未成年人檢察公益訴訟的 實踐方法與理念

姚倩男 陳皓

摘 要：未成年人教育培訓(xùn)機構(gòu)面向不特定的未成年人違規(guī)收取預(yù)付費應(yīng)當(dāng)確定為致使公共利益受損的行為，屬于未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。在公益訴訟訴前程序中，檢察官應(yīng)當(dāng)通過多種渠道發(fā)現(xiàn)、收集、整理案件線索，通過走訪、調(diào)查核實獲取充足證據(jù)，向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議并且持續(xù)督促落實。在公益訴訟案件辦理過程中應(yīng)樹立政治自覺與檢察履職相結(jié)合，未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結(jié)合，國家體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)與檢察履職相結(jié)合，以人民為中心的辦案指導(dǎo)思想與檢察監(jiān)督能力相結(jié)合的多重理念。

關(guān)鍵詞：未成年人報護 檢察公益訴訟 實踐探索

習(xí)近平總書記強調(diào)，未成年人的工作，是事關(guān)未來的事業(yè)。保護未成年人健康成長是全社會共同的責(zé)任。未成年人檢察公益訴訟的理論與實踐都尚處在起步階段，各地檢察機關(guān)積極探索，目前已經(jīng)積累了一定數(shù)量的案例資源。成功辦理未成年人檢察公益訴訟案件必然要解決實踐中具有爭議的問題，采取有效的方法并堅持正確的理念。上海市奉賢區(qū)人民檢察院聚焦社會熱議的培訓(xùn)機構(gòu)“卷款跑路”現(xiàn)象，關(guān)注侵害未成年人權(quán)益事件，督促區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督局依法履職公益訴訟案的成功辦理，為我們提供一個可供研究的未成年人檢察公益訴訟案例樣本。

[基本案情]

2019年10月25日，韋博開心豆奉賢店關(guān)門“跑路”，700余名家長至奉賢區(qū)政府信訪辦登記投訴，事件涉及大量未成年人利益。奉賢區(qū)人民檢察院果斷采取行動，迅速對本區(qū)校外培訓(xùn)機構(gòu)收費情況開展摸排，發(fā)現(xiàn)十余家教育培訓(xùn)機構(gòu)均存在一次性收取1年甚至2年培訓(xùn)費用的違規(guī)收費情況，可能導(dǎo)致中小幼學(xué)生等未成年人消費群體中不特定消費者利益受損，危害社會公共利益。奉賢區(qū)人民檢察院于2019年11月2日對負(fù)有收費監(jiān)督職責(zé)的區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局未依法履行職責(zé)立案審查。于2019年11月7日分別向區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)訴前檢察建議督促履職，推動行政機關(guān)聯(lián)動治理。2019年11月17日、2019年12月16日區(qū)檢察院分別收到區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于積極落實檢察建議的書面回復(fù)，最終通過檢察建議實現(xiàn)了督促行政機關(guān)依法履職、維護國家利益和社會利益目的，不需要再向人民法院提起訴訟，實現(xiàn)了法律監(jiān)督政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

一、案件中的爭議問題

（一）確定公共利益受損的標(biāo)準(zhǔn)

為促進校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展，2018年8月，國務(wù)院辦公廳制發(fā)了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕80號）（以下簡稱《意見》），對審批登記、收費管理等方面進行了詳細規(guī)定。該意見第9條規(guī)定：收費時段與教學(xué)安排應(yīng)協(xié)調(diào)一致，不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用。本院在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，本區(qū)大多數(shù)的教育培訓(xùn)機構(gòu)均違反了相關(guān)規(guī)定，一次性收取1年甚至2年的培訓(xùn)費用。

