關(guān)于如何加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的思考

鄧一敏

摘 要 企業(yè)內(nèi)部控制是企業(yè)管理的重要內(nèi)容之一，也是當(dāng)前很多國(guó)有企業(yè)管理層面臨的一大難題。如何建立健全企業(yè)內(nèi)部控制直接影響到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。基于此背景，本文以“國(guó)有企業(yè)”作為研究對(duì)象，對(duì)其內(nèi)部控制建立和執(zhí)行等問(wèn)題展開研究。論文首先闡述了內(nèi)部控制的概述和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的特點(diǎn)，然后結(jié)合現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀深入分析了其中普遍存在的問(wèn)題，最后從建全國(guó)有企業(yè)組織架構(gòu)、健全和完善內(nèi)部控制體系、內(nèi)部控制中執(zhí)行穿性測(cè)試、內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督等方面提出了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的新思路及具體對(duì)策。論文對(duì)于國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè) 內(nèi)部控制 企業(yè)管理

良好的內(nèi)部控制制度是企業(yè)的發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)作為一種特殊的組織形式，國(guó)家對(duì)其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)由政府的意志和利益決定。國(guó)有企業(yè)在追求國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值的同時(shí)，也在實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，調(diào)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，在石油、化工、機(jī)械、電子、冶金、航運(yùn)等重要產(chǎn)業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位。我國(guó)國(guó)有企業(yè)近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也處于大規(guī)模擴(kuò)張的階段，但其內(nèi)部控制體系未能完全跟上公司規(guī)模的擴(kuò)張速度，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中的不平衡。故本文將新的形勢(shì)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在問(wèn)題及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制健全和優(yōu)化的對(duì)策展開研究。

一、內(nèi)部控制概述

一個(gè)以營(yíng)利為目的的企業(yè)，其制定和完善內(nèi)部控制主要目的是保證其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)其資產(chǎn)的安全完整，保證其會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確披露。企業(yè)內(nèi)部控制活動(dòng)是在企業(yè)內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段和措施，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。企業(yè)的內(nèi)部控制活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的前提下制定和執(zhí)行。

有效的內(nèi)部控制至少包括以下五要素：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、對(duì)控制的監(jiān)督。

企業(yè)內(nèi)部控制主要對(duì)貨幣資金、籌資、采購(gòu)與付款、實(shí)物資產(chǎn)、成本費(fèi)用、銷售與收款、工程項(xiàng)目、對(duì)外投資、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制。企業(yè)建立內(nèi)部控制制度主要包括健全管理法律法規(guī)和公司制度、對(duì)組織機(jī)構(gòu)的控制、預(yù)算的控制、風(fēng)險(xiǎn)防范的控制、財(cái)產(chǎn)保全的控制。企業(yè)內(nèi)部控制制度建立應(yīng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益性原則。

二、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制特點(diǎn)及要求

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，從組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，有相當(dāng)一部分是基于比較松散的生產(chǎn)協(xié)作基礎(chǔ)、行政干預(yù)或行政劃轉(zhuǎn)等原因而組建，只存在形式上的簡(jiǎn)單的資本關(guān)聯(lián)。而且各一級(jí)子公司下，還存在大量層級(jí)的子公司和分公司，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，組織控制難度高，級(jí)次過(guò)多，鏈條太長(zhǎng)，導(dǎo)致管理效率下降，資產(chǎn)歸屬模糊，甚至管理失控。

國(guó)有企業(yè)作為一種特殊的組織形式，國(guó)家對(duì)其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)任命企業(yè)負(fù)責(zé)人，企業(yè)負(fù)責(zé)人無(wú)法像普通民營(yíng)企業(yè)的股東那樣直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理。從而產(chǎn)生內(nèi)部控制建設(shè)不足，出現(xiàn)內(nèi)部控制形同虛設(shè)、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等問(wèn)題。

