行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立與完善分析

姜海燕

摘 要 改革開放四十年以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展都取得了巨大進(jìn)步，行政事業(yè)單位作為政府職能部門，在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中承擔(dān)著公共管理和社會服務(wù)職能，發(fā)揮了重要作用。本文闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，指出了內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，并從增強(qiáng)意識、提升素質(zhì)、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督等方面針對性地提出了改善對策，以期為建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系提供參考，提高行政事業(yè)單位的管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對策

一、前言

黨的十八大以來，全國自上而下形成了反腐倡廉、厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的良好風(fēng)氣，各行政事業(yè)單位嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》及關(guān)于公務(wù)接待、公務(wù)用車等多項(xiàng)管理辦法，持續(xù)開展黨風(fēng)廉政建設(shè)。行政事業(yè)單位建立一套全面、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制體系，是落實(shí)上級精神、全面深化改革的重要切入點(diǎn)。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》2014年1月1日正式實(shí)施以來，各行政事業(yè)單位都建立了一套適合單位自身的內(nèi)部控制體系，但是由于人員不足、專業(yè)水平有限、缺乏有效監(jiān)督等原因，還存在制度不完善、執(zhí)行效果差等現(xiàn)象，需要不斷完善、優(yōu)化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)及問題研究的必要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有以下特點(diǎn)：不論規(guī)模大小，所有行政事業(yè)單位都必須建立一套涵蓋單位運(yùn)行各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制體系，實(shí)施范圍廣;行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對單位提供公共服務(wù)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，目的性強(qiáng);行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的依據(jù)主要是相關(guān)的法律法規(guī)，如會計(jì)法、預(yù)算法、招標(biāo)投標(biāo)法、國有資產(chǎn)管理辦法，政策性強(qiáng);行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容是對單位運(yùn)行各環(huán)節(jié)行使的權(quán)利進(jìn)行約束，加強(qiáng)監(jiān)督，保證行政事業(yè)單位依規(guī)行使管理權(quán)利，有序、健康發(fā)展。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，梳理各工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立有效的防腐機(jī)制，是單位保持廉潔性的重要途徑;建立系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制，使每一步工作流程、每一筆預(yù)算資金使用都處于監(jiān)管之下，接受上級部門和社會大眾的監(jiān)督，有利于提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

同時(shí)，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理息息相關(guān)，內(nèi)控的首要環(huán)節(jié)就是對單位所處的內(nèi)部、外部環(huán)境進(jìn)行分析，在收集、研究相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行全過程管理。針對行政數(shù)據(jù)，可以把握現(xiàn)階段單位發(fā)展的態(tài)勢，并對未來的社會動向進(jìn)行預(yù)測，為單位后期活動的開展提供依據(jù)，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn);針對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，建立與單位實(shí)際情況相符的財(cái)務(wù)預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行，對偏離預(yù)算目標(biāo)的情況，及時(shí)采取應(yīng)對措施，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

我國的行政事業(yè)單位由來已久，部分單位已經(jīng)形成了一套固化的管理方式和決策意識，缺乏集體決策機(jī)制。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，也就是近幾年才開始全面推動，部分單位管理層人員內(nèi)控意識淡薄，沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，忽視內(nèi)部控制在單位運(yùn)行中的作用。管理層的不重視會引起單位其他人員對內(nèi)部控制工作的不認(rèn)可，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)難以推進(jìn)。對單位決策者來說，只注重完成具體工作目標(biāo)，不考慮單位發(fā)展前景，重業(yè)務(wù)輕管理，也是內(nèi)控意識缺乏的表現(xiàn)。

（二）工作人員專業(yè)水平偏低

行政事業(yè)單位由于考核機(jī)制寬松、年齡層次偏大等原因，學(xué)習(xí)缺乏動力，整體學(xué)習(xí)氛圍不強(qiáng)，進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)的效果不佳。由于人員編制的限制，往往無法安排專人負(fù)責(zé)內(nèi)控工作，特別是規(guī)模不大的行政事業(yè)單位，內(nèi)控工作往往由行政人員或財(cái)務(wù)人員兼職負(fù)責(zé)。行政或財(cái)務(wù)人員缺乏內(nèi)部控制的理論知識，又沒有實(shí)際操作過，僅僅通過簡單的培訓(xùn)或自行研究文件，無法制定出符合單位實(shí)際情況的內(nèi)控制度。