盡管培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)事實明確，但對于培訓(xùn)機構(gòu)的違規(guī)收費是否侵犯公共利益，存在兩種不同觀點。第一種觀點是，盡管培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費，但是只要培訓(xùn)機構(gòu)正常經(jīng)營、提供服務(wù)，沒有“卷款跑路”，就沒有發(fā)生公共利益損害結(jié)果。第二種觀點認(rèn)為，違規(guī)收費剝奪消費者應(yīng)有的選擇權(quán)，培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費行為已經(jīng)導(dǎo)致不特定主體的利益受損，屬于公共利益受到侵害的情形。檢察官同意第二種觀點。首先，社會公共利益應(yīng)理解為限定于不特定主體的社會共同利益，校外培訓(xùn)機構(gòu)面向的消費者人數(shù)眾多，屬于公益訴訟可救濟的社會公共利益。[1]其次，經(jīng)營者與消費者出于信息不對等的狀態(tài)，[2]違規(guī)長時間跨度收取預(yù)付費，使經(jīng)營者與消費者實際處于不平等的狀態(tài)，不僅經(jīng)營者可能“卷款跑路”，消費者也可能在一段時間后對于經(jīng)營者的服務(wù)失去興趣，卻因為迫于預(yù)付費合同違約損失而不敢解除合同。本案中，不僅已經(jīng)出現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)“卷款跑路”、眾多消費者利益受損的事實，而且經(jīng)過檢察官調(diào)查還發(fā)現(xiàn)多家培訓(xùn)機構(gòu)仍然在違規(guī)收取預(yù)付費，公共利益受到損害的狀態(tài)仍在持續(xù)。

（二）對行政機關(guān)不依法履職的判斷

判定行政機關(guān)“不依法履行職責(zé)”首先要確定行政機關(guān)具有特定的法定職責(zé)。檢察官通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《意見》第10條規(guī)定，教育部門負(fù)責(zé)查處未取得辦學(xué)許可證違法經(jīng)營的機構(gòu)，并在做好辦學(xué)許可證審批工作基礎(chǔ)上，重點做好培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)班次、招生對象、教師資格及培訓(xùn)行為的監(jiān)管工作，牽頭組織校外培訓(xùn)市場綜合執(zhí)法;市場監(jiān)管部門重點做好相關(guān)登記、收費、廣告宣傳、反壟斷等方面的監(jiān)管工作。上海市關(guān)于培訓(xùn)機構(gòu)的地方規(guī)范性文件為2017年12月由上海市教委、市工商局、市人力資源社會保障局及市民政局聯(lián)合制發(fā)的《上海市營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》第4條規(guī)定，區(qū)教育部門負(fù)責(zé)對教育培訓(xùn)市場投訴舉報或巡查發(fā)現(xiàn)線索的歸口受理和分派;區(qū)市場監(jiān)督管理部門牽頭組織教育培訓(xùn)市場的聯(lián)合執(zhí)法;鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處依托網(wǎng)格化管理體系，開展所在區(qū)域教育培訓(xùn)市場的日常巡查工作，并協(xié)同區(qū)市場監(jiān)督管理等部門開展教育培訓(xùn)市場聯(lián)合執(zhí)法。

對本案中行政機關(guān)是否依法履職，存在三種不同意見。第一種意見認(rèn)為，《意見》和《辦法》并不是法律，而僅僅是規(guī)范性文件，不能夠認(rèn)定為行政機關(guān)履職所依據(jù)的“法”，“不依法履行職責(zé)”的前提不存在。第二種意見認(rèn)為，《意見》和《辦法》并未賦予行政機關(guān)處罰被監(jiān)管單位的權(quán)限，因此行政機關(guān)不具有作為公益訴訟前提要件的“不依法履行職責(zé)”。第三種意見認(rèn)為，本案中行政機關(guān)依法有作為義務(wù)，已經(jīng)構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。

判斷行政機關(guān)“不依法履行職責(zé)”，需要考慮有無法定職責(zé)、履行可行性和是否實際履行。[3]行政作為義務(wù)來源除了法律規(guī)定，還包括行政規(guī)范性文件、行政決定、行政契約與先行行為。[4]《意見》和《辦法》都是合法、有效的行政規(guī)范性文件，構(gòu)成行政機關(guān)依法履職的依據(jù)。由于行政機關(guān)的公共行政活動中，行政權(quán)有“硬性”“柔性”之分，[5]隨著“新公共服務(wù)理論”的推廣，行政機關(guān)采用柔性執(zhí)法的方式履行職責(zé)已經(jīng)被普遍接受?！奥穆殹笨梢圆捎枚喾N方法，除了行政處罰，還可以采用宣傳引導(dǎo)的柔性方式。本案中面對多家校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費的情形，檢察官對相關(guān)行政機關(guān)進行了走訪調(diào)查，確定相關(guān)行政機關(guān)未積極履職且沒有正當(dāng)理由，已經(jīng)構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。

