得尤為必要，既要有伙伴合作，還要有對共同決策的自愿服從。唯有恰當?shù)闹贫裙┙o，以獲得PPP運行秩序，才是確保和諧伙伴關(guān)系以及PPP健康運行的依據(jù)和保障。

從中外實踐來看，PPP模式在一定程度上影響對公共服務(wù)供給本身的看法和理解，未來能否有效克服抑或是放大傳統(tǒng)上政府獨家提供公共服務(wù)的弊端，取決于PPP的權(quán)力和利益的分配機制，以及和諧伙伴關(guān)系的構(gòu)建。PPP的正面效應(yīng)激發(fā)了堅定不移地推進、推廣該模式[10]，然而有關(guān)PPP的爭論和疑慮使得有必要進一步深入思考PPP的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系等問題。

三、權(quán)力與利益架構(gòu)下的伙伴關(guān)系

想要回答“誰在PPP模式中擁有權(quán)力？”以及“利益如何分配？”這兩個問題，看似簡單，實際極為復(fù)雜。在回答這兩個問題之前，有關(guān)政府的身份有必要厘清。政府在PPP模式中的身份尤為復(fù)雜，在合作前由裁判員身份的政府規(guī)劃部門規(guī)劃先行主導(dǎo)PPP，合作達成開始運行由運動員身份的政府執(zhí)行部門與社會資本進行合作，即此政府(規(guī)劃部門)可以是彼政府(執(zhí)行部門)，也可以不是。厘清政府身份旨在幫助人們進一步厘清有關(guān)政府與社會資本之間的權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系問題[11]。傳統(tǒng)社會權(quán)力分配的相關(guān)分析已經(jīng)在精英主義與多元主義之間出現(xiàn)分化，有關(guān)伙伴關(guān)系的分析大體上也可以遵循這一劃分，PPP似乎可以從精英主義或多元主義理論中找到自己的影子。然而，以上兩種形式并非和諧伙伴關(guān)系的標配，都會有一些不足在里面，唯有精英民主主義式的合作可以彌補上述不足，更適合PPP伙伴關(guān)系。

(一)精英主義

高質(zhì)量的PPP伙伴關(guān)系互動實際上是精英治理推進新自由取向的結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而從PPP實踐來看，往往并沒有完成這一結(jié)構(gòu)調(diào)整：政府規(guī)劃部門往往忽視政府執(zhí)行部門以及社會資本在實踐中所面臨的實際困難，對政府執(zhí)行部門與社會資本的訴求缺乏及時的回應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃不接地氣，此為政府規(guī)劃部門強勢；由于政府執(zhí)行部門和社會資本不能有效參與政府規(guī)劃部門對項目的前期規(guī)劃，往往易衍生官(執(zhí)行部門)商勾結(jié)架空政府規(guī)劃部門，扭曲合作導(dǎo)致社會資本可能主導(dǎo)伙伴關(guān)系合作，此為社會資本強勢。此外，PPP在近幾年的爆發(fā)式增長也帶來一些過度債務(wù)風(fēng)險，這種狀況已經(jīng)引起相關(guān)部門的重視。2017年11月財政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(簡稱92號文)，意在糾正這種錯位的合作。該通知指出，為防止PPP異化為新的融資平臺，各地要進一步規(guī)范PPP項目運作，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。PPP模式是新生事物，當前中國一些地方政府與社會資本在普遍缺乏實踐經(jīng)驗的情況下參與其中，所面臨的風(fēng)險既在情理之中(PPP參與者確實缺乏經(jīng)驗)，也在情理之外(一些社會資本并不是嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定，通過市場化的公平競標方式獲得參與公共服務(wù)供給的機會，變相兜底、明股實債的現(xiàn)象時有發(fā)生，這在一定程度上導(dǎo)致政府風(fēng)險畸高)[12]。具有上述風(fēng)險因素的PPP項目或多或少地破壞了公共服務(wù)供給的公共性原則。然而，因噎廢食由此否定PPP是否可?。?/p>

