用地審批制度的一次重構(gòu)

2020年3月12日，在全國抗擊新冠肺炎疫情取得階段性勝利，各級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡稱《決定》）。一石激起千層浪，各路媒體紛紛發(fā)聲，地產(chǎn)媒體解讀為“土地新政，導(dǎo)致房價(jià)大變局”，財(cái)經(jīng)媒體解讀為“土地新政或引爆基建新產(chǎn)業(yè)”，土地問題專家解讀為“放權(quán)而非放松”，而做為土地的主管部門——自然資源部，直到文件發(fā)布10天以后，才從“推進(jìn)‘放管服改革、提高要素保障效率、優(yōu)化營商環(huán)境”等幾方面進(jìn)行了官方解讀，平息了各方爭論。《決定》能引起多方關(guān)注，也是情理之中的事?！稕Q定》確實(shí)是對(duì)中國土地審批機(jī)制的一次重構(gòu)，但各方因?yàn)檎疚徊煌?，專業(yè)素養(yǎng)不同，解讀也不同。筆者僅從基層土地管理者的角度談一些個(gè)人的看法。

1為什么要將用地審批權(quán)“下放”

自然資源部做為黨的十九大后機(jī)構(gòu)改革組建的部門，從一開始就備受關(guān)注。如去年發(fā)布的兩個(gè)文件《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于保障生豬養(yǎng)殖用地有關(guān)問題的通知》，字?jǐn)?shù)不多，直面制約發(fā)展的用地問題開出“藥方”。設(shè)施農(nóng)用地是呼應(yīng)“大棚房”整治后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展用地的問題，保障生豬養(yǎng)殖用地是呼應(yīng)養(yǎng)豬難、豬肉價(jià)格飛漲的民生問題?！稕Q定》必將對(duì)今后一段時(shí)間內(nèi)用地審批產(chǎn)生深刻影響。審批權(quán)一直是各個(gè)行政部門核心業(yè)務(wù)，并不是說行政部門喜歡“審批”的權(quán)力，但審批權(quán)確實(shí)體現(xiàn)部門地位，連帶可以做為推進(jìn)部門整體業(yè)務(wù)的一個(gè)重要抓手。將用地審批權(quán)下放，在2019年已經(jīng)有一些聲音，在全國都在積極推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的時(shí)刻，把這個(gè)政策放出去，體現(xiàn)了一種決心，就是要持續(xù)推進(jìn)“放管服”，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中用地審批時(shí)間較長的問題，讓地方政府權(quán)責(zé)一致。

2這個(gè)文件到底“下放”了哪些權(quán)限

用地審批包含了兩個(gè)并行審批過程，一是農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，二是集體土地征收審批。農(nóng)轉(zhuǎn)用，就是農(nóng)用地（耕地）轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批，主要涉及土地用途的轉(zhuǎn)變，因?yàn)槲覈鴮?shí)行的嚴(yán)格用途管制制度，控制占用耕地，稍微了解我國土地政策的人都知道一句話——“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”。如何嚴(yán)守，就是通過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批來控制占用耕地的數(shù)量。依據(jù)什么來審批呢？以前是土地利用總體規(guī)劃，今后是國土空間規(guī)劃。征收是一個(gè)專業(yè)的法律概念，有其特定內(nèi)涵。土地征收，是將集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地的審批過程，也是集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一途徑。這個(gè)審批過程是以我國土地所有制度為基礎(chǔ)的，我國實(shí)行全面所有制的土地制度，土地除了集體所有就是國家所有，而在2019年《土地管理法》修訂前，除了農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，所有的建設(shè)都必須使用國有土地。因此，項(xiàng)目的建設(shè)必須通過征收集體土地這個(gè)環(huán)節(jié)。

