論農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)法律體系的完善

詹茹梅　李瀟瀟　李丹丹

摘要：由于農(nóng)村本身在經(jīng)濟(jì)、文化上的限制，影響了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)的水平，隨之而來(lái)的問(wèn)題是城市與農(nóng)村在養(yǎng)老體系建設(shè)上的差距越來(lái)越大?；诖?，在分析我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)落后的原因后，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)在法律上的調(diào)控問(wèn)題進(jìn)行了初步研究。以期對(duì)我國(guó)法制建設(shè)以及我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老服務(wù)；法律完善

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89；D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）20-0190-02

作者簡(jiǎn)介：詹茹梅（1995-），女，漢族，安徽六安人，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理法學(xué)院本科在讀，研究方向：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的法律保障。

目前，我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)比較嚴(yán)重，面臨著人口基數(shù)大、高齡老人比例高等問(wèn)題，養(yǎng)老服務(wù)的法律支持體系問(wèn)題亟待解決。我國(guó)有許多法律對(duì)老年人的權(quán)益進(jìn)行了保護(hù)，如《婚姻法》、《繼承法》，還有專(zhuān)門(mén)為保護(hù)老年人的權(quán)益而制定的《老年人權(quán)益保障法》，為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所依，老有所為，老有所樂(lè)，分別從家庭贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和社會(huì)保障的方面進(jìn)行了規(guī)定，還根據(jù)不同情況老年人的特殊需求，給予特殊幫助。但從現(xiàn)有的研究成果看，目前理論界研究城市養(yǎng)老服務(wù)體系的居多，而研究農(nóng)村的較少，部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求少，不適合建立養(yǎng)老體系。[1]筆者認(rèn)為這無(wú)論是對(duì)理論研究，還是現(xiàn)實(shí)需求，都有重大意義。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

根據(jù)法律規(guī)定國(guó)家建設(shè)和完善老年人福利制度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和平和老年人的實(shí)際需求，增加來(lái)年人的社會(huì)福利。我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》中也有具體規(guī)定，根據(jù)特殊需求的老人，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予救濟(jì)。由此可以看出，我國(guó)制定該法律時(shí)，已經(jīng)對(duì)農(nóng)村老年人進(jìn)行特殊保護(hù)。根據(jù)全國(guó)老齡辦的數(shù)據(jù)，農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.23個(gè)百分點(diǎn)，留守老年人數(shù)量已近5000萬(wàn)。但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不同，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化水平發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展水平落后于城市。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)主要存在以下問(wèn)題：2012年3月，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)工作會(huì)議提出到2015年要在中國(guó)基本建立起“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支持”的社會(huì)服務(wù)體系，但在農(nóng)村還存在許多問(wèn)題：

（一）家庭養(yǎng)老方面

農(nóng)村老人負(fù)擔(dān)過(guò)重：對(duì)于許多農(nóng)村青年，為謀得更好的出路，紛紛選擇離開(kāi)農(nóng)村去城市打工，但他們對(duì)留守老人的經(jīng)濟(jì)支撐往往有限，以至于大部分老人還要?jiǎng)趧?dòng)來(lái)維持生計(jì)，男性老年人參加勞動(dòng)的比例高達(dá)80%。[2]而他們的子女就留在家中留給老人照看，因此許多農(nóng)村的老人不僅要照顧自己，還要照料孩子，隔代教育加重了他們的負(fù)擔(dān)。

（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無(wú)法建立設(shè)施完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及供老年人娛樂(lè)、學(xué)習(xí)的場(chǎng)所。據(jù)了解，有些鎮(zhèn)下轄十幾個(gè)村，卻只在鎮(zhèn)中心設(shè)立一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村留守老人的數(shù)量龐大，一個(gè)養(yǎng)老院無(wú)法滿(mǎn)足全鎮(zhèn)數(shù)千老人的需求。[3]

2.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施差：由于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限以及政府財(cái)政支持不足，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)備簡(jiǎn)陋，為老人提供醫(yī)療或輔助的設(shè)施較少，使得農(nóng)村老年人無(wú)論是物質(zhì)條件無(wú)法得到滿(mǎn)足。

（三）社區(qū)養(yǎng)老方面

在我國(guó)農(nóng)村，社區(qū)養(yǎng)老基本上沒(méi)有開(kāi)展。不僅如此，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的老年人護(hù)理職業(yè)基本上處于空白階段，這不僅是社會(huì)大眾觀念上的偏頗，認(rèn)為這是伺候人的職業(yè)，而且工資普遍不高。

此外，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)救濟(jì)的形式過(guò)于單一，無(wú)論是對(duì)于靠近發(fā)達(dá)城市的農(nóng)村地區(qū)還是在偏遠(yuǎn)山區(qū)都是給予經(jīng)濟(jì)方面的救濟(jì)，不能做到按需分配。

二、關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)不完善

（一）保障老年人的法律體系不完善

1.我國(guó)養(yǎng)老法律保障體系不完善：我國(guó)對(duì)于保障老年人權(quán)益的法律分布在《老年人權(quán)益保障法》、《民法通則》、《繼承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等其他法律條文中，分布的比較雜亂，而且法律沒(méi)有涉及到養(yǎng)老服務(wù)的具體規(guī)范，只能靠行政性文件和地方政府的規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)工作。[4]