（三）屬于未成年人檢察公益訴訟案件范圍

本案是否屬于未成年人檢察公益訴訟案件范圍，即校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費行為是否損害了不特定未成年人的權(quán)益，對此有兩種不同看法。第一種看法認(rèn)為，未成年人本身沒有經(jīng)濟收入，需要依賴父母或其他監(jiān)護人支付校外培訓(xùn)機構(gòu)課程費用，校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費行為實際發(fā)生在校外培訓(xùn)機構(gòu)與未成年人的父母或其他監(jiān)護人之間，其行為主要損害的是不特定的未成人的父母或其他監(jiān)護人的利益，沒有侵害不特定未成年的權(quán)益，不屬于未成年人檢察公益訴訟案件。第二種看法認(rèn)為，未成年人的父母或其他監(jiān)護人購買培訓(xùn)課程最終是出于對未成年人的教育考慮，校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費行為實際損害的仍然是未成年人的利益。

檢察官同意第二種看法?！兑庖姟返?條明確“堅持立德樹人，發(fā)展素質(zhì)教育，以促進中小學(xué)生身心健康發(fā)展為落腳點”，《辦法》第3條規(guī)定培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)宗旨是“非營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持教育的公益性，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義辦學(xué)方向，遵守國家法律法規(guī)，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育，推進教育公平，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”。由此可見，盡管是未成年人的父母或其他監(jiān)護人向校外培訓(xùn)機構(gòu)支付費用，但接受教育培訓(xùn)服務(wù)的仍然是未成年人。校外培訓(xùn)機構(gòu)違反上述兩個規(guī)范性文件，其最終后果仍然是損害未成年人的利益。未成年人在選擇校外培訓(xùn)機構(gòu)時面臨機會成本問題。首先，未成年人家庭出于金錢和時間的考慮，只會選擇有限數(shù)量的培訓(xùn)項目。其次，未成年人出于成長階段，其興趣愛好尚待發(fā)掘，如果不幸選擇其并不喜歡或并不適合的培訓(xùn)項目，本應(yīng)盡快退出，轉(zhuǎn)選其他培訓(xùn)，但長期預(yù)付費使得未成年人家庭在未成年人興趣培養(yǎng)和能力培養(yǎng)時被迫更多考慮違約成本。被強迫學(xué)習(xí)不感興趣或并不擅長的培訓(xùn)項目不僅浪費金錢，也不利于未成年人的健康成長。再次，培訓(xùn)機構(gòu)預(yù)售費用會增加“卷款跑路”的風(fēng)險，雖然未成年人自身并沒有收入，但是家庭經(jīng)濟損失的負(fù)面影響仍然會傳遞給未成年人。因此，本案中不特定的未成年人的利益已經(jīng)受到確實地?fù)p害，符合未成年人檢察公益訴訟的立案范圍。

二、未成年人檢察公益訴訟的實踐方法

（一）調(diào)查摸排涉未成年人公共利益受損事實

檢察機關(guān)當(dāng)前需要拓寬未成年人公益訴訟案件線索來源，通過多種渠道發(fā)現(xiàn)、收集、整理由于行政機關(guān)未依法履職等情況而導(dǎo)致的不特定未成年人利益受到損害的公益訴訟案件線索?！皟筛摺薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條和第21條規(guī)定了人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害公共利益的行為提起公益訴訟。由于專業(yè)分工的區(qū)別，通常檢察官對行政法和相關(guān)行政規(guī)范性文件并不十分熟悉，因此也增加了公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)的難度。這就要求檢察官應(yīng)主動迎接挑戰(zhàn)，加強相關(guān)知識領(lǐng)域?qū)W習(xí)，提升發(fā)現(xiàn)線索的能力。

