PPP項目風(fēng)險控制策略

陳穎

[提要] PPP模式是近年來政府與社會資本合作的一種新型管理模式，這種模式已在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。但是，由于PPP項目的流程繁雜，其風(fēng)險的多樣化、風(fēng)險預(yù)測分析工作難度大、風(fēng)險的管理問題貫穿于項目的整個生命周期。如何實現(xiàn)對PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的有效控制與策略研究，提升綜合投資收益，是本文研究的主要方向。

關(guān)鍵詞：PPP項目;風(fēng)險管理;監(jiān)管體系

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年4月20日

PPP是指政府和社會資本之間合作的模式，是指政府與社會資本之間通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式進行的長期合作，以增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。簡單來說，PPP模式就是政府購買服務(wù)的模式。在最近幾年的發(fā)展歷程中，國家逐漸了解到社會參與方對基礎(chǔ)項目建設(shè)和公共產(chǎn)品和服務(wù)做出的貢獻，因此我國政府大力推行PPP模式，廣泛吸引社會資本參與其中共謀發(fā)展，在全國范圍內(nèi)開啟一場PPP盛宴。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，2014年以來PPP項目共累計9，036個、投資額13.6萬億元;累計落地項目5，811個、投資額8.8萬億元，落地率64.3%;開工項目共3，446個、投資額5.1萬億元，開工率59.3%。從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們不難看出，一方面由于我國關(guān)于PPP項目相關(guān)政策的不斷提高和完善，越來越多的社會資本參與其中，推動了PPP模式在國內(nèi)經(jīng)濟進程中的研究熱潮;另一方面大量PPP項目進入落地階段。但是，由于地方政府的經(jīng)濟承受能力有限，在放緩了新增PPP項目的速度后，地方政府的工作重點逐漸轉(zhuǎn)向?qū)σ延械腜PP項目的監(jiān)測和管理。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段存在的主要問題是發(fā)展中的問題，我們應(yīng)辯證的看待PPP項目中出現(xiàn)的問題和矛盾，加強對項目的管控與監(jiān)測，嚴(yán)格防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險，維護市場秩序。新階段如何管理好PPP項目，提出合理的研究策略以實現(xiàn)對風(fēng)險的把控，促進PPP項目可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，這些都值得我們思考。

就我們目前所了解到PPP項目大致的操作流程具體如圖1所示。（圖1）

由PPP項目操作流程圖中不難看出，PPP項目的流程極其復(fù)雜，各階段都可能出現(xiàn)問題導(dǎo)致銜接斷裂。項目全生命周期包含政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、運營安全風(fēng)險等多種潛在抗力，難以預(yù)測且高難度地貫穿以項目全生命周期。研判PPP項目的多種風(fēng)險，探求合理高效的管理方法，實現(xiàn)對PPP項目風(fēng)險有效控制與策略研究，以使項目整體獲得預(yù)期的投資收益，都是目前政府、項目公司乃至社會公眾等利益主體切實關(guān)注的重點?；诖?，我們討論了如下幾條規(guī)避風(fēng)險的解決方案。

一、合理選擇合作方與合作項目，嚴(yán)格把控PPP項目合規(guī)合法化

考慮到PPP項目的投資規(guī)模較大、項目周期長等諸多因素，相比選擇單一企業(yè)作為PPP項目社會資本的參與方來說，鼓勵企業(yè)組建聯(lián)合體參與PPP項目已成為現(xiàn)階段的主流方式，促使社會資本提高資金流動效率，聯(lián)合企業(yè)的參與在一定程度上降低了單一企業(yè)資金流動的壓力。值得一提的是，優(yōu)先考慮具有PPP項目經(jīng)驗的資本合作伙伴，不僅可以有效縮短項目前期籌備時間，相關(guān)合作方還能結(jié)合以往的工作經(jīng)驗，及時對未知風(fēng)險作出準(zhǔn)確預(yù)測，并提出合理有效的規(guī)避方案，而政府和企業(yè)加強對合作項目基本情況的了解，宏觀把握項目發(fā)展指向，對標(biāo)的項目可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行及時預(yù)測和研判，采取有針對性的防控措施，注重項目風(fēng)險管理，才能更好地避免不必要的損失。

