國家治理背景下的預(yù)算績效管理與績效審計協(xié)同推進研究

金曉北

【摘要】? ?財政預(yù)算績效管理與國家審計中的績效審計緊密相連，兩者的目標(biāo)統(tǒng)一于推進國家治理能力的現(xiàn)代化。認(rèn)真研究二者的關(guān)系與現(xiàn)存的問題，協(xié)同推進財政預(yù)算績效管理與績效審計，有利于更好地實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。文章從全面預(yù)算績效管理與審計協(xié)同中出現(xiàn)的全口徑預(yù)算、信息系統(tǒng)建設(shè)、績效評價指標(biāo)體系等問題出發(fā)，提出了應(yīng)加強全口徑預(yù)算績效管理自身的科學(xué)化和規(guī)范化，設(shè)置能夠評價部門與單位整體績效水平的全面指標(biāo)體系、為績效審計提供科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立預(yù)算績效評價信息管理的數(shù)據(jù)共享平臺等三個對策。

【關(guān)鍵詞】? ?國家治理;預(yù)算績效;績效審計;協(xié)同推進

【中圖分類號】? ?F234;F239.4? ?【文獻標(biāo)識碼】? ?A? ?【文章編號】? ?1002-5812（2020）11-0042-03

一、問題的提出

財政是我國國家治理的基石和支柱，是我國治理體系中一個重要的組成部分，利用現(xiàn)代預(yù)算制度來組織與管理財政收支，有助于推進國家治理體系的現(xiàn)代化。預(yù)算集中反映了政府活動和宏觀政策方向，是規(guī)范政府行為的有效手段。衡量政府績效的重要指標(biāo)是預(yù)算績效，預(yù)算績效管理是績效管理與預(yù)算管理的結(jié)合。實施全面預(yù)算績效管理，不僅僅是治理方式的深刻變革，也是健全政府財政制度的重要舉措，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。

李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。黨的十九大報告中強調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。全面推行預(yù)算績效管理，著力解決財政資金在配置和使用過程中的低效和無效問題，有助于鞏固各地區(qū)各部門的績效主體責(zé)任，推動政府效能提升，加快推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。如何加強預(yù)算績效管理，完善預(yù)算績效衡量指標(biāo)體系，發(fā)揮預(yù)算資金效用，提升預(yù)算資金使用效率效益，是國家治理能力提升至現(xiàn)代化水平所關(guān)注的熱門話題。國家審計是國家治理績效評價體系、激勵與約束體系、監(jiān)督體系、分權(quán)制衡體系和信息披露等體系的重要組成部分。它是依法以權(quán)制權(quán)的重要途徑，是國家治理的重要保障。國家治理內(nèi)生演化的結(jié)果是國家審計。作為國家治理體系中的一項基礎(chǔ)性的制度安排，國家審計在推動國家治理體系現(xiàn)代化的過程中不可或缺。隨著國家治理體系建設(shè)中關(guān)于財政預(yù)算績效管理要求的加強，預(yù)算績效審計的呼聲越來越高。審計署《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要將績效理念貫穿審計工作的始終，全面分析經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效、更公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

筆者認(rèn)為，財政預(yù)算績效管理與國家審計中的績效審計緊密相連，兩者的目標(biāo)統(tǒng)一于推進國家治理能力的現(xiàn)代化。認(rèn)真研究二者的關(guān)系與現(xiàn)存的問題，協(xié)同推進財政預(yù)算績效管理與績效審計，有利于更好地實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

二、預(yù)算績效管理與績效審計協(xié)同推進的意義

（一）協(xié)同推進有利于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。山東省審計學(xué)會課題組（2019）認(rèn)為，目前的預(yù)算績效管理面臨著重支出而忽視績效、重投入而輕視管理等問題，績效考核的結(jié)果與預(yù)算安排、政策變化的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制還沒有建立起來。在實踐中，各地區(qū)部門暴露出體系不完善、發(fā)展不平衡的問題。預(yù)算績效管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它既不是績效預(yù)算也不是一般的預(yù)算改革，預(yù)算績效管理追求成果和效率。績效審計是整個績效管理流程的把關(guān)者，它通過對財政預(yù)算績效管理全過程的監(jiān)督，能夠促進我國政府職能的轉(zhuǎn)變，改善政府服務(wù)的質(zhì)量，提升政府執(zhí)行力與公信力，進一步推動財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）協(xié)同推進有利于現(xiàn)代財政制度的建立。黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度指出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。在2014年新修訂的《預(yù)算法》中，“績效”二字也多次出現(xiàn)。2018年9月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，強調(diào)“審計機關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督”?！兑庖姟返某雠_意味著我國預(yù)算績效管理工作從小范圍嘗試變?yōu)槿嫱茝V實施……預(yù)算績效管理成為黨和國家的一項重要工作。2018年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》將人大預(yù)算審查監(jiān)督重點由赤字規(guī)模和預(yù)算平衡調(diào)整為支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督?！兑庖姟分赋?，要加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系?；诖?，審計機關(guān)應(yīng)緊跟科學(xué)全面預(yù)算績效管理體系發(fā)展的步伐，密切關(guān)注現(xiàn)代財政制度的發(fā)展，探索新的預(yù)算績效審計方式，發(fā)揮國家審計的監(jiān)督效能，推動預(yù)算管理績效體系建設(shè)。