檢察機關(guān)在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，最為直接的方式就是在履行刑事檢察、民事檢察、行政檢察職責(zé)過程中所發(fā)現(xiàn)案件線索。除此之外，也有觀點認(rèn)為，案件線索發(fā)現(xiàn)機制應(yīng)采取“擴大解釋+公益舉報”的模式。[6]也有學(xué)者提出還有必要拓寬行政公益訴訟案件線索的來源渠道，通過明確接受公民檢舉控告的標(biāo)準(zhǔn)、完善檢舉控告向案件線索的轉(zhuǎn)化機制，從社會公眾、新聞媒體等途徑獲取行政機關(guān)不作為或違法行使職權(quán)線索。[7]也有建議指出，要建立公益訴訟線索收集、管理、運用平臺，加強與“兩法銜接”平臺的數(shù)據(jù)對接，及時掌握侵害國家和社會公共利益的案件線索，綜合運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等以提高線索的發(fā)現(xiàn)能力。[8]在本案中，檢察官從“卷款跑路”事件中發(fā)現(xiàn)線索，通過對本區(qū)若干校外培訓(xùn)機構(gòu)收費情況開展專題調(diào)查摸排，發(fā)現(xiàn)區(qū)內(nèi)確有十家校外培訓(xùn)機構(gòu)存在違規(guī)收費的行為，導(dǎo)致相關(guān)消費群體中不特定消費者利益受損的事實確實存在。

（二）走訪核實明確怠于履職情形

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。”收集充分的證據(jù)材料是提升檢察機關(guān)說服力的有效途徑。開展公益訴訟檢察工作檢察官需要具備證據(jù)調(diào)查的能力，未成年人檢察公益訴訟也不例外。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，從立法來看，檢察機關(guān)并不享有比其他國家機關(guān)和社會組織作為起訴人時更加優(yōu)越的調(diào)查核實權(quán)力，但并不能否認(rèn)檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)可以具有間接強制性。[9]檢察機關(guān)在開展公益訴訟調(diào)查核實時既要注重方式方法，也要充分靈活運用法律賦予檢察機關(guān)的權(quán)力。

在本案中檢察官調(diào)查核實工作多線展開。一是調(diào)研市場主體，對本區(qū)教育培訓(xùn)機構(gòu)進行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)圍棋、國學(xué)類等10個培訓(xùn)機構(gòu)存在一次性收取1年甚至2年費用的情況。二是走訪區(qū)教育局，發(fā)現(xiàn)少兒、某藝、某恩等培訓(xùn)機構(gòu)在本區(qū)店面均系無證機構(gòu)，教育主管部門對此監(jiān)管不利。三是走訪區(qū)市場監(jiān)督局，發(fā)現(xiàn)其對相關(guān)規(guī)范性文件認(rèn)識不到位，造成未依法履職。通過調(diào)查，檢察官明確區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局負(fù)有收費監(jiān)管職責(zé)，上述兩家行政機關(guān)均未對轄區(qū)內(nèi)校外培訓(xùn)機構(gòu)收費進行監(jiān)督管理，存在怠于履職的情況。收集到的證據(jù)已經(jīng)能夠證明公共利益受損的事實、行政機關(guān)未依法履職的情況及之間的因果關(guān)系。

（三）檢察建議和持續(xù)督促落實

“向行政機關(guān)提出檢察建議督促其依法履行職責(zé)”是行政公益訴訟法定的、必經(jīng)的“訴前程序”。涉及未成年人保護公共利益領(lǐng)域常常會跨越多個行政機關(guān)的管轄范圍，一起案件中可能涉及多個行政部門的協(xié)同配合，但其中每個行政機關(guān)的履職方式和內(nèi)容可能并不相同。如果僅向其中一個行政機關(guān)制發(fā)檢察建議督促履職，則可能對相關(guān)公共利益領(lǐng)域的覆蓋不夠全面;如果向所有涉及的行政機關(guān)制發(fā)檢察建議督促履職，而不充分考慮與相關(guān)公共利益領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)程度，則又可能導(dǎo)致檢察權(quán)的濫用和司法資源浪費。

本案中檢察官對監(jiān)管校外培訓(xùn)機構(gòu)收費現(xiàn)象存在怠于履職的區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局進行立案，向區(qū)教育局及區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)檢察建議督促履職。制發(fā)檢察建議后，檢察官與區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督局進行反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，推動職能部門聯(lián)動治理，最終促進相關(guān)檢察建議落實，并于2019年11月17日、2019年12月16日分別收到區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局的書面回復(fù)。至此相關(guān)行政機關(guān)履職問題通過訴前程序得到解決，涉及未成年人保護的社會公共利益得到了維護。

