“賄選”的司法界定及立法完善

姜雨奇

摘 要：遼寧“賄選”案的塵埃落定，對(duì)涉案人員的司法懲處急切呼喚刑法相關(guān)罪名完善。應(yīng)科學(xué)界定“賄選”含義，從法律的角度明確“賄選”的起止時(shí)間及利益載體，將現(xiàn)行破壞選舉罪的適用范圍擴(kuò)大到國(guó)家政治生活的所有重要選舉活動(dòng)，同時(shí)在司法實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)接受賄選人的司法懲處，明確其入罪條件，設(shè)置國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員觸犯破壞選舉罪法定刑升格幅度等，切實(shí)將刑法作為懲治“賄選”的有力武器，彰顯公平和正義。

關(guān)鍵詞：“賄選” 破壞選舉罪 法律完善

一、問(wèn)題的提出

[基本案情]2011年至2013年1月，為在遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)上當(dāng)選遼寧省副省長(zhǎng)，被告人劉某采取宴請(qǐng)、直接給予財(cái)物、打招呼等方式向遼寧省人大代表拉票，并利用擔(dān)任撫順市委書記的職權(quán)和影響，通過(guò)他人向人大代表贈(zèng)送禮品、打招呼等方式進(jìn)行拉票賄選，社會(huì)影響惡劣，情節(jié)嚴(yán)重。2019年11月22日，北京市某中級(jí)人民法院判決被告人劉某犯破壞選舉罪，判處有期徒刑2年，與受賄罪合并執(zhí)行有期徒刑12年。

劉某只是遼寧“賄選”系列案的一部分，在遼寧“賄選”系列案中，因賄選獲刑的還有遼寧省人大常委會(huì)原主任王某珉、原副主任王某陽(yáng)、李某科、鄭某焯以及遼寧省原政法委書記蘇某章等人。遼寧“賄選”案，是新中國(guó)成立以來(lái)，發(fā)生在省級(jí)層面、公然破壞選舉制度、造成惡劣社會(huì)影響的重大的賄選案件。從涉及賄選的遼寧“六虎”辦案實(shí)際看，6人均因賄選案發(fā)，但在因賄選獲刑方面，最高刑期為7年有期徒刑，罪名為玩忽職守罪;僅有3人涉及破壞選舉罪，獲刑均為有期徒刑2年。也就是說(shuō)，如果上述6人沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其受賄、貪污等其他犯罪行為，僅僅因?yàn)橘V選，最高刑期為7年，而且不能適用破壞選舉罪。這不得不讓我們反思，發(fā)生在省級(jí)層面、公然破壞選舉制度、造成惡劣社會(huì)影響的重大的賄選案件，單純從破壞選舉的角度，能否有效遏制，實(shí)現(xiàn)公平正義？

事實(shí)上，刑法第256條規(guī)定的破壞選舉罪無(wú)論從法律規(guī)定還是司法層面的實(shí)際懲處，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)懲治“賄選”的初衷，因此，亟需加強(qiáng)“賄選”相關(guān)罪名研究，進(jìn)一步完善破壞選舉罪的法律規(guī)定。

二、實(shí)踐困境：我國(guó)“賄選”犯罪認(rèn)定困難原因探析

（一）“賄選”界定不完善、入罪范圍小

依據(jù)刑法第256條規(guī)定，破壞選舉行為需發(fā)生在“選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)”。根據(jù)我國(guó)選舉法及相關(guān)規(guī)定，選舉村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)選舉、人民政協(xié)選舉等均屬于法定選舉，而上述重要選舉均沒(méi)有納入刑法破壞選舉罪的法律規(guī)制范圍，致使破壞選舉罪作為最嚴(yán)厲的懲治賄選措施，卻沒(méi)有涵蓋更多可能“賄選”的領(lǐng)域。這個(gè)法律漏洞也讓很多賄選分子輕松逃避法律制裁。如遼寧“賄選”案“六虎”之一的蘇某章，其賄選的“選舉”不屬于破壞選舉罪適用范圍，最終只能適用行賄罪對(duì)其處罰。

（二）對(duì)接受賄選者懲治不利

從刑法第256條規(guī)定看，破壞選舉罪打擊的重點(diǎn)對(duì)象為賄選者，也即向選民和代表進(jìn)行賄買，希望在選舉中勝出的人。但對(duì)接受賄買的代表和選民卻沒(méi)有法律責(zé)任的明確處罰規(guī)定。這實(shí)際上縱容了賄選行為，以至于接受賄選的代表和選民，內(nèi)心可以毫無(wú)芥蒂，反正接受賄買也不算違法，更談不上犯罪，不用承擔(dān)法律責(zé)任，這就導(dǎo)致賄選人在賄選道路上可以暢通無(wú)阻，從而為賄選的蔓延提供了土壤。