（三）協(xié)同推進有利于推動績效審計自身體系的完善。過去，財政審計過于強調(diào)審計的真實性與合法性，對于效益性的強調(diào)和績效審計項目的開展并不多。在國家審計實施的所有項目中將績效審計的理念貫穿始終，有利于促進財政預(yù)算的法制化、透明化和科學(xué)性，更主要的是有利于促進預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，從而促進績效審計不斷趨于完善。

三、預(yù)算績效管理與績效審計協(xié)同推進中存在的問題

（一）全口徑預(yù)算尚未完全實現(xiàn)，導(dǎo)致績效審計難以實現(xiàn)全覆蓋。審計全覆蓋的目的在于充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。2015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關(guān)配套文件，強調(diào)要全面履行審計的監(jiān)督職責(zé)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。審計全覆蓋是指對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策落實情況，以及公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的全面審計監(jiān)督，涉及到公共資金、國有資產(chǎn)和資源的分配、管理和使用的各個方面。審計全覆蓋通過合理選擇審計方法，科學(xué)安排審計計劃，能夠使監(jiān)督對象均在一定時期內(nèi)接受審計監(jiān)督，因此審計全覆蓋是一個動態(tài)概念，是周期性的動態(tài)的審計全覆蓋。對所有項目實施績效審計，就是要覆蓋所有全口徑預(yù)算。全口徑預(yù)算的概念是全面取消預(yù)算外資金，將政府收支納入預(yù)算管理中，形成覆蓋所有收支的預(yù)算管理體系。筆者認(rèn)為，全覆蓋績效審計應(yīng)以政府全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)。而事實上，全口徑預(yù)算還沒有向地方政府和基層單位推廣，這些部門也沒有形成全口徑預(yù)算編制體系，使得部分資金仍游離于預(yù)算管理之外（陳翔宇，2017）。很多基層政府的預(yù)算編制與全口徑預(yù)算管理的要求還有很大差距，預(yù)算編制方法采用簡單的基數(shù)加增長模式，沒有充分考慮影響預(yù)算規(guī)模變化等各種因素，難以合理配置地方財政資金，且預(yù)算績效管理的目標(biāo)很多都是臨時制定的，沒有清晰明確的目標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)，這就使得績效審計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不科學(xué)。從實際情況看，預(yù)算績效管理的深度和廣度都難以使得全覆蓋的預(yù)算績效審計得到有效實施。

（二）預(yù)算績效管理評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏導(dǎo)致績效審計評價難度增大。審計是講究標(biāo)準(zhǔn)的。西方最早關(guān)于審計的定義就是標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實之間的遵循程度。從審計的角度看，審計評價有賴于評價標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善?！蛾P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，要在編制預(yù)算的過程中設(shè)置部門和單位的整體績效目標(biāo)、政策，并對預(yù)算執(zhí)行情況進行績效評估，從而加強績效目標(biāo)管理。鑒于政府財政的公共性，預(yù)算績效目標(biāo)的制定受社會、政治與宏觀經(jīng)濟的影響具有不確定性，因此預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的客觀、科學(xué)、可量化是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵?？梢哉f，預(yù)算績效管理目標(biāo)與評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性關(guān)乎整個績效管理的成敗。當(dāng)前，財政預(yù)算的績效評價已經(jīng)開展起來，但最大的難點還是缺乏統(tǒng)一的預(yù)算績效評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)問題?？冃гu價結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性受質(zhì)疑的原因在于缺乏統(tǒng)一的績效標(biāo)準(zhǔn)，同一個項目，不同的機構(gòu)可以得出完全不同的績效評價結(jié)果。現(xiàn)有的績效評價大多停留在定性層面，缺少定量的評價。而且僅僅停留在評價層面，評價的結(jié)果沒有得到有效運用。預(yù)算績效管理評價指標(biāo)的缺乏最終造成了審計的難度，標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使得績效審計的結(jié)果往往難以得到被審計單位的認(rèn)可，進而影響到整個預(yù)算績效管理決策的行為，影響政府管理者的科學(xué)決策判斷。