2.現(xiàn)有法律規(guī)范規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)：對(duì)于專(zhuān)門(mén)保障老年人權(quán)益的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的比較籠統(tǒng)，分別從不同方面做出規(guī)定，要求對(duì)老年人的生活環(huán)境、醫(yī)療水平、精神文化進(jìn)行改善，但沒(méi)有具體的改善方案。如今全國(guó)許多地區(qū)已制定維護(hù)老年人權(quán)益的地方性法規(guī)，但這些法規(guī)都不能涉及到老年人的具體問(wèn)題。

3.缺乏約束機(jī)制：在現(xiàn)有的國(guó)家專(zhuān)門(mén)性保障老年人的法律中，只是規(guī)定老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照顧老人，《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定子女是照顧老人的第一責(zé)任人，與老人分開(kāi)居住的家庭成員應(yīng)常回家看看或問(wèn)候老人等，然而該法條由于缺乏約束機(jī)制，使其在實(shí)踐中很難落實(shí)。

4.法規(guī)存在盲區(qū)：針對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的特殊情況，老人在家獨(dú)自撫養(yǎng)留守兒童或在家從事勞務(wù)勞作情況，老年人的勞動(dòng)報(bào)酬的沒(méi)有明確的規(guī)定。而且，用于農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)沒(méi)有保障，老年人的許多實(shí)際問(wèn)題都得不到行之有效的解決方案。

（二）法律實(shí)施效果不佳

國(guó)家雖然在許多法律條文中規(guī)定了老年的權(quán)利和侵害老年人權(quán)利所承擔(dān)的法律責(zé)任，但是由于農(nóng)村人口文化素質(zhì)普遍較差，對(duì)法律法規(guī)落實(shí)程度較低。出現(xiàn)老年人被侵權(quán)對(duì)于贍養(yǎng)老人來(lái)說(shuō)主要有以下兩種情況：1、在農(nóng)村由于文化素質(zhì)水平受限，對(duì)于侵犯老人權(quán)利要受法律追責(zé)意思淡薄，許多人對(duì)于法律置之不顧，任意妄為。2、有許多年輕人，明知應(yīng)該贍養(yǎng)老人但迫于生活的壓力，不得已外出打工將自己的孩子交給老人撫養(yǎng)。

對(duì)于老人自身來(lái)說(shuō)在自己的兒女外出之后，為了減輕兒女的生活壓力，仍在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)務(wù)勞作。許多老年人出于親情也不會(huì)與自己的孩子對(duì)簿公堂。

由于老人與贍養(yǎng)人自身的諸多原因，使得制定出的法律、法規(guī)無(wú)法普遍適用。

（三）法制宣傳力度不夠

在農(nóng)村影響法律普及的原因有：1、受封建傳統(tǒng)觀念的負(fù)面影響，總是沿用傳統(tǒng)的、祖宗留下來(lái)的生活習(xí)慣和做法，難以接受新型文化教育，守舊思想嚴(yán)重。2、受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的影響，部分農(nóng)民的生活還處于溫飽狀態(tài)，法律素質(zhì)和法律意識(shí)普遍較低，運(yùn)用法律維權(quán)意識(shí)淡薄。三是受農(nóng)村交通不便、信息閉塞、文化單一的影響，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工流動(dòng)性大，法制宣傳教育容易出現(xiàn)“死角”和“空檔”。許多農(nóng)村地區(qū)，對(duì)于贍養(yǎng)人的侵權(quán)行為，本人不知已經(jīng)觸犯了法律，知情的親鄰也只能從道德的角度譴責(zé)他們，也有許多人知道應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律手段保護(hù)被侵犯合法權(quán)益的老人，但如何維權(quán)、去哪維權(quán)，老人們?nèi)匀恢跎佟?/p>

（四）養(yǎng)老法務(wù)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)人才

如今全國(guó)只有2至3萬(wàn)的養(yǎng)老護(hù)理員，而實(shí)際需求近上千萬(wàn)人，但是大多數(shù)農(nóng)村老人沒(méi)有經(jīng)濟(jì)條件去雇傭?qū)I(yè)人才。養(yǎng)老護(hù)理工待遇低，保障差，收入不穩(wěn)定，加之觀念上的偏頗，認(rèn)為護(hù)理老人是伺候人的工作。而且大多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理工都是本村莊的農(nóng)村婦女擔(dān)任，沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)作為支撐，使得他們所提供的養(yǎng)老服務(wù)與專(zhuān)業(yè)水平相差甚遠(yuǎn)。

此外，與老年人有關(guān)的財(cái)產(chǎn)糾紛和侵犯人權(quán)等侵權(quán)問(wèn)題大多數(shù)都是結(jié)合了道德與法律，如何權(quán)衡親情與正義，需要職業(yè)素養(yǎng)相當(dāng)高的法律人才。我國(guó)專(zhuān)門(mén)從事保障老年人權(quán)益的法律工作人員寥寥無(wú)幾，無(wú)法設(shè)身處地的為老年人解決問(wèn)題。