三、未成年人檢察公益訴訟的實踐理念

（一）政治自覺與檢察履職相結(jié)合

未成年人檢察公益訴訟應(yīng)做到政治自覺與檢察履職自覺相結(jié)合，自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責(zé)任。未成年人的工作是事關(guān)未來的事業(yè)，未成年人檢察工作要自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責(zé)任。未檢工作者要強化政治責(zé)任，把政治自覺與檢察履職相結(jié)合，要進一步提升檢察監(jiān)督能力，著力做好法律監(jiān)督工作。對涉及侵害廣大未成年人利益的事件，要開展好公益訴訟檢察工作，維護好未成年人的合法權(quán)益。本案中檢察官聚焦社會熱議的培訓(xùn)機構(gòu)“倒閉”現(xiàn)象，關(guān)注侵害未成年人權(quán)益事件，積極履職辦理涉及群眾切身利益的公益訴訟案件，通過案件的辦理，推動行政機關(guān)的積極履職。

（二）未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結(jié)合

未成年人檢察公益訴訟要把樹立未成年人國家保護大格局意識與拓展檢察履職相結(jié)合，積極穩(wěn)妥進行公益訴訟“等”外探索工作。針對韋博開心豆奉賢店關(guān)門“跑路”致學(xué)生及家長利益受損的現(xiàn)象，檢察官敏銳發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象涉及廣大未成年人利益，圍繞是否存在社會公共利益可能受損害的情況開展訴前調(diào)查，調(diào)查認(rèn)為培訓(xùn)機構(gòu)違背教育規(guī)律和中小幼學(xué)生成長發(fā)展規(guī)律收費，不僅加重家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，還增加了履約風(fēng)險，侵害不特定中小幼學(xué)生等未成年消費者的合法權(quán)益，社會反映強烈。未檢部門隨后立即在全區(qū)開展調(diào)查摸排，發(fā)現(xiàn)十家培訓(xùn)機構(gòu)存在違規(guī)問題。奉賢區(qū)檢察院以未成年人權(quán)益保護為導(dǎo)向，將教育領(lǐng)域培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)收費問題作為“等”外領(lǐng)域探索的方向。

（三）國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)與檢察履職相結(jié)合

未成年人檢察公益訴訟要把國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)與檢察履職相結(jié)合。檢察機關(guān)開展公益訴訟工作要以“公益”為核心，立足法律監(jiān)督職能，通過制發(fā)檢察建議等方式促進行政機關(guān)依法履職，從而不斷提高城市治理精細化水平。未檢檢察官在開展公益訴訟的工作中，充分發(fā)揮檢察官主導(dǎo)作用，通過檢察建議督促行政監(jiān)管部門依法履職，肅清培訓(xùn)市場亂象，有效維護了未成年人健康成長，也有利于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

（四）以人民為中心的辦案指導(dǎo)思想與檢察監(jiān)督能力相結(jié)合

未成年人檢察公益訴訟把以人民為中心的辦案指導(dǎo)思想與檢察監(jiān)督能力相結(jié)合，聚焦群眾關(guān)心、社會關(guān)注的熱點問題，成功督促行政機關(guān)依法履職，有效維護廣大未成年人合法權(quán)益，要努力將每一起公益訴訟案件辦成標(biāo)準(zhǔn)之訴、制度之訴，打造更多人民滿意的未檢精品。

注釋：

[1]參見張衛(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實施策略研究》，《政法論壇》2015年第1期。

[2]參見吳術(shù)豪、徐子淇：《論預(yù)付消費的法律規(guī)制——基于美日的經(jīng)驗比較》，《當(dāng)代經(jīng)濟》2018年第12期。

[3]參見沙金：《論行政復(fù)議決定中的不履行法定職責(zé)——基于<行政復(fù)議法>第28條第2項規(guī)定之展開》，《求索》2016年第3期。

[4]參見汪厚冬：《行政不作為構(gòu)成要件體系的重構(gòu)》，《現(xiàn)代法治研究》2018年第2期。

[5]參見陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”之認(rèn)定》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第1期。

[6]參見胡宜振、張娟：《公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機制完善——以長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟案件為樣本》，《中國檢察官》2019年第16期。

[7]參見李成、趙維剛：《困境與突破：行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機制研究》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第4期。

[8]參見蔡艷：《公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)途徑之探索》，《江蘇經(jīng)濟報》2018年7月17日。

[9]參見曹建軍：《論檢察公益調(diào)查核實權(quán)的強制性》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。