（三）內(nèi)部控制制度不完善

由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步晚、推進(jìn)慢，有的單位還未建立起一套完整的內(nèi)控制度，有的單位各內(nèi)部部門“各司其職”，僅根據(jù)自己部門的情況制定了相應(yīng)的內(nèi)控制度，各部門之間缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致內(nèi)控制度內(nèi)容零散，缺乏全面性、系統(tǒng)性，削弱了內(nèi)控的約束和監(jiān)督作用。有的單位主要職能、具體業(yè)務(wù)流程發(fā)生變化后，沒有及時(shí)根據(jù)新情況修訂原內(nèi)控制度，無法適應(yīng)新變化的需要。

（四）內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果較差

有的單位內(nèi)控制度編制完成后，沒有及時(shí)向全體工作人員傳達(dá)，內(nèi)控工作僅僅落在幾名部門負(fù)責(zé)人身上;因?yàn)閳?zhí)行內(nèi)控制度會改變原有的決策機(jī)制，增加新的工作流程，部分單位工作人員不適應(yīng)，認(rèn)為內(nèi)控降低了工作效率，將制度“束之高閣”;有的單位內(nèi)控制度流于形式，平時(shí)工作中敷衍了事，往往等到被審計(jì)或上級部門來檢查時(shí)，才臨時(shí)抱佛腳補(bǔ)流程、補(bǔ)資料，應(yīng)付審查，沒有將內(nèi)部控制真正地落實(shí)到實(shí)際工作中。

（五）缺乏有效的監(jiān)督體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督。內(nèi)部層面，行政事業(yè)單位一般規(guī)模有限、人員編制緊張，很難設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門，內(nèi)部監(jiān)督工作往往由財(cái)務(wù)人員兼任，既制定又監(jiān)督，沒有做到不相容崗位相分離，容易產(chǎn)生舞弊行為;而且受到專業(yè)知識的限制，兼職內(nèi)部監(jiān)督人員無法對所有業(yè)務(wù)做到全面、有效的監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)利漏洞。外部層面，由于我國行政事業(yè)單位的自身特點(diǎn)，除了上級部門安排的專項(xiàng)審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)等以外，行政事業(yè)單位一般不會主動找社會審計(jì)機(jī)構(gòu)對單位內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督效果較差。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的改善對策

（一）提高工作人員內(nèi)部控制意識

提高內(nèi)控意識是內(nèi)控體系建設(shè)的基礎(chǔ)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，認(rèn)識到自己在單位內(nèi)控建設(shè)中的重要職責(zé)，在內(nèi)部工作中起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位負(fù)責(zé)人任組長，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)通過內(nèi)部培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流會等形式，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，讓單位其他人員積極參與到內(nèi)控建設(shè)中來，把內(nèi)控制度落實(shí)到每一位員工身上，提高內(nèi)部控制意識，在單位內(nèi)部形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

（二）提升工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項(xiàng)覆蓋面廣、專業(yè)要求高的工程，不僅需要熟悉單位運(yùn)行各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并加以管控，還需要把握不同環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系，形成一套緊密聯(lián)系又相互制約的有機(jī)整體，這就對工作人員專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。首先，單位工作人員要不斷加強(qiáng)本專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，根據(jù)新法規(guī)新政策不斷更新知識體系，如財(cái)務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)新的政府會計(jì)制度、采購人員及時(shí)了解政府采購的新規(guī)定。其次，單位要通過組織員工參加內(nèi)部控制的培訓(xùn)、邀請專業(yè)人士開設(shè)講座等方式，使每位員工都認(rèn)識到自身崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，學(xué)會如何防控風(fēng)險(xiǎn)，并且及時(shí)掌握內(nèi)部控制的新變化，并應(yīng)用到工作中，與時(shí)俱進(jìn)。

