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    社區(qū)養(yǎng)老的行政、社區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制研究

    2020-07-06 13:52:42彭帆
    青年生活 2020年16期
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)服務(wù)人口老齡化

    彭帆

    摘要:隨著國內(nèi)老齡化問題的提議凸顯,人口紅利逐漸消失,隨之帶來的卻是養(yǎng)老問題的亟待解決。1982年將“計劃生育”寫入《憲法》,提倡優(yōu)生優(yōu)育、晚生晚育,從而有計劃的控制人口,這幾年我國總?cè)丝谡鸩骄徛脑黾?,可見計劃生育成效顯著。但是帶來的問題也同樣不容忽視。

    關(guān)鍵詞:社區(qū)服務(wù);人口老齡化; 養(yǎng)老服務(wù)

    一、核心概念及其界定

    “社區(qū)養(yǎng)老,養(yǎng)老方式之一,是指以家庭為核心,以社區(qū)為依托,以老年人日間照料、生活護理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容,以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式,并引入養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)方式的居家養(yǎng)老服務(wù)體系?!盵8]

    目前社會養(yǎng)老主要包含以下幾方面內(nèi)容:1,家政服務(wù):將家庭負擔(dān)較重的、老年人不便處理的事務(wù)納入家政服務(wù)范疇;2,社區(qū)醫(yī)療服務(wù):和當(dāng)?shù)蒯t(yī)院聯(lián)動,實現(xiàn)小病能夠直接在社區(qū)治療,大病重病就轉(zhuǎn)到醫(yī)院治療;3文娛活動:為了實現(xiàn)老年人物質(zhì)和精神的雙重豐富,因地制宜地開展恰當(dāng)?shù)幕顒?4,志愿者“心連心”服務(wù):形成志愿隊伍,利用空閑時間,有針對性地對社區(qū)老人進行走訪,實現(xiàn)一對一幫扶活動。

    二、國內(nèi)外養(yǎng)老模式發(fā)展

    (一)我國社區(qū)養(yǎng)老的形成

    1.改革開放前中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

    新中國成立初期,經(jīng)過開國前的長時間戰(zhàn)亂,民不聊生,為了休養(yǎng)生息促進社會的穩(wěn)定發(fā)展,團結(jié)社會一切能團結(jié)的力量發(fā)展社會福利事業(yè)。針對殘疾人,流浪的,沒有任何保障的人員等特殊困難群體開展福利保障,使得城鄉(xiāng)都獲得不同程度的社會福利待遇。

    而農(nóng)村的養(yǎng)老模式是以萌芽于農(nóng)村合作社的“五?!保ū3?、保穿、保燒、保教、保葬)制度為基礎(chǔ),與城鎮(zhèn)的企事業(yè)職工養(yǎng)老保險制度共同構(gòu)成了有中國特色的社會主義養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。國家對農(nóng)村的養(yǎng)老也極大關(guān)注,投入了較大的資金。而“五?!敝饕增姽压陋殮垶閷ο螅诙兰o(jì)七十年代生產(chǎn)方式遭到及打破的時候,此福利保障方式也成“一紙空文”。

    2.改革開放以后的養(yǎng)老模式發(fā)展

    改革開放之后主要分為三個階段:(1)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)恢復(fù)階段(1978-1999),經(jīng)過幾年的恢復(fù),我國養(yǎng)老規(guī)模得到一定的發(fā)展。但總的來說,我國社區(qū)的還是以政府為主導(dǎo),社會參與還是極少。(2)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)改革階段(2000-2011),根據(jù)第五次人口普查,預(yù)示我國老齡化社會程度加劇,于是開始提倡社會福利社會化。(3)產(chǎn)業(yè)的呃呃發(fā)展階段(從2012至今),2013年《老年人權(quán)益保障法》得以修訂,從制度層面為老年人權(quán)益提供了保障。

    (二)西方社區(qū)養(yǎng)老制度研究

    1.養(yǎng)老模式

    隨著歐洲工業(yè)革命的興起,經(jīng)濟的極大發(fā)展帶來世界上第二次人口的蓬勃發(fā)展,出現(xiàn)了“低出生,低死亡”的局面。歐洲各國開始探索一種新的養(yǎng)老模式,由養(yǎng)老的家庭模式向養(yǎng)老的市場化過渡?!熬宛B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式而言,在歐盟,有以英國、芬蘭、愛爾蘭、丹麥、瑞典為代表的北歐模式;以法國、奧地利、盧森堡和德國為代表的大陸歐洲模式;以意大利、葡萄牙、西班牙和希臘為代表的地中海模式;以波蘭、匈牙利和保加利亞為代表的東歐模式。在北美,有美國模式和高福利的加拿大模式。在亞洲,有日本和韓國模式等?!盵9]