（三）“情節(jié)嚴(yán)重”規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

破壞選舉罪構(gòu)成犯罪的核心條件是要達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”，實(shí)踐中對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”的把握，主要依據(jù)2006年《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員犯破壞選舉罪“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定。從實(shí)際辦案看，現(xiàn)行司法解釋存在很大弊端。一是司法解釋針對(duì)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員且強(qiáng)調(diào)利用職權(quán)，而破壞選舉罪是一般主體犯罪，而對(duì)一般主體犯破壞選舉罪“情節(jié)嚴(yán)重”并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。二是賄選行為相對(duì)秘密，即使是半公開，也不會(huì)像司法解釋規(guī)定的那樣明目張膽。而司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的采用秘密拉票方式、波及人員多、范圍廣、甚至用公款拉票賄選等方式，現(xiàn)行司法解釋并沒(méi)有提供參照標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，看似規(guī)定很細(xì)致的司法解釋，在實(shí)踐過(guò)程中并不好用，可操作性不強(qiáng)，涉及到具體問(wèn)題往往無(wú)從下手。

（四）量刑幅度難以實(shí)現(xiàn)罪刑相適應(yīng)

現(xiàn)行破壞選舉罪最高刑期為3年有期徒刑。舉國(guó)震驚的遼寧“賄選”案，涉案“六虎”，涉嫌構(gòu)成破壞選舉罪的雖然僅判處了2年有期徒刑，但不乏部分被告人利用手中職權(quán)，直接或通過(guò)下屬向人大代表打招呼赤裸裸拉票，甚至動(dòng)用公款私設(shè)小金庫(kù)進(jìn)行賄選，社會(huì)影響非常惡劣。在司法實(shí)踐中，通常把法律規(guī)定最高刑為3年以下有期徒刑的案件界定為輕罪案件。罪責(zé)刑相適應(yīng)是刑法的根本原則之一，“罰當(dāng)其罪、罪刑相符”，是司法的目標(biāo)。但就破壞選舉罪而言，被告人犯罪手段和行為已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出輕罪范疇，需要調(diào)整破壞選舉罪量刑幅度實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)。

三、域外借鑒：英美及大陸法系部分國(guó)家和地區(qū)相關(guān)制度

1852年，馬克思曾在《選舉中的舞弊》一文中深刻批判國(guó)外賄選現(xiàn)象。時(shí)至今日，賄選在一些國(guó)家和地區(qū)仍然層出不窮，因此，治理賄選已成為世界共識(shí)。

（一）英美法系國(guó)家賄選制度介紹

英美法系在懲治賄選方面有其明顯的法律特點(diǎn)。英國(guó)在議會(huì)改革法頒布前，賄選行為極其盛行，最著名的當(dāng)屬“揮霍無(wú)度”賄選案。[1]之后，英國(guó)雖然也采取了一系列治理賄選的措施，如在19 世紀(jì)中葉成立選舉法庭、專門委員會(huì)等對(duì)賄選進(jìn)行懲治，但成效不明顯。賄選治理取得成效得益于《取締選舉舞弊及非法行為法》在1883年的頒布施行。該法詳細(xì)列舉了各種選舉舞弊行為和包括賄選在內(nèi)的選舉非法行為，同時(shí)以選舉經(jīng)費(fèi)最高限額和經(jīng)費(fèi)使用公開透明等舉措，加強(qiáng)選舉監(jiān)督，規(guī)定因選舉舞弊行為或非法行為觸犯刑法構(gòu)成犯罪的，將會(huì)受到監(jiān)禁刑、罰金刑以及剝奪政治權(quán)利等處罰，上述舉措促使選民和候選人在選舉過(guò)程中更加謹(jǐn)慎規(guī)范，在一定程度上遏制了賄選行為。

（三）擴(kuò)大破壞選舉罪的選舉適用范圍

實(shí)踐中，現(xiàn)行破壞選舉罪規(guī)定的選舉范圍，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋政治生活中的重要選舉，致使部分犯罪分子可以堂而皇之的逃避刑事處罰。因此科學(xué)界定破壞選舉罪適用范圍也成為完善破壞選舉罪的重要之舉。那應(yīng)該如何界定破壞選舉罪的適用范圍呢？

“在國(guó)家政治生活領(lǐng)域里，公職人員的選舉總是同國(guó)家的公共權(quán)力直接相聯(lián)系，它不僅意味著對(duì)人的選擇，還意味著一種權(quán)力的授予和委托。實(shí)質(zhì)上也成為公共權(quán)力形成的一種過(guò)程”。[7]可見，破壞選舉罪需要規(guī)制的范圍應(yīng)當(dāng)界定為國(guó)家重要的政治活動(dòng)選舉。以此為標(biāo)準(zhǔn)，村委會(huì)、居委會(huì)組成人員的選舉、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉、人民政治協(xié)商會(huì)議選舉、個(gè)人人大代表法律議案表決活動(dòng)等重要政治選舉活動(dòng)都應(yīng)納入破壞選舉罪的規(guī)制范圍。

綜上，建議刑法第256條改為以開放列舉的方式界定選舉范圍。即：“以……賄賂……等手段破壞選舉……，有下列情形之一，情節(jié)嚴(yán)重的，……：（一）破壞各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉的;（二）破壞國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉的;（三）破壞中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉的;（四）破壞村民委員會(huì)、居民委員會(huì)選舉的;（五）破壞其他國(guó)家依法舉行的其他政治選舉活動(dòng)的?！?/p>