當(dāng)然，PPP項目政府方的具體需求也不容忽視，這也是項目成立目的所在。近年來，PPP項目主要集中在公共或準(zhǔn)公共項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而不單單是純商業(yè)的項目。自2014年以來，PPP模式已融入到多個公共領(lǐng)域并帶來了可觀的經(jīng)濟收益，如軌道交通、園區(qū)開發(fā)、環(huán)境整治、燃?xì)?、城市垃圾處理、醫(yī)療教育等。由此可見，多數(shù)以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為重點的項目，已逐步形成了符合中國特色和國情的PPP項目。由此看來，經(jīng)濟利益并不是PPP模式的絕對追求，能夠更好地解決中國人民的民生問題，促進中國經(jīng)濟的發(fā)展，提高人們的生活質(zhì)量才是最終目的。

在項目實際操作過程中，除了專業(yè)運營風(fēng)險、財務(wù)管理風(fēng)險等，政治風(fēng)險作為不可忽略的因素，也應(yīng)當(dāng)被納為考慮范疇之中。政治環(huán)境的穩(wěn)定是項目順利運營的重要保障之一，PPP項目往往可能由于我國政府相關(guān)政策的改變，增加項目建設(shè)成本使得項目收益降低，或因政府突然改變合約條款等爆發(fā)政府信用風(fēng)險，以便負(fù)責(zé)項目的官員利用職務(wù)之便從中謀求巨額非法收入。因此，在雙方資本合作過程中，政府與企業(yè)應(yīng)相互增進了解，合理選擇合作方與合作項目，注重雙向選擇，嚴(yán)格把控PPP項目合規(guī)合法化，實現(xiàn)對資金的最佳利用，才能有效防范風(fēng)險，提高PPP項目的效益，使得項目有條不紊地不斷推進。

二、實現(xiàn)融資多元性，推行多方融資

PPP項目投資規(guī)模較大，巨大的投資量也使社會資本面臨著融資壓力，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，PPP項目能否順利落地的關(guān)鍵因素在于項目融資的成功與否，社會資本的投資收益水平也與籌集資金所需成本息息相關(guān)。

但是，現(xiàn)階段我國大部分的PPP項目的融資主體主要是銀行等金融機構(gòu)。而在目前我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展不景氣的大背景下，銀行放貸越來越謹(jǐn)慎，如果銀行供應(yīng)資金鏈出現(xiàn)斷鏈，或是由于其他原因使貸款不能到位，使項目運行缺少足夠的資金支持，導(dǎo)致項目缺少資金供應(yīng)而不得已中斷，從而很容易出現(xiàn)供應(yīng)資金等方面的變動，無法給投資方帶來預(yù)期收益。因此，保證融資的多元性，從多個渠道進行融資是必要的，Plan B的采用能很好地解決資金短缺的后顧之憂，分擔(dān)項目對銀行貸款的一味依賴性，這樣一來，如果銀行供應(yīng)資金出現(xiàn)問題，也可以通過其他渠道獲得備用資金，從而保障項目順利進行。

在當(dāng)前社會背景下，社會資本缺乏積極響應(yīng)項目的主動性，導(dǎo)致PPP項目在部分領(lǐng)域難以推行。為了打破僵局，政府發(fā)起的PPP引導(dǎo)基金在借鑒國內(nèi)外投資引導(dǎo)基金成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上應(yīng)運而生。PPP基金簡單來說就是中國政府和社會資本合作，以基金形式直接或間接投資PPP項目。與傳統(tǒng)的銀行貸款相比，PPP基金一方面提高了項目落成效率，促進PPP模式與多個領(lǐng)域合作項目的落成;另一方面也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)，彌補政府與社會資本的不足，形成各方獲利的共贏局面，優(yōu)化多方投資風(fēng)險。