    2.養(yǎng)老基金繳納形式

    目前世界上實行養(yǎng)老保險金制度的國家,一般所采用的方式是個人,企業(yè),政府三方共同繳納。德國是世界上最早建立養(yǎng)老保障體系的國家,其繳納方式包括:個人自愿、職業(yè)要求、國家強制等三種保險。而第三項國家強制保險所占比重是最大的,實行現(xiàn)收現(xiàn)支;而后兩項比例很小。大力發(fā)展商業(yè)性保險,并給予政策優(yōu)惠,有效減緩了政府的壓力。

    3.養(yǎng)老機構(gòu)

    養(yǎng)老機構(gòu)是養(yǎng)老模式中必不可少的一項內(nèi)容。[9]在1987 年,美國政府一部專門法律《護理院整頓法案》,其具體規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)所應(yīng)該具有服務(wù)內(nèi)容并需要設(shè)置監(jiān)管機構(gòu),此后為老年人的權(quán)益保護奠定了法律基礎(chǔ)?!懊绹酿B(yǎng)老機構(gòu)整體采用的是地產(chǎn)+服務(wù)模式,構(gòu)成了一個完整的養(yǎng)老地產(chǎn)金融生態(tài)?!盵10]據(jù)此可知,其三大主體權(quán)責(zé)分明,定位清楚。相比之下,我國則存在較大問題,還沒有形成完善的養(yǎng)老服務(wù)體系,權(quán)責(zé)不清,主體不明,監(jiān)管缺位,難以形成有效的服務(wù)機制。

    我國多地出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)空置的狀況。一方面是因為養(yǎng)老院的設(shè)備陳舊不夠吸引人,另一方面則是由于人們養(yǎng)老觀念還沒及時轉(zhuǎn)變,對養(yǎng)老機構(gòu)不夠信任。此外,缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局,產(chǎn)業(yè)引導(dǎo),監(jiān)管缺位等原因?qū)е?,至今我國的社區(qū)養(yǎng)老模式不完善,無法全面普及。

    (三)國內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老模式監(jiān)管機制的問題

    1.法律法規(guī)不健全。

    制度要落實,法律應(yīng)先行。而我國目前存在一個較大的問題便是專項法律的缺乏。養(yǎng)老轉(zhuǎn)向法律在我國還是處于貧乏階段。當(dāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一旦發(fā)生致老年人權(quán)益受損的法律糾紛時,很難維權(quán)。一是因為相關(guān)法律法規(guī)不構(gòu)全面,二是政府部門未能較好的下放權(quán)力,社區(qū)的主體地位未能得到認同,糾紛的解決費時費力。

    2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏監(jiān)管和監(jiān)督評估機制

    政府在進行社會管理的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用,這一點毋庸置疑。在推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的進程中,政府做了大量的前期調(diào)研、專家座談等準(zhǔn)備工作,宣傳廣泛,使得絕大部分社區(qū)都能夠推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。問題在于:一方面,政府一旦將此項服務(wù)交付給社區(qū)和企業(yè)之后,關(guān)注度極低;另一方面,政府對于企業(yè)、社區(qū)的加盟并沒有明確的發(fā)展目標(biāo)和管理規(guī)劃。除了監(jiān)管的缺失,更是缺乏一套系統(tǒng)的監(jiān)督評估機制。缺乏對參與服務(wù)人員的績效考核機制,服務(wù)人員的準(zhǔn)入門檻和約束機制,導(dǎo)致各方參與主體積極性減退。

    3. 主體之間缺乏協(xié)同治理機制

    政府,企業(yè),社區(qū),非營利性組織是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要參與主體,多方協(xié)同治理才能最優(yōu)的推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),而目前很顯然各方主體處于“各自為政”的狀態(tài)。企業(yè)、非營利性組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來,很大程度上是為了打響企業(yè)知名度。本來社區(qū)應(yīng)該是連接政府企業(yè)與本區(qū)居民老年人的一個有效橋梁,社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的降低將根本性影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果。若不盡快打破目前的發(fā)展困境,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將難以得到可持續(xù)性發(fā)展。