(二)多元主義

高質(zhì)量的PPP伙伴關(guān)系互動，實際上蘊含著多元主義的民主思想，多元主義關(guān)注利益集團(包括政府與社會資本)在PPP伙伴關(guān)系中的影響合力。由于以PPP模式締結(jié)的伙伴關(guān)系是平等獨立的，該模式不捍衛(wèi)任何一個特定群體的利益。所以對于多元論者來說，權(quán)力不是獨占的，而是共享的，沒有一方擁有碾壓對方的優(yōu)勢，而決策是通過共同協(xié)商一致通過的[13]。許多PPP發(fā)展實踐表明，政府與社會資本都不同程度地表現(xiàn)出對共同決策的需求。

然而，為此進行的伙伴間分權(quán)改革卻并不一定能實現(xiàn)預(yù)期的積極結(jié)果。合作伙伴們不顧限制條件而一味地追求形式上的平權(quán)，也可能會犯本末倒置的錯誤，往往導(dǎo)致PPP合作在無序的狀態(tài)下運行。實踐表明， PPP項目運行失敗經(jīng)常要付出可觀的社會代價。政府(規(guī)劃部門)規(guī)劃先行主導(dǎo)必不可少，如果任由形式上的PPP伙伴間平權(quán)所帶來的也許只是表面上的民主狂歡，或許只能在一定程度上滿足某一方的利益，或者僅是滿足公共服務(wù)提供者的共同利益，而忽略了公共利益。如果以PPP的方式提供公共服務(wù)不能實現(xiàn)公共利益，那么它既往的所有民主化努力將在瞬間瓦解，化為烏有[9]。

(三)精英民主主義

在精英主義與多元主義這兩種立場之間，對PPP伙伴關(guān)系的定位可以更準確地要求設(shè)定為精英民主主義。PPP指N個利益集團在一起共同提供公共服務(wù)，這種模式不可避免地會涉及一些潛在的政治風(fēng)險。雖然是共同決策，但決策有時候可能會更有利于某個特定的團體，從而偏離公共利益[14]。如何使PPP參與者更負責、更公平、更少承擔風(fēng)險，是精英民主主義要回答的時代命題。PPP的民主化路徑早已深入人心，伙伴們對合作過程中所出現(xiàn)的民主缺陷都會試圖加以修補。盡管合作伙伴間平權(quán)的優(yōu)勢極為明顯，然而想要實現(xiàn)真正的平權(quán)卻依然任重道遠。如果伙伴們在權(quán)力分配體系中只是形式上的平權(quán)，而非實質(zhì)平權(quán)，即存在一方對另一方的某種強制力，共同決策不是基于平等自愿，那么失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)將不可避免地蠶食PPP模式的合法性。PPP規(guī)范健康運行的內(nèi)在要求在于收益與風(fēng)險合理分擔，由于公共服務(wù)供給的公共性天然屬性，決定了其大部分風(fēng)險容易偏向于由政府承擔，所以政府(規(guī)劃部門)先行引導(dǎo)必不可少，正確認識和構(gòu)建PPP的互信合作與風(fēng)險合理分擔的制度安排，形成可持續(xù)機制。

政府與社會資本合作雖是平等主體間合作，但依然符合公共事務(wù)對操作主體的委托-代理關(guān)系。

四、政府與社會資本之間的委托-代理關(guān)系

(一)委托-代理關(guān)系考察

政府與社會資本合作形成委托-代理關(guān)系，社會資本(代理人)有可能因為信息優(yōu)勢而背叛政府(委托人)利益。委托人為了實現(xiàn)自身效用的最大化，授權(quán)代理人做符合委托人利益的事。然而，代理人也有私利取向，也會為了實現(xiàn)個體私利不惜背棄委托人利益，尤其在委托、代理雙方信息不對稱，或者個人能力和努力程度不易被衡量的時候。委托-代理造成政府與社會資本合作的諸多實踐難題，敦促委托人建立一套有效的制衡機制，以規(guī)范、約束、引導(dǎo)并激勵代理人，雖不能完全解決委托-代理問題，但是可以在降低成本的同時提高效率。委托-代理關(guān)系試圖解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下由于無法共享信息而導(dǎo)致的激勵問題。通常假定代理人厭惡風(fēng)險，而委托人是風(fēng)險中性的。

1.特點

政府與社會資本合作形成委托-代理關(guān)系所呈現(xiàn)出來的特點：

(1)政府期望社會資本能夠與自己在風(fēng)險與收益按比例分擔的前提下，支持、配合、幫助自己提供公共服務(wù)，社會資本希望能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的同時規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險。政府做的是事業(yè)，企業(yè)做的是產(chǎn)業(yè)。

