北歐國(guó)家非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

馬燁

摘 要：社會(huì)治理是一個(gè)體系工程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)各個(gè)階層的共同參與。本文首先介紹了北歐國(guó)家非政府組織發(fā)展的概況，通過(guò)探討北歐國(guó)家非政府組織參與社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域的主要立法保障、資助支持、制度參與式等，總結(jié)了在支持體系上形成的“北歐模式”，在此基礎(chǔ)上提出了提升非政府組織自治意識(shí)、兼顧制度性與非制度性建設(shè)、加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度等建議，以期加深我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的思考與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;非政府組織;北歐國(guó)家

黨的十九屆四中全會(huì)中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。社會(huì)治理的良好有序發(fā)展依賴于國(guó)家、非政府組織以及公民個(gè)體之間的良性互動(dòng)。非政府組織作為社會(huì)治理的三大主體之一，實(shí)際上是通過(guò)發(fā)展內(nèi)部動(dòng)員與能力建設(shè)、外部溝通與社會(huì)對(duì)話兩條主線，以和平協(xié)商為主的非暴力對(duì)抗的非政治化方式尋求問(wèn)題的解決辦法，以達(dá)到社會(huì)參與的目的。研究北歐國(guó)家非政府組織的發(fā)展的最新實(shí)踐與有益經(jīng)驗(yàn)，是研究非政府組織國(guó)際視角的拓展與提升，也是有效提高我國(guó)社會(huì)治理水平的重要途徑。

一、北歐國(guó)家非政府組織發(fā)展的概況

據(jù)國(guó)際社團(tuán)聯(lián)合會(huì)1960年到1988年統(tǒng)計(jì)，瑞典非政府組織達(dá)到132個(gè)[1]，如今瑞典全國(guó)人數(shù)600萬(wàn)，人均能參加6個(gè)不同的非政府組織[2]。目前，北歐國(guó)家的非政府組織的數(shù)量逐年增多，且呈現(xiàn)全球化發(fā)展的強(qiáng)勁趨勢(shì)。

在北歐國(guó)家中，非政府組織的概念基本上主要是兩種——基金會(huì)和非營(yíng)利成員組織。其中基金會(huì)又分為非商業(yè)基金會(huì)和商業(yè)基金會(huì)，前者是目前最常見(jiàn)的。具有慈善目的的非營(yíng)利基金會(huì)在創(chuàng)建時(shí)已經(jīng)收到了資金、股票或類(lèi)似資產(chǎn)，利潤(rùn)或股息將用于相關(guān)的慈善受益人之間的分配。而非營(yíng)利成員組織的成立時(shí)間比基金會(huì)晚得多。由于非政府組織開(kāi)展向窮人或病人提供經(jīng)濟(jì)援助、支持疾病研究、促進(jìn)教育和科學(xué)研究、照顧孩子或老人等活動(dòng)，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)家要執(zhí)行的任務(wù)，因而也能享受?chē)?guó)家給予不同類(lèi)型的免稅待遇。

二、北歐國(guó)家非政府組織發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)做法

1.北歐各國(guó)為非政府組織參與制定了立法保障。非政府組織參與立法主要通過(guò)收集、編輯和發(fā)布立場(chǎng)文件，決議，政策簡(jiǎn)報(bào)、倡導(dǎo)信件及年度報(bào)告等方式普及民眾相關(guān)科學(xué)、政策和法律知識(shí)，同時(shí)通過(guò)積極參與政府間的國(guó)際談判，提交正式的或非正式的書(shū)面報(bào)告，或是在會(huì)議中進(jìn)行口頭陳述等方式影響國(guó)家和政府代表的決策，達(dá)到其倡議和游說(shuō)目的。北歐國(guó)家對(duì)非政府組織資金、財(cái)務(wù)等方面設(shè)置了立法保障。丹麥《非商業(yè)基金會(huì)法》規(guī)定，基金會(huì)必須提交根據(jù)公認(rèn)財(cái)會(huì)原則編制的年度賬目。瑞典規(guī)定，成立非政府組織必須具備民主制度框架，出于自愿性且運(yùn)作獨(dú)立，政府不得干預(yù)。同時(shí)非營(yíng)利組織有義務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)記賬，基金會(huì)應(yīng)當(dāng)在每個(gè)財(cái)年結(jié)束時(shí)制作財(cái)務(wù)年報(bào)并公布[3]。

2.北歐各國(guó)為非政府組織參與提供了資金支持。在大部分的政策領(lǐng)域，北歐各國(guó)國(guó)家層面都有相關(guān)非政府組織的特定預(yù)算安排，來(lái)維持非政府組織特定項(xiàng)目的順利運(yùn)行。通過(guò)“造血”與“輸血”，維護(hù)資金的資助渠道。自1950年以來(lái)，發(fā)展非政府組織部門(mén)的規(guī)模在組織數(shù)目及其總收入方面都有了大幅度的增加。這種模式是由公共和私人資金流動(dòng)的增加所驅(qū)動(dòng)的。瑞典國(guó)際發(fā)展合作署（SIDA）作為瑞典對(duì)外援助的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，對(duì)與非政府組織合作十分重視。1998年SIDA支持非政府組織的金額為1.3億，約占當(dāng)年援助資金的13.7%，有約300個(gè)非政府組織因與發(fā)展中國(guó)家的合作項(xiàng)目而受到資助[4]。挪威在發(fā)展公私合作關(guān)系方面，也積極發(fā)揮公民社會(huì)中不同行為體的作用，通過(guò)建立良好的分工，更強(qiáng)有力地關(guān)注挪威具有特定優(yōu)勢(shì)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)的領(lǐng)域。2014年挪威多邊援助及非政府組織占援助總額的一半，大約為160億克朗，相比于2013年增加了15億克朗。政府給予資金支持的超過(guò)30%的雙邊發(fā)展援助是直接通過(guò)非政府組織渠道實(shí)施的，主要參與的非政府組織有挪威教會(huì)援助、挪威難民理事會(huì)、挪威人民援助、挪威紅十字會(huì)和挪威拯救兒童會(huì)。