加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，建立切實(shí)可行的內(nèi)部制度，讓內(nèi)部控制制度真正切實(shí)發(fā)揮作用，才能使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地，才能保證我國(guó)國(guó)有企業(yè)成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)中真正的中流砥柱。

三、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)國(guó)有企業(yè)由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在目前飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，內(nèi)部控制體系暴露出諸多問(wèn)題，內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、內(nèi)部控制制度跟不上公司發(fā)展進(jìn)度、內(nèi)部控制未切實(shí)執(zhí)行。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境缺乏

1.組織機(jī)構(gòu)的煩冗復(fù)雜、定位不清。我國(guó)于1993年12月29日頒布了《公司法》，后于1999年、2004年、2005年、2013年經(jīng)四次修改。《公司法》的制定和修改目的就是完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司制的現(xiàn)代企業(yè)制度。公司制的核心是完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)要健全法人治理結(jié)構(gòu)，按《公司法》規(guī)范健全公司組織機(jī)構(gòu)，健全董事會(huì)、獨(dú)立董事和派出監(jiān)事會(huì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，使各機(jī)構(gòu)各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革的步伐日益加快，但在國(guó)有企業(yè)組建和發(fā)展的過(guò)程中，組織結(jié)構(gòu)存在很多不容忽視的問(wèn)題。

首先，在國(guó)有企業(yè)中，除了普通公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的組織模式外，還存在職工代表大會(huì)、政工處，統(tǒng)戰(zhàn)武裝處，企業(yè)電視臺(tái)，老干部處，保衛(wèi)處，勞資科，計(jì)劃生育科，社?？啤㈦x退休辦等，不斷的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)變革及新業(yè)務(wù)的注入與重新組合使之現(xiàn)有的組織架構(gòu)變得煩冗而復(fù)雜，這些為國(guó)有企業(yè)集團(tuán)組織架構(gòu)的優(yōu)化和變革增加了難度。

其次，在國(guó)有企業(yè)中，董事會(huì)、高級(jí)管理層、黨委會(huì)的關(guān)系定位問(wèn)題，黨委會(huì)是國(guó)有企業(yè)特有的，黨委書記和董事長(zhǎng)的行政級(jí)別可能相同，董事會(huì)和黨委之間的權(quán)力分配、制約，也是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制制度建立和完善中需要面臨重要問(wèn)題。

最后，國(guó)有企業(yè)還存在通過(guò)行政劃轉(zhuǎn)、行政干預(yù)等手段，將在一個(gè)行業(yè)或者一個(gè)地區(qū)的國(guó)有企業(yè)劃轉(zhuǎn)整合成集團(tuán)公司。形成了一個(gè)規(guī)模龐大的集團(tuán)公司，子公司股權(quán)層級(jí)復(fù)雜，相互持股，且各種機(jī)構(gòu)重復(fù)、管理層次多等問(wèn)題，導(dǎo)致信息溝通鏈條長(zhǎng)、資產(chǎn)歸屬模糊、管理責(zé)任不清晰、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)困難。

2.領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁更換。一個(gè)企業(yè)的企業(yè)文化和企業(yè)管理風(fēng)格受企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值觀和管理風(fēng)格直接影響，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人短期化，使領(lǐng)導(dǎo)人還沒(méi)有對(duì)該企業(yè)的企業(yè)文化深入了解，而制定了一系列內(nèi)控制度，這樣的控制制度無(wú)法適應(yīng)該企業(yè)的實(shí)際情況;同時(shí)，在新的內(nèi)控制度制定和實(shí)施還沒(méi)有完全深入人心和落地開花的時(shí)候，又頻繁更換領(lǐng)導(dǎo)人。使內(nèi)部控制制度的制定和實(shí)施無(wú)法銜接，混亂運(yùn)行。