(2)政府對社會資本工作的實際努力程度無法準確知曉。PPP低效意味著以該模式提供的公共服務(wù)低效。

(3)政府與社會資本持不同的風(fēng)險偏好。理論上一般都會假設(shè)政府的目標是提高公共福祉、實現(xiàn)公共利益，而社會資本的目標是盈利甚至不惜以違背政府本意為代價。雖然這種假設(shè)并不總是能夠成立，具有一定程度的局限性，但考慮以PPP模式提供公共服務(wù)供給的情境，通常以此作為前提假設(shè)。

(4)政府與社會資本的責任不對等，政府承擔公共責任，并因此承擔更大的風(fēng)險，顯然要努力完成組織規(guī)定的目標，且目標往往較為多元。而社會資本的目標較為單純，盈利和盡最大可能增加盈利始終是其經(jīng)營宗旨。

(5)政府無法事前窮盡所有社會資本違背公共利益的行為可能，合作存有未知和不確定性，需要分情況討論。

(6)政府可通過制度激勵、約束、引導(dǎo)社會資本行為以求最終實現(xiàn)公共利益的最大化。

(7)政府與社會資本博弈就是各自尋找自身效用最大化的過程，博弈中止即意味著雙方已經(jīng)找到均衡點。

2.條件

從前面的闡述看，委托方引導(dǎo)代理方的行為不能僅僅依靠事前設(shè)計的合約，還要考慮相關(guān)的政治交易以及合作的制度環(huán)境等，尤其要滿足以下條件：

(1)政府可以引導(dǎo)社會資本的行為。政府與社會資本的行為結(jié)果是為追求收益共享與風(fēng)險共擔，并最終實現(xiàn)雙贏。當社會資本經(jīng)過反復(fù)實踐、考量、權(quán)衡、計算發(fā)現(xiàn)努力工作好處多，既對自身有益還能規(guī)避風(fēng)險，那么社會資本只能努力工作別無他選，反之則反是。從功利主義的視角來看，趨利避險既是公共政策制定者與執(zhí)行者的天然本能，也是社會資本的天然本能。然而，如果政府設(shè)定的制度或者政策恰好能夠調(diào)整博弈均衡點，那么政府與社會資本趨利避險的天性就能在一定程度上得到后天的矯正。

(2)政治動機是政府與社會資本合作的內(nèi)驅(qū)力，驅(qū)動雙方就偏好與偏好程度的差異走向合作。雙方會根據(jù)偏好、偏好程度、該策略能夠為各自帶來的實際效用進行大小排序。通常雙方會將對于自身而言偏好弱且效用小的策略換給對方，以增加雙方的收益。政府需要社會資本的支持、配合、輔助乃至幫助，為民眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務(wù)，這也是從中央到地方政績形成的基礎(chǔ)。同時，社會資本需要獲得穩(wěn)定的公共政策、最大收益最小風(fēng)險。可見，偏好以及偏好強度的這種內(nèi)在差異并非注定妨礙合作，在持續(xù)的激勵下，雙方都能通過合作換取自己想要得到的東西，即“在規(guī)避風(fēng)險的前提下交換收益”。而且，如果第一次合作雙方滿意，那么未來雙方一定能夠締結(jié)更多的合作，令各方滿意的政治合作無疑能夠使各方的境況變得越來越好，付費回報機制既是合作的意愿基礎(chǔ)，也是共贏基礎(chǔ)。尤為重要的是，精英民主主義在PPP模式中能夠完美體現(xiàn)出來，權(quán)力與利益的均衡分配敦促和諧伙伴關(guān)系構(gòu)建。

(二)假設(shè)

假定a代表社會資本努力的變量，?代表均值是0、方差是σ2的正態(tài)分布隨機變量，且是外生不確定性的因素。

產(chǎn)出函數(shù)設(shè)為：o=a+?。因此Eo=E(a+?)=a，var(o)=σ2，也可以這樣理解，產(chǎn)出均值由社會資本的工作努力程度決定，但產(chǎn)出方差不會受此影響。