（三）建立健全各項(xiàng)內(nèi)部控制制度

一套完整、有效的內(nèi)部控制體系，應(yīng)涵蓋單位運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，同時(shí)還需與法律法規(guī)、單位運(yùn)行特點(diǎn)、單位規(guī)模相適應(yīng)。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)建立內(nèi)部控制制度，具體來說包括單位層面（建立組織架構(gòu)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估等）和業(yè)務(wù)層面（制定預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控制度）兩方面。同時(shí)，內(nèi)控制度不是一成不變的，當(dāng)外部政策、單位職能、發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)根據(jù)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)修改、完善原來的內(nèi)控制度，建立長效的內(nèi)控管理機(jī)制。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控制度執(zhí)行效果

內(nèi)控制度的嚴(yán)格執(zhí)行是內(nèi)控系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單位應(yīng)建立科學(xué)、有效的內(nèi)控考核機(jī)制，定期考核內(nèi)控執(zhí)行情況，將考核結(jié)果與個(gè)人年度考評、經(jīng)濟(jì)收入掛鉤，對執(zhí)行效果較差的員工，可以采用內(nèi)部談話、通報(bào)批評等懲戒形式，督促員工嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度。

另一方面要加強(qiáng)信息化建設(shè)，用信息手段監(jiān)督業(yè)務(wù)開展的各個(gè)環(huán)節(jié)。例如，建立一套財(cái)務(wù)系統(tǒng)，設(shè)置預(yù)算編制、計(jì)劃下達(dá)、資金支付、資產(chǎn)購置等模塊，可以及時(shí)、全面監(jiān)督財(cái)政資金使用情況;建設(shè)項(xiàng)目較多的單位，可以建立一套財(cái)政出資建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)管理、合同簽訂、工程計(jì)量及變更、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，全過程監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行情況。信息化系統(tǒng)可以有效界定每個(gè)崗位的職責(zé)，設(shè)置權(quán)限，并且每一步流程都可以有跡可循，防止人為篡改。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)員工信息技術(shù)方面的培訓(xùn)，讓每一位員工都可以掌握信息系統(tǒng)的操作流程，熟練運(yùn)用，讓信息化技術(shù)真正為內(nèi)部控制工作服務(wù)。

（五）建立和完善內(nèi)外部監(jiān)督體系

有效的監(jiān)督機(jī)制對內(nèi)部控制的實(shí)施效果至關(guān)重要，行政事業(yè)單位需要建立和完善內(nèi)部控制的監(jiān)督體系。內(nèi)部層面，一方面，單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制的自我評價(jià)，定期檢查內(nèi)控實(shí)施情況，將實(shí)施結(jié)果與最初訂立的評價(jià)目標(biāo)相比對，分析偏離預(yù)期目標(biāo)的原因，研究對策，并及時(shí)反饋給單位管理者;另一方面，單位應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門，可由負(fù)責(zé)紀(jì)檢、監(jiān)察的部門擔(dān)任，對單位日常業(yè)務(wù)活動進(jìn)行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度存在的問題，提出整改意見并督促落實(shí)。外部層面，要加快外部審計(jì)機(jī)構(gòu)對行政事業(yè)單位審計(jì)的頻次，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，同時(shí)要不斷推動承載信息傳播的公共平臺的建設(shè)，讓社會公眾對單位工作效率、實(shí)施效果作評價(jià)、提意見，不斷完善各項(xiàng)工作機(jī)制，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

五、結(jié)語

在依法治國、從嚴(yán)治黨的大背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要性不言而喻。經(jīng)過近幾年的大力推進(jìn)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)取得了較大的成效，但在人員配置、制度建設(shè)及運(yùn)用、加強(qiáng)監(jiān)督等方面，還有很大的優(yōu)化空間。內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)長期的、不斷改進(jìn)不斷完善的過程，行政事業(yè)單位可以通過加大人才培養(yǎng)、推進(jìn)制度建設(shè)、有效利用信息化手段等途徑，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)控體系，充分發(fā)揮內(nèi)控的重要作用，不斷提高服務(wù)水平，提高社會和公眾滿意度。

（作者單位為蘇州工業(yè)園區(qū)市政工程部）

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