    三、社區(qū)養(yǎng)老的行政、社會監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制研究

    雖然目前我國的社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)取得了一定的成就,各項社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)逐年提高,老人的政策幸福感與獲得感也與日俱增,但是我們不能只看到進步,而忽視了目前所存在的問題。監(jiān)督、協(xié)調(diào)、保障三者其實是互聯(lián)互通,密不可分的,他們都是對于一個具體措施在前期策劃,中期實施,后期保持的重要舉措和保證。尤其對于社區(qū)養(yǎng)老這樣的覆蓋面廣,影響力大,切實影響居民生活的重大民生工程來說,建立一個完善的監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制是具有重要意義的。因此針對目前現(xiàn)行的社區(qū)養(yǎng)老的監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制,我們認為建立一個“政府——社會組織——第三方監(jiān)督”這樣的三方結(jié)構(gòu),來保證我們的社區(qū)養(yǎng)老能夠有序有效建立與運行。

    (一)政府:法律與制度的雙發(fā)力

    目前我國對于養(yǎng)老的專項法律還沒有出臺,現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》對于養(yǎng)老社會服務(wù)做出了一些規(guī)定,但是法律是概括性,總括性的,所以導(dǎo)致對于養(yǎng)老服務(wù)的各方主體的權(quán)利義務(wù)也沒有一個明確的規(guī)定,導(dǎo)致目前的養(yǎng)老服務(wù)整體處于一個較為混亂的狀況,雖然目前國務(wù)院頒布了國家老齡事業(yè)發(fā)展的“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”等一系列規(guī)劃,有關(guān)部委也在國務(wù)院的規(guī)劃下,相繼頒布了一系列的有關(guān)規(guī)范居家養(yǎng)老發(fā)展的“意見”和“通知”。任何措施的推進,都需要有監(jiān)管措施的存在,沒有監(jiān)管,都會進入一種混亂發(fā)展,野蠻生長的狀態(tài),不僅無異于養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展,更可能劣幣驅(qū)逐良幣,使得一些認真提供養(yǎng)老服務(wù)的組織難以生存。由法律與制度進行養(yǎng)老服務(wù)的框架搭建,也可以借助法律與制度,對社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展進行有效監(jiān)管,建立評估體系。

    1.法律層面:專項法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件建設(shè)

    目前我國現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》中有提到對于養(yǎng)老服務(wù)的總括性規(guī)定,但是,只依賴于該法中的簡單規(guī)定,是遠遠達不到實際需求的,需要輔以行政法規(guī)的形式來規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),應(yīng)該從以下兩點進行規(guī)定:1. 明確老年人權(quán)益保障工作的具體管理體制。2. 明確社區(qū)、養(yǎng)老企業(yè)、老年人等在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。明確提供養(yǎng)老服務(wù)的主體的權(quán)利、職責(zé)及法律責(zé)任,社區(qū)、企業(yè)應(yīng)各司其職、取長補短、各盡其能,協(xié)調(diào)合作為老人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

    2.制度層面:完善監(jiān)管制度

    監(jiān)管從兩個角度出發(fā),一個是法律監(jiān)管,另一個是行政監(jiān)管。

    法律是正義最后的準(zhǔn)繩,根據(jù)現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》,對于在服務(wù)中怠于履行職責(zé)、甚至侵害老年人權(quán)益的養(yǎng)老服務(wù)主體進行了法律層面的罰則,應(yīng)依法追究其責(zé)任,在法律之外,配合相應(yīng)的行政法規(guī),對于沒有妥善履行義務(wù)的主體,應(yīng)該對其進行行政處罰。

    行政監(jiān)管,需要有關(guān)部門、街道、社區(qū)確立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估體系,貫徹國務(wù)院的指導(dǎo)文件,根據(jù)各地的不同情況細化、完善居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門,街道建立常態(tài)化的監(jiān)督巡查制度,以保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需的有效匹配和公平評估。

    (二)社會組織: 社區(qū)、企業(yè)自律自管

    社會組織作為提供社區(qū)服務(wù)的主體,自身的發(fā)展與監(jiān)管,是社區(qū)養(yǎng)老最為重要的一環(huán),也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)真正能夠服務(wù)普羅大眾的實際提供服務(wù)的一方。