三、合理預(yù)算融資資金，科學(xué)降低項目成本

綜合項目全生命周期的項目成本來看，只有改善PPP項目融資問題，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境才能更有效地吸引社會資本。但是項目的實際實施過程較為復(fù)雜，PPP模式作為近幾年新興概念，部分項目公司的管理層可能由于缺乏運營經(jīng)驗、組織結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)責(zé)分配不當(dāng)?shù)纫蛩貙?dǎo)致運營期管理不當(dāng)，服務(wù)質(zhì)量低下，運營收入不足、對市場需求變化缺乏了解、相關(guān)工作人員對市場環(huán)境認(rèn)識不足等因素會導(dǎo)致運營管理成本超支、資本運作不當(dāng)，從而使得融資不暢或者項目資金鏈斷裂，進而產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險，因此在PPP項目投入實際運用時，需要經(jīng)過財政可承受能力認(rèn)證。

從避免運營成本超支、運營收入不足、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、財務(wù)風(fēng)險幾個方面考慮，采取合適的控制方法可適當(dāng)避免經(jīng)營管理風(fēng)險。項目實施前，可以建立責(zé)任成本中心，把責(zé)任與成本掛鉤，落實到各部門甚至個人;實施過程中建立成本計劃，提升內(nèi)部管理水平，嚴(yán)格實行成本控制;完工后則要進行成本核算，做好資金回籠。為了使PPP項目實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)融資，我們還需要學(xué)習(xí)借鑒其他國家成熟且前沿的PPP模式理論知識，并結(jié)合我國國情提出科學(xué)化、可實施的PPP項目資金融通方案，并充分利用信息化管理系統(tǒng)，開發(fā)全面、系統(tǒng)的綜合管理信息系統(tǒng)，提高工作效率，降低綜合管理成本，運用科學(xué)的管理手段，做出長遠(yuǎn)的規(guī)劃，同時對運營期經(jīng)濟風(fēng)險（如：市場競爭、通貨膨脹、利率變化、市場價格變動、市場需求變化等）做出合理的應(yīng)對方案?？茖W(xué)的預(yù)算編制、相應(yīng)層次的資金綜合預(yù)算、合理預(yù)算上級補助資金、將支出納入預(yù)算管理、增強預(yù)算約束力、及時履行合同約定，增強社會資本投資的信心。

四、合理分配風(fēng)險與利益，達到多方共贏

前文提到，PPP模式是政府與社會主體建立的“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，但我們從財政部在2014年11月頒發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)做出了規(guī)定：“項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和民間資本合理分擔(dān)”來看，在實際的運作過程中，公私部門在承擔(dān)風(fēng)險上呈現(xiàn)不對等的局面，政府相對社會資本來說，承擔(dān)了更多項目風(fēng)險。對于這種互利共贏項目，如何把控政府和社會主體的參與形式、渠道以及范圍程度占比顯得尤為重要。我們不僅需要關(guān)注政府方的需求，在既滿足政府方采購需要的同時，還要能在聯(lián)合體成員間實現(xiàn)項目風(fēng)險的合理分配以及項目成本的有效控制，以達到1+1>2的效果，避免其帶來負(fù)面效益。

PPP項目在運行中可能存在不可避免的未知風(fēng)險，對于看不見的未來，我們可以在項目實行之初建立起相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，大膽做出猜想與假設(shè)，并成立專門的風(fēng)險防范團隊，合理劃分政府與社會資本在風(fēng)險防控的責(zé)任，并落實到具體部門及個人并監(jiān)督有關(guān)部門主動承擔(dān)，進行排查和解決，盡可能快速地減少社會資本的損失，將風(fēng)險所導(dǎo)致的損害降到最低。加強對政府管理人員的培訓(xùn)，使他們充分了解并全面掌握PPP基本運行情況;制定針對不同狀況的應(yīng)急風(fēng)險解決方案，為項目全生命周期中出現(xiàn)的一系列問題提供及時、適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。

以房地產(chǎn)業(yè)為例，近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)開發(fā)，呈現(xiàn)出密切的融合趨勢。但在核心城市周邊及三四線城市，項目前期可滿足房地產(chǎn)企業(yè)的投資受益需求，卻不足以支撐公共建設(shè)投資強度。由此通過PPP模式，引入基于政府特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等基礎(chǔ)上的社會資本，可提高融資方式與投資效益，更好地實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，而項目帶來的區(qū)域增值效益也為房地產(chǎn)企業(yè)提供了新的利潤增長極，促進房地產(chǎn)企業(yè)多元盈利。對于這種資金需求高且存在一定虧損概率的產(chǎn)業(yè)，在實施過程中會出現(xiàn)各種問題，如私營機構(gòu)融資能力和信用度低帶來的融資風(fēng)險;市場供求環(huán)境的變化，導(dǎo)致項目收益減少;政府決策過程不規(guī)范，或前期準(zhǔn)備不充分，工作人員相關(guān)經(jīng)驗不足導(dǎo)致政府決策失誤;等等。基于此，風(fēng)險防范團隊?wèi)?yīng)運而生，聯(lián)合政府部門與社會資本采取上述方案，應(yīng)對實際操作中出現(xiàn)的難題，做到有的放矢，最大限度地將整個項目風(fēng)險降到最低。