（三）預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的信息化程度影響績效審計信息化的應(yīng)用。預(yù)算績效管理體系的完善無法離開信息系統(tǒng)和工具的支撐。由于預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作，如績效理念、員工素質(zhì)、績效法律法規(guī)、績效文化、績效考核指標(biāo)體系等需要完善，導(dǎo)致預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的信息化程度較低，多數(shù)地區(qū)還沒有成型、完善的模式，并且提供的信息技術(shù)對預(yù)算績效管理的支持作用也不強。加之，政府部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不同系統(tǒng)的業(yè)務(wù)功能和后臺結(jié)構(gòu)也大不相同，各級政府、部門和單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息的互聯(lián)互通不足，共享數(shù)據(jù)庫與溝通平臺尚未形成。不同財政部門間信息銜接工作職責(zé)的劃分不清，不同業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)缺乏關(guān)聯(lián)性，與理想的預(yù)算績效信息化管理還有不小的距離。如實際審計中發(fā)現(xiàn)，同一項資金的各級財政預(yù)算數(shù)據(jù)不具有可識別的關(guān)聯(lián)性，無法通過串聯(lián)分析評價對下轉(zhuǎn)移支付資金的各級分配使用狀況。這些使得預(yù)算績效審計的信息化應(yīng)用面臨無的放矢的尷尬境地，在審計中更無法實現(xiàn)橫向和縱向數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，造成審計成本較大，審計資源浪費嚴(yán)重，審計風(fēng)險較高，建立符合績效管理審計統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)資源的探索還不成熟。

四、推動預(yù)算績效管理和績效審計協(xié)同的對策

（一）實現(xiàn)全口徑預(yù)算績效管理的規(guī)范化和科學(xué)化。首先，有效實施預(yù)算績效管理審計的基礎(chǔ)和前提是全口徑預(yù)算績效管理的規(guī)范化、科學(xué)化。劉小川（2019）認(rèn)為，部門預(yù)算績效目標(biāo)要遵循各部門層次的差異確定，中央部門應(yīng)重視地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展、國家行業(yè)政策的落實，地方部門應(yīng)重視地方區(qū)域的均衡發(fā)展和政策落地。省級及省級以上政府應(yīng)該將預(yù)算績效目標(biāo)集中于社會經(jīng)濟發(fā)展及政策績效等方面，而省級以下的政府預(yù)算績效應(yīng)該將目標(biāo)放在促進民生、穩(wěn)定社會等方面。單位預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)重點關(guān)注單位自身各項事業(yè)的發(fā)展建設(shè)。按照部門戰(zhàn)略、職責(zé)和預(yù)算項目邏輯，建立績效目標(biāo)管理責(zé)任制。對一般公共預(yù)算應(yīng)從收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化角度考慮設(shè)置績效目標(biāo);對于國有資本經(jīng)營預(yù)算，要建立資本穩(wěn)定調(diào)價資金池，按照經(jīng)營效益和保值增值等制定目標(biāo);對于社會保險經(jīng)濟預(yù)算，要實現(xiàn)保收控支，按照收支平衡、保障水平制定目標(biāo);對于政府性基金預(yù)算，要加強統(tǒng)籌，使征收標(biāo)準(zhǔn)的確定規(guī)范化、合理化，按照專有成效制定目標(biāo)。其次，要科學(xué)界定政府收支的范圍與口徑。對利用國家權(quán)力、資源和信用依法取得的收入，一律視為政府收入;對依法履職、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)形成的支出，一律視為政府支出。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，明確各部門和地方收支，將屬于政府收支的納入預(yù)算管理，對不屬于政府收支的，要明確管理辦法。另外，利用政府會計改革的不斷深入，夯實全口徑預(yù)算績效管理的信息基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)不同口徑預(yù)算績效信息全面比較和反映，促進財政預(yù)算與政府資產(chǎn)管理的規(guī)范化和科學(xué)化。再次，要將績效理念融入到預(yù)算管理的各個方面，加強對內(nèi)部工作流程的管控。袁月和孫光國（2019）認(rèn)為要推進預(yù)算和績效管理的一體化，應(yīng)做好編制、執(zhí)行、監(jiān)督等全方位的工作，形成執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、評價有反饋、反饋有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理與控制機制。將績效信息用于部門預(yù)算編制與決策，使預(yù)算管理和績效管理成為戰(zhàn)略實施的有力工具。最后，相應(yīng)的職能部門要建立完善的管理制度，從預(yù)算編制、績效考核、績效目標(biāo)管理與結(jié)果運用方面穩(wěn)步推進全面預(yù)算績效管理，明確工作流程和權(quán)職劃分，建立全預(yù)算績效管理鏈條，以保證預(yù)算績效管理工作的全面落實。