    1.社區(qū)

    社區(qū)是與社區(qū)居民接觸最緊密的組織,同時也是對社區(qū)范圍內(nèi)老人情況最了解的組織,并且對于社區(qū)的具體情況非常了解,可以因事因地制宜的提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),為社區(qū)內(nèi)老人打造家門口的養(yǎng)老院。因此社區(qū)需要建立完善的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機制,定期進行社區(qū)范圍內(nèi)的老人情況摸底,對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見反饋,以及對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求進行跟蹤搜集。真正將社區(qū)養(yǎng)老作為一項重點工作來狠抓落實。

    2.企業(yè)

    企業(yè)作為提供社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)的一方,需要在社區(qū)的配合下,提供專業(yè)的服務(wù)人員,醫(yī)療隊伍,養(yǎng)老設(shè)施等。因此企業(yè)應(yīng)該對自身的服務(wù)進行品質(zhì)把控,而不是簡單的提供食宿起居,醫(yī)療等這些最基本,也是最模式化服務(wù),只是這種層面的服務(wù),并不能照顧好老年人的身心健康,養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在解決老年人的物質(zhì)需求之外,也要重視老年人的精神需求,讓老年生活過的豐富多彩。這類個性化特色化的養(yǎng)老服務(wù),就要求企業(yè)與社區(qū)做好銜接,對于本社區(qū)內(nèi)的老人們的具體情況有清晰的了解,例如年齡,身體狀況,興趣愛好,收入情況等等。依據(jù)具體情況設(shè)計出的養(yǎng)老服務(wù)項目,可以最大程度上保障老人們的醫(yī)療保健、文娛活動,精神慰藉,知識拓展等需求。

    (三)第三方評估:社會公眾與行業(yè)自律性組織

    第三方監(jiān)督往往更加的客觀真實,也更好的避免了利益的糾葛,包括社會公眾與行業(yè)自律性組織。

    1.社會公眾

    群眾的眼睛是雪亮的,社會公眾往往扮演著懸在政府機關(guān)頭上的達摩克利斯之劍,是重要的外部監(jiān)督力量,監(jiān)督對象包括政府的行政部門,以及提供服務(wù)的第三方組織。對于政府部門的監(jiān)督,監(jiān)督的重點往往在于一些政府權(quán)力尋租空間,例如招投標(biāo)等等都是監(jiān)管的重點。對于公平性與合理性進行監(jiān)督。針對服務(wù)提供者的監(jiān)督,主要是對其提供的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度,服務(wù)效果進行監(jiān)督。老人與老人的親屬子女,對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有最權(quán)威的發(fā)言權(quán),也能夠提供最切實的意見。

    2.行業(yè)自律性組織

    目前我國存在非常多的行業(yè)內(nèi)自律性組織,例如律師協(xié)會,會計師協(xié)會等等,這些行業(yè)自律性組織富有其行業(yè)特性與專業(yè)性,往往能夠?qū)Ρ拘袠I(yè)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀以及所存在的問題有最清晰的認識,所以由行業(yè)自律性組織帶頭牽手專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)評估團隊,建立起常態(tài)化的監(jiān)督評估機制,最大程度上的服務(wù)大眾。由行業(yè)自律性組織與評估團隊對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行作為第三人的評估工作,可以及時發(fā)現(xiàn)問題,及時解決問題,而對于優(yōu)秀的模式,優(yōu)秀的服務(wù)項目,也可以通過他們進行傳播傳導(dǎo),并與有關(guān)政府部門進行銜接,形成合力,助力發(fā)展。

    四、結(jié)束語

    社區(qū)養(yǎng)老的方案提出很好的解決了“養(yǎng)老難,養(yǎng)老貴,養(yǎng)老遠”的問題,實現(xiàn)了在家養(yǎng)老,既滿足了養(yǎng)老的需求,而且也沒有增加老人與親屬的距離,具有不可替代的便利性。但是一個措施的落地,需要很多配套措施的同步跟進,并且需要多方合力共同協(xié)作,對于事關(guān)老人晚年生活品質(zhì),生活幸福的大事,更少不了監(jiān)管措施的配套實施,來共同保障社區(qū)養(yǎng)老的穩(wěn)步推進,在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下,滿足人民群眾日益豐富的生活需求。

    參考文獻:

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