假定政府(委托方)的風(fēng)險偏好是中性的，社會資本(代理方)有規(guī)避風(fēng)險的傾向?？紤]到線性合同：s(o)=α+βo，α作為與o沒關(guān)的社會資本固定收入，β作為社會資本所能分享的產(chǎn)出份額，也可以理解為產(chǎn)出o每增加一單位，社會資本報酬隨之會增加β單位。β=0即社會資本不會承擔任何風(fēng)險，β=1即所有風(fēng)險由社會資本承擔。因為政府風(fēng)險中性，如果給定s(o)=α+βo，那么政府的期望效用與期望收入相等：Ev(o-s(o))=-α+E(1-β)o=-α+(1+β)a。

假定社會資本的效用函數(shù)具有規(guī)避風(fēng)險的恒定特征，即u=-e-ρw，ρ作為絕對的風(fēng)險規(guī)避度，w則作為實際的薪金收入。假定社會資本的努力成本等價于薪金成本，設(shè)為c(a)；為了簡化起見，再假設(shè)c(a)=ba2/2，b>0代表成本的系數(shù)：如果b值越大，以同樣的努力程度a所能帶來的所有負效用則會更大，那么此時社會資本的實際收入為：w=s(o)-c(a)=α+β(a+?)-ba2/2。

其中，Ew是社會資本的期望收入，ρβ2σ2/2則是社會資本的風(fēng)險成本；當β=0時，其風(fēng)險成本為0。社會資本的最大化期望效用函數(shù)為Eu=-Ee-ρw，等價于將上述收入最大化。

(三)社會資本的努力程度可衡量條件下的引導(dǎo)機制

當社會資本努力程度是a時，首先討論政府能夠衡量的最優(yōu)合同。此時激勵相容約束IC并沒有發(fā)揮作用，社會資本無論采取怎樣的努力a，都能通過滿足參與約束IR的強制合同范式得到實現(xiàn)。因此，當政府選擇(α，β)和a解時，考察下面的最優(yōu)化問題：

a*=1/b；β*=0

(1)

現(xiàn)實中，北京地鐵4號線自投建運行至2015年漲價以前實行2元票價，運行期間其客流量基本不隨4號線的經(jīng)營優(yōu)劣而改變，屬于剛性需求。在香港，無論香港地鐵公司的實際運行管理水平如何，財政對票價進行補貼以彌補香港地鐵公司由于執(zhí)行2元票價而造成的損失。香港地鐵公司的主要經(jīng)營風(fēng)險由此對沖，這即屬于政府可以衡量社會資本努力程度時的最優(yōu)合同，實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)風(fēng)險分擔。然而，這種情況在實踐中非常少，不具有普適性。

(四)社會資本努力程度不可衡量條件下的引導(dǎo)機制

實踐中最經(jīng)常發(fā)生的情況是政府很難準確地衡量社會資本的實際努力程度a，上述帕累托最優(yōu)僅存在于理論范式中，在實踐中難以實現(xiàn)。這是由于，給定β=0，社會資本自身最大化確定性等價收入則會選擇a，一階條件意味著：a=β/b?a=0。也可以這樣理解，如果社會資本收入和產(chǎn)出無關(guān)，社會資本會選擇a=0，而非a=1/b，社會資本無需努力就可得到跟努力相同的回報。當社會資本的努力程度a不能被政府準確衡量時，因為(α，β)給定，社會資本的激勵相容約束意味著a=β/b，政府選擇(α，β)來解下列最優(yōu)化問題：

(2)

上述條件意味著社會資本不能游離于風(fēng)險之外，需要承擔一定風(fēng)險。特別地，β是ρ、σ2和b的遞減函數(shù)。社會資本越規(guī)避風(fēng)險，產(chǎn)出o的方差就會更大，社會資本越不努力，其所應(yīng)承擔的風(fēng)險越小。此外，還有一種情況非常極端，如果社會資本的風(fēng)險偏好是中性(ρ=0)，那么最優(yōu)合同則會要求社會資本承擔所有風(fēng)險(β=1)。

當社會資本風(fēng)險偏好是為中性時，代理成本是0，因為β=1能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)激勵與最優(yōu)風(fēng)險。代理成本可以隨社會資本的風(fēng)險規(guī)避度ρ和產(chǎn)出方差σ2(代表不確定性)上升而上升。