（二）企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)有待強(qiáng)化

目前很多國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和目前市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況不相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)所經(jīng)營(yíng)的行業(yè)很多出于國(guó)家壟斷的行業(yè)，如電力、電信、石油等，所以不少國(guó)有企業(yè)管理者和職工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差，沒(méi)有居安思危的思想，沒(méi)有形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。仍有不少國(guó)有企業(yè)認(rèn)為內(nèi)控是可有可無(wú)的，有的連獨(dú)立的內(nèi)控部門都沒(méi)有建立，或者即使按上級(jí)要求建立的內(nèi)控部門，也往往流于形式，無(wú)獨(dú)立內(nèi)部控制專員，無(wú)專業(yè)人員。在此背景下，企業(yè)內(nèi)部控制體系的建立和有效運(yùn)行未得到應(yīng)有重視，在面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，有些國(guó)有企業(yè)變得手足無(wú)措。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)、信息溝通不規(guī)范

國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)部控制框架粗放，未落實(shí)到具體責(zé)任單位、責(zé)任人，如重大對(duì)外投資項(xiàng)目的決策不規(guī)范、項(xiàng)目投資后的監(jiān)管松散、重大資產(chǎn)處置無(wú)相應(yīng)審批手續(xù)、重大資金支出無(wú)集體決策、大額采購(gòu)未執(zhí)行招標(biāo)程序、工程投標(biāo)及大宗物資采購(gòu)不規(guī)范、大額資金支出未集體決策、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)脫節(jié)等。

相關(guān)內(nèi)部控制制度未切實(shí)執(zhí)行，雖然目前國(guó)有企業(yè)各部門有單獨(dú)制定部門的執(zhí)行規(guī)范和相關(guān)執(zhí)行程序，但各種內(nèi)部控制制度未系統(tǒng)管理，信息溝通不暢，甚至出現(xiàn)各種控制文件互相矛盾現(xiàn)象。出現(xiàn)問(wèn)題后相關(guān)控制環(huán)節(jié)的責(zé)任人互相推卸責(zé)任，最后導(dǎo)致有章不循、有制度不依，實(shí)際控制流于形式，難以落實(shí)到實(shí)處的局面。

（四）監(jiān)督機(jī)制不健全

國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人代表國(guó)有產(chǎn)權(quán)利益和出資人利益組成股東會(huì)，各級(jí)國(guó)資委內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督部門是國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督主體，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)和管理機(jī)構(gòu)也有監(jiān)督責(zé)任。但董事會(huì)、總經(jīng)理和執(zhí)行層是監(jiān)督的主要對(duì)象。監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督責(zé)任不落實(shí)，不健全相應(yīng)的監(jiān)督制度，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制缺失就在所難免。

四、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的對(duì)策建議

目前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，本文提出以下對(duì)策建議，以改善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制制度，提升管理水平，幫助其健康長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（一）完善國(guó)有企業(yè)組織構(gòu)架體系

首先，國(guó)有企業(yè)的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)要充分考慮該企業(yè)一定時(shí)期的穩(wěn)定性;在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中要考慮到能將新舊機(jī)構(gòu)平穩(wěn)過(guò)渡，人員的新舊崗位順利平穩(wěn)調(diào)整。

其次，對(duì)不協(xié)調(diào)的組織關(guān)系進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)今后可能存在的摩擦關(guān)系進(jìn)行預(yù)防和避免，能夠做到部門間職能清晰劃分，各崗位的職責(zé)權(quán)限到位，并有清晰的可操作的評(píng)級(jí)和考核機(jī)制，部門間的管理聯(lián)系、工作程序協(xié)調(diào)有明確的管理人員進(jìn)行，才是一個(gè)良好的組織機(jī)構(gòu)，才能使企業(yè)的內(nèi)部控制制度有效實(shí)施。

最后，最大限度合理高效地使用人力資源。國(guó)有企業(yè)在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)要最大限度考慮合理高效地使用人力資源，使得公司部門、崗位的設(shè)置要與培養(yǎng)人才、提供良好發(fā)展空間相結(jié)合。一方面，要盡可能的廣泛發(fā)現(xiàn)能為公司所用的人才，并最大限度發(fā)揮這些人才的作用和價(jià)值;另一方面，要盡可能的發(fā)掘現(xiàn)有人才的潛力，或者是否能引進(jìn)企業(yè)急需的人才等。