（四）明確破壞選舉罪“情節(jié)嚴(yán)重”證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行破壞選舉罪以《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》[8]作為認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”的立案標(biāo)準(zhǔn)，弊端顯而易見。其一，就內(nèi)容規(guī)定而言，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，這一點(diǎn)筆者已經(jīng)在破壞選舉罪懲治“賄選”不力原因分析中進(jìn)行了闡釋，不再贅述;其二，司法解釋針對(duì)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其目的主要是為了懲治國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在破壞選舉罪中的失職瀆職行為，并沒(méi)有涵蓋一般主體，而一般主體因不具有特定身份、職務(wù)，“情節(jié)嚴(yán)重”考量的角度和標(biāo)準(zhǔn)也并不盡相同。因此，建議出臺(tái)相關(guān)司法解釋對(duì)破壞選舉罪“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)予以完善。就賄選而言，“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定可以將選舉層級(jí)、賄選金額及人數(shù)等一系列具有較強(qiáng)操作性的量化指標(biāo)作為判定依據(jù)，增加實(shí)踐中認(rèn)定的可操作性。

（五）提高破壞選舉罪量刑幅度，加大“賄選”打擊力度

舉國(guó)震驚的遼寧“賄選”案，犯破壞選舉罪的三名副省級(jí)高官僅判處2年有期徒刑，雖然執(zhí)法者并沒(méi)有輕縱犯罪，但人民群眾內(nèi)心正義的天平總有“位高權(quán)重，法外開恩”的錯(cuò)覺(jué)，究其原因，在于破壞選舉罪量刑幅度設(shè)置。

刑法對(duì)破壞選舉罪僅規(guī)定一個(gè)量刑幅度，但從司法實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員破壞選舉時(shí)多伴有濫用職權(quán)、玩忽職守等失職瀆職行為。因此，建議將破壞選舉罪中國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員犯罪，與濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪量刑幅度相統(tǒng)一。具體而言，可以增設(shè)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的，處三年以上七年以下有期徒刑或者剝奪政治權(quán)利”。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)“賄選”的打擊力度。讓以身試法者，都要受到嚴(yán)格追究。

注釋：

[1]1768年在北安普頓郡的一次議員選舉中，三個(gè)伯爵分別花費(fèi)了?100000 各贏得一個(gè)席位，被稱為臭名昭著的“揮霍無(wú)度的選舉”。

[2]《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》：“若選舉中的不法行為與更嚴(yán)重的違法行為競(jìng)合，該法所規(guī)定的處罰，不排除因?qū)嵤┢渌伤?guī)定的任何違法行為而使用其他更重的處罰?！?/p>

[3]《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》：“若選舉中的違法行為影響了投票結(jié)果，違法行為是管理選舉事務(wù)的人員、候選人、候選名單的受托人、社團(tuán)或提名委員會(huì)的代表、投票站執(zhí)行委員會(huì)成員或總核算委員會(huì)成員所為，則加重處罰;若澳門特別行政區(qū)公共行政當(dāng)局的公務(wù)員或服務(wù)人員做出違法行為，則同時(shí)構(gòu)成違紀(jì)行為;若實(shí)施選舉犯罪而被科處刑罰，得中止行使政治權(quán)利兩年至十年的附加刑; 行政當(dāng)局的公務(wù)員或服務(wù)人員所實(shí)施的選舉犯罪是明顯且嚴(yán)重濫用職務(wù)或明顯且嚴(yán)重違反本身固有的義務(wù)，則對(duì)該等人員所科處的刑罰得加上撤職的附加刑，撤職與中止行使政治權(quán)利可以并科;因?qū)嵤┻x舉的刑事不法行為而科處徒刑的，不得暫緩執(zhí)行或由其他刑罰代替?！?/p>

[4]《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無(wú)效。對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

[5]全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、民政部印發(fā)的《〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉條文釋義》將其解釋為：“所謂‘賄賂，是指用金錢或其他物質(zhì)利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)，并對(duì)選舉結(jié)果產(chǎn)生影響的行為。”

[6]李伯鈞：《關(guān)于賄選的思考》，《法學(xué)雜志》2002年第5期。

[7]焦洪昌：《選舉權(quán)的法律保障》，北京大學(xué)出版社2005年版，第8頁(yè)。

[8]《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌利用職權(quán)破壞選舉，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）以暴力、威脅、欺騙、賄賂等手段，妨害選民、各級(jí)人民代表大會(huì)代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，致使選舉無(wú)法正常進(jìn)行，或者選舉無(wú)效，或者選舉結(jié)果不真實(shí)的;（2）以暴力破壞選舉場(chǎng)所或者選舉設(shè)備，致使選舉無(wú)法正常進(jìn)行的;（3）偽造選民證、選票等選舉文件，虛報(bào)選舉票數(shù)，產(chǎn)生不真實(shí)的選舉結(jié)果或者強(qiáng)行宣布合法選舉無(wú)效、非法選舉有效的;（4）聚眾沖擊選舉場(chǎng)所或者故意擾亂選舉場(chǎng)所秩序，使選舉工作無(wú)法進(jìn)行的;（5）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。