（二）完善部門與單位整體績效水平評價指標(biāo)體系，為績效審計評價提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。全面實施預(yù)算績效管理工作的重點在于評價指標(biāo)體系的設(shè)計和構(gòu)建。要形成科學(xué)有效且符合實際的評價指標(biāo)體系，提高預(yù)算績效表達的一致性和協(xié)同性。根據(jù)職能劃分，形成不同層面的績效指標(biāo)，根據(jù)形式和預(yù)算框架的不同，制定不同類別可考核、可度量的指標(biāo)體系?！蛾P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求規(guī)范預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架，細化各行業(yè)個性績效指標(biāo)體系，增設(shè)各地績效指標(biāo)共享機制?！兑庖姟分赋觯獦?gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系。績效指標(biāo)體系的完善有利于審計機關(guān)依據(jù)這些指標(biāo)進行再評價，找出存在的問題，提出有效的審計建議，推動被審計單位相關(guān)預(yù)算績效管理制度的制定，完善自身的預(yù)算績效管理。馬蔡琛和陳蕾宇（2019）指出，部門預(yù)算績效管理的起步相對較晚，當(dāng)前各地區(qū)和部門的預(yù)算績效指標(biāo)框架很少關(guān)注非一般公共預(yù)算績效指標(biāo)的構(gòu)建，財政預(yù)算收支綜合績效指標(biāo)體系的推廣程度低。此外，目前各地方構(gòu)建的預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)計不科學(xué)、評價結(jié)果缺乏約束力，其指標(biāo)體系沒有依據(jù)時間維度進行合理劃分，仍集中在預(yù)算績效的事后評價方面。基于此，應(yīng)進一步拓展預(yù)算績效指標(biāo)體系的范圍，在全面性、客觀性、公平公正、定性定量和結(jié)果導(dǎo)向性原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建以部門、功能和經(jīng)濟分類為一體的全過程預(yù)算績效指標(biāo)體系，使考核結(jié)果具有可比性，規(guī)范共性指標(biāo)框架，盡快建立個性指標(biāo)的共享平臺。

（三）建立預(yù)算績效評價的數(shù)據(jù)共享平臺。運用信息技術(shù)實施預(yù)算績效審計工作包括兩個重要部分，一方面是預(yù)算績效管理本身的信息化，其實質(zhì)是數(shù)據(jù)化。另一方面是績效審計如何利用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)對預(yù)算績效管理的過程和結(jié)果實施審計的信息化。對此，劉小川（2019）認(rèn)為，建立預(yù)算績效評價信息管理平臺系統(tǒng)是全面實施預(yù)算績效管理工作的核心。目前，我國績效管理的技術(shù)性問題，主要是績效評價指標(biāo)及指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫構(gòu)建和績效信息收集、公開及共享問題。而預(yù)算結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性和多元性，預(yù)算績效評價指標(biāo)涉及政治、經(jīng)濟和社會等多個領(lǐng)域，且各個層級間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，評價指標(biāo)往往很難量化。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)平臺有利于實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，借助人工智能等技術(shù)，可以針對項目預(yù)算、政策預(yù)算和部門預(yù)算進行試點，及時反饋預(yù)算績效管理工作效果，實現(xiàn)預(yù)算績效信息化管理和績效數(shù)據(jù)資源的共享。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在處理全面預(yù)算績效管理涉及的大量預(yù)算收支、政府資產(chǎn)負債、社會經(jīng)濟狀況等數(shù)據(jù)方面有著天然優(yōu)勢，它能夠?qū)Ａ康男畔⑦M行分類、判斷。因此，借助相關(guān)技術(shù)可以有效推進基于績效目標(biāo)分析的邏輯框架模型的構(gòu)建。預(yù)算績效管理信息化平臺的建設(shè)，為實施基于大數(shù)據(jù)審計技術(shù)的預(yù)算管理審計奠定了重要前提。為此，審計機關(guān)應(yīng)加強預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)采集和整理力度，積極爭取地方政府的支持，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行采集，利用審計部門多年積累的被審計單位數(shù)據(jù)和已采集的信息數(shù)據(jù)，加大對數(shù)據(jù)進行分析處理和挖掘的力度，有效提升預(yù)算績效管理審計的精準(zhǔn)度和時效性。

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