（二）建立完善的內(nèi)部控制體系

國(guó)有企業(yè)結(jié)合自己實(shí)際情況，梳理企業(yè)的控制環(huán)境，監(jiān)管環(huán)境，信息系統(tǒng)與溝通狀況，財(cái)務(wù)報(bào)告流程，對(duì)自己也業(yè)務(wù)流程有充分調(diào)研了解，進(jìn)行初步評(píng)估。從財(cái)務(wù)報(bào)告入手，確定關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，識(shí)別業(yè)務(wù)流程存在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，找出內(nèi)部控制的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而進(jìn)行內(nèi)部控制設(shè)計(jì)。企業(yè)要建立風(fēng)險(xiǎn)控制數(shù)據(jù)庫(kù)，將風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照到業(yè)務(wù)控制流程中，對(duì)職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行梳理，并需要根據(jù)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，不斷更新和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。

國(guó)有企業(yè)建立的內(nèi)部控制體系系統(tǒng)化，不能各部門各成體系，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)責(zé)任落實(shí)到具體部門、具體人員。各部門信息溝通方式、責(zé)任人員、時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要具體化、可操作。

（三）執(zhí)行穿行測(cè)試，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷

在已建立的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的技術(shù)上，按業(yè)務(wù)循環(huán)對(duì)已建立的內(nèi)部控制進(jìn)行穿行測(cè)試，穿行測(cè)試要由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，突破部門限制，從業(yè)務(wù)最初流程的入手，逐級(jí)穿行每個(gè)流程，找個(gè)現(xiàn)有控制制度在制度制定、流程走向、實(shí)際操作等各方面存在的問(wèn)題和缺陷。通過(guò)穿行測(cè)試了解現(xiàn)有內(nèi)部控制缺陷以制定整改工作計(jì)劃，明確每一業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容、工作完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作交付下一環(huán)節(jié)的交付物及對(duì)應(yīng)責(zé)任人，有利于組織開展整改工作。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督

國(guó)有企業(yè)要形成內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行進(jìn)行定期評(píng)估、日常監(jiān)督，內(nèi)部控制方面存在缺陷和問(wèn)題才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià)、檢查和提出管理方面建議，督促內(nèi)部控制建議的一條條整改落實(shí)。

內(nèi)部控制審計(jì)工作要聚焦企業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略部署和重點(diǎn)工作，聯(lián)合各部門包括風(fēng)控、法律合規(guī)、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、戰(zhàn)發(fā)等職能部門，不僅僅利用財(cái)務(wù)人員，還要利用基建工程技術(shù)人員、法律人員、計(jì)算機(jī)方面的專家和企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)方面的技術(shù)專家等。通過(guò)開展內(nèi)部控制審計(jì)找出企業(yè)已運(yùn)行的內(nèi)部控制制度存在問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題找到相應(yīng)的改進(jìn)措施，不斷促使企業(yè)內(nèi)部控制流程優(yōu)化和提升，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)、防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力需要科學(xué)、合理、有效的內(nèi)部控制體系作為保障。本文通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)目前內(nèi)部控制現(xiàn)狀的了解和分析，針對(duì)性提出對(duì)策和建議。國(guó)有企業(yè)的相關(guān)管理人員應(yīng)該從企業(yè)實(shí)際情況出發(fā)，著眼企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向，建設(shè)適合企業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系，并在內(nèi)部控制體系運(yùn)行過(guò)程中，不斷監(jiān)控和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益管理與風(fēng)險(xiǎn)管理的平衡，使國(guó)有企業(yè)朝著更加健康和可持續(xù)發(fā)展的軌道運(yùn)行。

（作者單位為中國(guó)長(zhǎng)江航運(yùn)集團(tuán)有限公司）

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