五、完善PPP項目監(jiān)管體系，建立健全績效考核體系

自2014年開始實施并建設(shè)的PPP項目大多數(shù)是成功的，且大部分項目很好地解決了我國部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后且資金短缺的問題。但是，不可否認(rèn)的是，PPP項目能夠借鑒的成功案例不多，使得我國政府和社會資本在項目雛形階段缺乏建設(shè)經(jīng)驗，很多項目在實際應(yīng)用中尚不成熟，導(dǎo)致很多項目遇到了較大的問題甚至被叫停。因此，對于此類“雛鳥項目”，我們可以制定項目全過程監(jiān)管計劃，擬定各階段監(jiān)管實施細(xì)則，保證項目全生命周期各項環(huán)節(jié)有條不紊地進行，減少差錯;明確全項目周期各個階段的監(jiān)管內(nèi)容和工作職責(zé)，并依據(jù)實際情況做到及時更新、調(diào)整、完善，降低潛在風(fēng)險，還可以制定專門針對PPP的單行立法，落實“有法可依”，明確實際工作中各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的各項原則。例如，在軌道交通、污水處理、環(huán)境整治、醫(yī)療教育等專業(yè)領(lǐng)域，引入第三方具有專業(yè)的運營管理經(jīng)驗的機構(gòu)，通過成熟的技術(shù)手段大幅度降低項目的運營成本，從長遠(yuǎn)角度上保障了社會資本方的資金回籠，取得項目收益。對于PPP項目中已經(jīng)存在的問題，也需要盡快地出臺相關(guān)的法律法規(guī)進行管制，以實現(xiàn)PPP項目融資的合法性，做到有法可依、有法可循。

通過增強合作透明度，堅持依法辦事，鼓勵社會主體競爭，創(chuàng)造一個更具吸引力的投資環(huán)境，吸引更多優(yōu)秀的社會資本參與其中，為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域提供發(fā)展所需資金。在實施方案中建立績效激勵機制，當(dāng)績效考核達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，給予一定比例的獎勵，并作為項目合同期滿時能否續(xù)簽合同的依據(jù)。完善、合理的績效考核體系可以激發(fā)參與企業(yè)的積極性，同時避免政府固化支出。

PPP項目在各領(lǐng)域持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促使城市化進程不斷加快，為我國經(jīng)濟發(fā)展注入新的生命活力。盡管在PPP前進道路上存在諸多困難，項目的風(fēng)險管理亦十分復(fù)雜，但我們更應(yīng)該看到PPP在提質(zhì)增效、改革創(chuàng)新和國家治理上的積極作用。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政自給能力不足，地方基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)事業(yè)需要更多的社會資本投入。采用PPP模式并通過政府和社會資本的通力合作，在雙方共擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源、整體效益最大化，有效防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險，提高項目投資收益，實現(xiàn)多渠道融資，使資金來源多樣化。因此，我們?nèi)孕枰獜膶嵺`中吸取寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，避之不足同時揚己之長，充分發(fā)揮每個項目參與主體的自身優(yōu)勢，最大限度地將雙方優(yōu)勢投入到項目中，有效識別風(fēng)險，精準(zhǔn)制訂對應(yīng)解決方案，做到對癥下藥，才能實現(xiàn)整體效益最大化，促進我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長。目前，國內(nèi)叫停部分PPP項目的舉動不失為良措，我們應(yīng)辯證的看待相關(guān)問題，只有棄其糟粕，取其精華，探索適合發(fā)展的PPP之路，用PPP模式助力地方經(jīng)濟和公共服務(wù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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