因此，最優(yōu)合同要求：(1)社會資本的收入與產(chǎn)出要相關(guān)；(2)社會資本必須承擔一定的風(fēng)險，權(quán)力與利益要分配均衡，最優(yōu)激勵合同要在激勵與風(fēng)險之間求得平衡；(3)盡可能消除政府與社會資本之間的信息不對稱問題，構(gòu)建和諧伙伴關(guān)系。

(五)其他影響PPP最優(yōu)合同的變量

為了簡化分析起見：假設(shè)z是另外一個能夠觀察到的變量，且z與努力程度a沒有關(guān)系，但z有可能與外生變量?有一定的關(guān)系，可能跟o也會有一定的關(guān)系。再假設(shè)z是正態(tài)分布的，且均值是0，方差是σz2，合同為s(o，z)=α+β(o+γz)，其中β表示社會資本的收入隨著o和z的變化而變化；γ代表社會資本的收入與變量z的關(guān)系：當γ=0，社會資本的收入與變量z不相關(guān)。政府會選擇最優(yōu)的α、β與γ。

其一階條件為：

(3)

γσz2+cov(o，z)=0

(4)

因為z與期望收入無關(guān)，所以政府只能以風(fēng)險成本最小化的原則選擇γ。式(3)與式(4)得：

(5)

(6)

因為，σ2σz2≥cov2(o，z)，式(5)分母中括號內(nèi)的項為正，0<β<1。

將上述結(jié)果與合同只依賴于o時進行比較，發(fā)現(xiàn)激勵成本、風(fēng)險成本都降低了，即總代理成本降低了。因為o為充足統(tǒng)計量，z不會被寫進合同，所以只有當cov(o，z)=0時，代理成本才能相同。

一種極端情況，當z與?呈完全相關(guān)關(guān)系(正的或負的)時，σ2=cov2(o，z)/σz2，β=1，即社會資本成為唯一剩余索取者，從而其努力的程度等于帕累托最優(yōu)水平(a=1/b)；然而，var(s(o，z))=0，社會資本不會承擔任何的風(fēng)險。即當z與?完全相關(guān)時，將z寫進合同，則代理成本為0，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

上述的結(jié)果可以一般化為：對任意能夠衡量的新變量x，只要x包含比原有變量o和z更多有關(guān)a和?的信息，將x寫進雙方的激勵合同就可以降低代理成本。當然，需要滿足一個前提，即衡量x不會發(fā)生成本，如果衡量x有成本，只有當衡量成本小于由此帶來的代理成本降低時，x才會具有價值[15]。

可知，最優(yōu)合同要求：對于可衡量的能夠決定產(chǎn)出的任何一個因素，都要適當?shù)亟o予激勵和約束，盡最大可能發(fā)揮其改善公共服務(wù)產(chǎn)出的作用。而這必然引出“互信為基礎(chǔ)的信息共享”這一構(gòu)建伙伴關(guān)系的關(guān)鍵性命題，并進一步引出相關(guān)制度供給的基本要領(lǐng)：

互信是合作的基礎(chǔ)，往往源于信息共享、信息對稱。而有關(guān)信息共享、信息對稱下的一切有利于產(chǎn)出的因素，如果能夠得到及時、正當?shù)募?獎勵)，那么改進公共服務(wù)產(chǎn)出是可以期待的。由此可見，互信基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)開放共享是PPP有效建設(shè)運行的關(guān)鍵，是以這種新機制協(xié)調(diào)權(quán)力、利益、伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。結(jié)合信息共享機制以及精英民主主義理論，敦促人們更多地思考有關(guān)PPP的制度供給問題：

(1)構(gòu)建互信基礎(chǔ)上的PPP收益與風(fēng)險分擔機制，這是政府與社會資本高效合作的最重要前提，同時要把握好激勵與風(fēng)險的權(quán)衡取舍，權(quán)力與利益宜分配適當。可將或有風(fēng)險預(yù)設(shè)到合同里，約定風(fēng)險分擔方案，委托第三方獨立中介機構(gòu)全過程跟蹤評價，加強對項目的績效考核，完善PPP退出與風(fēng)險管控機制，做到伙伴間信息對稱共享[16]。應(yīng)力圖避免一方凌駕于另一方之上的情形，充分多地吸納PPP參與者的意見，堅決杜絕因腐敗導(dǎo)致的社會資本主導(dǎo)PPP運行的情形。