三、完善對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的法律支持

“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支持”的社會(huì)服務(wù)體系在中國(guó)城市已初步形成，但在農(nóng)村地區(qū)成效并不明顯。因此對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的體系完善是十分有必要的。

（一）健全我國(guó)養(yǎng)老保障體系的法律規(guī)范

1.建設(shè)系統(tǒng)化的養(yǎng)老法律規(guī)范：應(yīng)以社會(huì)公平正義原則、特殊群體權(quán)益保障原則、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)原則作為制定系統(tǒng)化老年人權(quán)益保障法的基礎(chǔ)，[5]因?yàn)槔夏耆俗鳛檫@個(gè)社會(huì)的弱勢(shì)群體，應(yīng)該被廣泛的關(guān)注享受更多的優(yōu)待，且為了保證我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的順利進(jìn)行，對(duì)農(nóng)村老年人的特殊保護(hù)是十分有必要的。根據(jù)老人的不同需求不同救濟(jì)，是統(tǒng)籌我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.完善相關(guān)的司法解釋?zhuān)簩?duì)于保障老年人權(quán)益的法律，解釋理論化保障老人權(quán)利的原則的具體實(shí)施辦法，細(xì)化老年人的具體權(quán)利。

3.頒布相關(guān)的單行法律：首先，在老年人法律保障體系中，主體應(yīng)該包括老年人、其子女、老年服務(wù)者。此外，要解決老年人服務(wù)者缺乏的情況，就得提高其勞動(dòng)報(bào)酬和相應(yīng)的社會(huì)福利。此外，在保障老年人權(quán)益的法律人才方面也要有所規(guī)定。目前，由于老年人是社會(huì)的弱勢(shì)群體，其發(fā)生的主要是與子女的權(quán)益糾紛問(wèn)題，是在親情與法制之間的權(quán)衡，而且由于老年人自身有限制，在法律工作者為老年人服務(wù)的時(shí)候，效率會(huì)比服務(wù)年輕人低，因此需要專(zhuān)業(yè)法律人才解決糾紛，才能真正保護(hù)好老年人的權(quán)益。

4.完善不同地區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章：個(gè)地方可以根據(jù)其不同的文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)水平確定當(dāng)?shù)乩夏耆嗽诩覄?wù)農(nóng)，其子女的義務(wù)。如子女可以再農(nóng)忙時(shí)回家勞作，或者在每年孩子放假時(shí)，接老人與孩子與其團(tuán)聚，可以使老年人有機(jī)會(huì)接觸到外來(lái)文化。

（二）完善養(yǎng)老服務(wù)支持的政策

1.鼓勵(lì)居家養(yǎng)老：對(duì)于農(nóng)村青年外出打工的主要原因是改善生活，各地區(qū)可以根據(jù)該地區(qū)不同的收入情況獎(jiǎng)金過(guò)其他優(yōu)惠政策鼓勵(lì)年輕人留在家中贍養(yǎng)老人。

2.由于農(nóng)村因?yàn)樽陨憝h(huán)境的限制，無(wú)法擁有大量以護(hù)理為職業(yè)的專(zhuān)業(yè)人員，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，對(duì)于有專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)過(guò)得村民可以兼職護(hù)理員，上崗工作。這樣可以緩解農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)，也能鼓勵(lì)村民留在家里。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳力度

農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平落后于城市，其從事法律服務(wù)方面的人才也相對(duì)較少，而其文化水平有限，要加強(qiáng)宣傳力度：

1.據(jù)了解，現(xiàn)在大多數(shù)的村莊都會(huì)安裝喇叭，以方便村維護(hù)你通知某些事物。村委會(huì)成員可以每天定時(shí)給村民播放我國(guó)保障老年人政策、法規(guī)，以便于老年人可以通過(guò)法律的手段維護(hù)自己的權(quán)利。

2.在每個(gè)村莊的宣傳欄上，張貼標(biāo)語(yǔ)，提醒老人維護(hù)自己的權(quán)益并且警示其子女要善待老人。在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)或者文化水平落后的地區(qū)可以在標(biāo)語(yǔ)旁邊附上圖片解釋?zhuān)员阌诓蛔R(shí)字的老人理解標(biāo)語(yǔ)的意思。

3.村委會(huì)的成員可以定期開(kāi)展一些有利于老年人精神建設(shè)的活動(dòng)，比如一游戲的方式進(jìn)行法律知識(shí)的問(wèn)答比賽，回答對(duì)的老人，可以獲得一些小獎(jiǎng)品。以此鼓勵(lì)老人學(xué)習(xí)法律，也豐富了老人的生活。

4.在每個(gè)村鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)或多個(gè)法制宣講員，在農(nóng)閑是或其他合適的時(shí)間對(duì)村民進(jìn)行法制宣傳教育，鼓勵(lì)老年人咨詢(xún)法律問(wèn)題，提高老年人的維權(quán)意識(shí)，教育村民知法守法。

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