上文解釋了用地審批的兩個(gè)并行環(huán)節(jié)——農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批，而此次授權(quán)和委托的用地審批權(quán)限，也是針對(duì)這兩個(gè)事項(xiàng)。按照《決定》，一是將農(nóng)轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng)授權(quán)省級(jí)政府批準(zhǔn)，無論是“圈內(nèi)”還是“圈外”（“圈內(nèi)”是指土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，“圈外”則相反。其實(shí)在實(shí)施土地規(guī)劃中，“圈內(nèi)”和“圈外”雖然在編制規(guī)劃時(shí)有劃定，但在執(zhí)行中，“圈內(nèi)”和“圈外”的用地政策并無明顯不同，今后國土空間規(guī)劃劃定城鎮(zhèn)邊界后，“圈內(nèi)”和“圈外”的土地管控政策會(huì)更加明確），除了基本農(nóng)田，基本農(nóng)田就是更優(yōu)質(zhì)的耕地，是保證中國人飯碗端在自己人手里的保命田。國人經(jīng)過新冠肺炎的肆虐，可能對(duì)保住基本農(nóng)田、嚴(yán)守耕地紅線有了更深的理解。二是試點(diǎn)委托的事項(xiàng)，這個(gè)就委托的比較徹底了，不僅包括前面提到農(nóng)轉(zhuǎn)用審批的全部權(quán)限，包含永久基本農(nóng)田;還包括國務(wù)院土地征收審批事項(xiàng)，即征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田外的耕地超過35公頃和其他土地超過70公頃的審批。簡單一句話，以后試點(diǎn)的8個(gè)省市，所有的用地審批，都由省級(jí)政府批準(zhǔn)，不用報(bào)自然資源部、國務(wù)院審批。

補(bǔ)充說明一點(diǎn)，此次下放的兩個(gè)審批事項(xiàng)，國務(wù)院都還沒有進(jìn)入全面實(shí)施。為什么這么講，因?yàn)榇舜蜗路诺臋?quán)限，農(nóng)轉(zhuǎn)用的內(nèi)容是2019年《土地管理法》修訂的條款（修訂前農(nóng)轉(zhuǎn)用審批是按項(xiàng)目立項(xiàng)的級(jí)別不同，審批的機(jī)構(gòu)不同;修訂后是按項(xiàng)目用地性質(zhì)不同，審批的機(jī)構(gòu)不同），土地征收的表述也有變化，而新修訂后的《土地管理法》實(shí)施日期是2020年1月1日，《決定》的日期是3月3日，中間只有短短的兩個(gè)月。就像前面說到，在《土地管理法》修訂時(shí)，國務(wù)院町能已經(jīng)醞釀好下放相關(guān)審批事項(xiàng)了：所以，此次用地審批的授權(quán)和委托效果如何，還缺乏一個(gè)明確比較的基準(zhǔn)。因?yàn)橄路徘?，需要上?bào)原國土資源部轉(zhuǎn)國務(wù)院審批的事項(xiàng)，要不就是國家相關(guān)部委立項(xiàng)的項(xiàng)目，要不就是面積比較大的用地項(xiàng)目，如35公頃以上的耕地，基本都是產(chǎn)業(yè)用地，從沒有一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目用地要報(bào)國務(wù)院審批的。

3用地審批權(quán)“下放”后的影響

土地既是生產(chǎn)、生活、生態(tài)活動(dòng)的空間載體，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素。國務(wù)院賦予省級(jí)人民政府用地審批的更大自主權(quán)，是對(duì)土地資源配置方式的重大變革，會(huì)大幅提高用地審批效率，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。至于部分媒體解讀的開閘放水，放松用地審批是不會(huì)出現(xiàn)的，基于兩點(diǎn)：一是空間規(guī)劃的審批。下放的是用地審批，而用地審批是基于國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃），用地審批是實(shí)施國土空間規(guī)劃的一種手段，而按照《土地管理法》，省級(jí)的土地利用總體規(guī)劃和省級(jí)政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市土地利用總體規(guī)劃，都要報(bào)國務(wù)院審批。而本輪國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)除了延續(xù)原土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總規(guī)模、占用耕地規(guī)模等限制性指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格控制外，“三線”的劃定也是重中之重，這些硬性指標(biāo)是國家控制用地?zé)o序擴(kuò)展的重要抓手。二是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展已從粗放式發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，高質(zhì)量發(fā)展的要求就是提高單位面積土地的產(chǎn)出率，靠人力、土地等生產(chǎn)要素的高投入必定不能支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。黨的十九大以后，習(xí)近平生態(tài)文明思想已經(jīng)成為各級(jí)政府的自覺遵循。經(jīng)過新冠肺炎戰(zhàn)役的洗禮，大家會(huì)更加清醒地追求人與自然的和諧共生，會(huì)更加尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。

作者簡介：岳海斌，莆田市自然資源局湄洲北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局副局長