(2)構(gòu)建多重的PPP內(nèi)外部監(jiān)督機制，即社會資本要在政府的監(jiān)督下，構(gòu)建多部門協(xié)同，全程監(jiān)督管理機制，社會監(jiān)督機制。包括財政與審計依托國家有關(guān)PPP的綜合信息平臺，進行全程跟蹤與監(jiān)管。PPP應(yīng)該在整個運營過程中構(gòu)建信息披露制度，以避免腐敗，這不但能滿足伙伴間為避免委托-代理缺陷所必備的信息共享需求，還能有效回應(yīng)民眾訴求、促進和諧伙伴關(guān)系，確保PPP不會偏離公共利益[17]。

(3)構(gòu)建根據(jù)實際盈利情況動態(tài)調(diào)整社會資本收益比例的機制，設(shè)定收益比例的上下邊界，這樣不但能夠保證社會資本有收益，還能在一定程度上控制其風(fēng)險，最重要的是能夠發(fā)揮激勵引導(dǎo)社會資本的作用，這將從本質(zhì)上保證社會資本在公共服務(wù)供給當中獲得“非暴利但可接受”的收益，并同時避免政府(執(zhí)行部門)或社會資本單方主導(dǎo)PPP運行的情形。讓社會資本獲得“非暴利但可接受的”收益是PPP規(guī)避現(xiàn)實中或潛在利益沖突的前提，是構(gòu)建和諧伙伴關(guān)系的根本保證之一，方可引導(dǎo)PPP充分實現(xiàn)公共利益并最終走向善治。

五、結(jié)論

PPP是公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式，由其行為的公共屬性決定了即便理想中的合作伙伴應(yīng)該平權(quán)，但是有鑒于公共服務(wù)不能供給失敗以及風(fēng)險收益不能合理分擔等制約因素，政府(規(guī)劃部門)應(yīng)該具有的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)又成為順理成章的事情。可以確立一個嶄新的思路——政府(規(guī)劃部門)規(guī)劃先行主導(dǎo)PPP合作，在保障政府(執(zhí)行部門)與社會資本民主平等的大前提下，嘗試在政府(規(guī)劃部門)實質(zhì)性引導(dǎo)、主導(dǎo)、激勵、監(jiān)督下優(yōu)化政府(執(zhí)行部門)與社會資本民主分權(quán)機制以避免僵化死板的分權(quán)。這是由于，政府(規(guī)劃部門)主導(dǎo)有利于確保公共服務(wù)供給的權(quán)威性，民主維系伙伴關(guān)系在較大程度上能夠促進PPP的合法性，并最終生成以公共利益作為導(dǎo)向的共享價值觀。可以期待，未來的PPP能夠更有序、更和諧、更具合法性；也期待，伙伴間通過共同制度與契約在法制化環(huán)境中約束權(quán)力的行使、共享利益、分擔風(fēng)險，既要避免公權(quán)對私權(quán)的侵犯，同時也要避免私權(quán)對公權(quán)的侵犯。

就PPP的實踐來看，合作伙伴間多元沖突尚無法通過彼此間相互謙讓妥協(xié)得到有效解決，而權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)如果構(gòu)建不當則有可能造成合作伙伴們的關(guān)系如一盤散沙，從而衍生合作混亂、利益沖突不斷等狀況，并最終導(dǎo)致該模式提供的公共服務(wù)偏離公共利益。不難看出，權(quán)力與利益的分配方式能夠?qū)崒嵲谠谟绊慞PP的風(fēng)險和收益，而潛在的風(fēng)險需要評估和識別，系統(tǒng)風(fēng)險需要嚴格管理。通過PPP模式重塑政府與社會資本的權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)是時代賦予的命題，盡管鮮有PPP文獻研究權(quán)力、利益以及和諧伙伴關(guān)系，但是該項研究值得關(guān)注并深入下去。顯然，權(quán)力、利益和伙伴關(guān)系機制的和諧構(gòu)建彰顯的是PPP的政治藝術(shù)。如何在伙伴間實現(xiàn)權(quán)力的制衡、利益的均衡、和諧伙伴關(guān)系構(gòu)建等制度供給問題，是未來PPP極具挑戰(zhàn)性的關(guān)鍵所在。