3.北歐各國(guó)為非政府組織參與進(jìn)行了制度安排。2001年，歐盟出臺(tái)《歐洲治理白皮書(shū)》明確將非政府組織放在行政改革和治理語(yǔ)境下探討，強(qiáng)調(diào)了非政府組織作為合作伙伴和參與者在推進(jìn)社會(huì)治理效率中的特殊地位。挪威合作署與大型非政府組織間開(kāi)展了長(zhǎng)期的框架性合作，挪威合作署監(jiān)督非政府組織的援助安排，評(píng)估非政府組織的援助能力而不是管理單獨(dú)的計(jì)劃。長(zhǎng)期性的框架性合作使受援國(guó)有了更大的主事權(quán)和靈活性，也讓援助系統(tǒng) 更有效率[5]。在政策協(xié)調(diào)方面，挪威成立了獨(dú)立的政策協(xié)調(diào)委員會(huì)（PCC），監(jiān)督、分析和報(bào)告挪威對(duì)外援助政策的協(xié)調(diào)情況。PCC的主席由重要的非政府組織挪威教堂援助的人員擔(dān)任;挪威統(tǒng)計(jì)局的人員擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)，深化非政府組織的重要地位。

三、“北歐經(jīng)驗(yàn)”對(duì)中國(guó)非政府組織發(fā)展的啟示

北歐模式將政府的作用力與非政府組織、公民的作用力擰成一股合力，在考慮多方利益需求的情況下，極大平衡了政治生態(tài)與社會(huì)生態(tài)，讓社會(huì)治理的決策更加透明且科學(xué)，值得我們結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行更加深入的研究、思考和借鑒。

1.轉(zhuǎn)變治理理念，提升非政府組織自治意識(shí)。非政府組織是廣大人民群眾自治的重要形式，但非政府組織的民主治理也不是與生俱來(lái)的，需要具有規(guī)則意識(shí)和民主精神的參與。在社會(huì)治理中，北歐國(guó)家一直把社會(huì)民主作為核心問(wèn)題。我國(guó)目前的社會(huì)治理模式下，缺乏相關(guān)的法律保障與法律基礎(chǔ)，非政府組織權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)、程序、運(yùn)行機(jī)制都還沒(méi)有真正建立，甚至在不少非政府組織章程中民主化都還沒(méi)有完全體現(xiàn)。需要加強(qiáng)一些領(lǐng)域的重點(diǎn)工作如登記管理體制改革，政社分離、政府購(gòu)買(mǎi)非政府組織服務(wù)等，提升社會(huì)的法治意保障，提高非政府組織的民主意識(shí)。

2.創(chuàng)新治理方式，兼顧制度性與非制度性建設(shè)。北歐的經(jīng)驗(yàn)證明，非制度化與制度化形式的非政府組織是可以有效地融合起來(lái)的。對(duì)照北歐經(jīng)驗(yàn)，目前我國(guó)在發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)方面已形成了一些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)（例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等，但是與非政府組織管理相關(guān)的規(guī)范仍十分缺乏。在對(duì)非政府組織監(jiān)管上可以參照“輕登記，重監(jiān)管”的管理方法，同時(shí)減少對(duì)非政府組織注冊(cè)資金的限制，讓更多分散資金流入社會(huì)公益領(lǐng)域。讓制度性非政府組織可以成為社會(huì)公共服務(wù)的資源中心和后援機(jī)構(gòu)，能提供培訓(xùn)、指導(dǎo)、信息、咨詢和支持，并規(guī)范社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量;而非制度性的非政府組織則可以更加靈活地處理人力資源、服務(wù)減壓、志愿補(bǔ)給等方面的問(wèn)題，為公民提供全面優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.完善公共服務(wù)，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。由于北歐國(guó)家公共服務(wù)體系具有“公平主導(dǎo)性”的特點(diǎn)，因此其非政府組織受到政府的財(cái)政支持與社會(huì)資金支持外，也帶有福利慈善性質(zhì)。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策，但由于缺乏穩(wěn)定協(xié)調(diào)的外部環(huán)境以及內(nèi)部建設(shè)的不完善，仍存在著獨(dú)立性不足、組織資源匱乏、服務(wù)功能重合等問(wèn)題，使得非政府組織在公共服務(wù)的供給方面仍面臨困境。因此，首先要列好購(gòu)買(mǎi)名錄清單，明確購(gòu)買(mǎi)的需求，做好資金預(yù)算，培植非政府組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)能力。其次對(duì)于慈善目的較明確的非政府組織，按照等級(jí)劃分，給予減免稅收的優(yōu)惠，優(yōu)化供給服務(wù)，拓寬資金來(lái)源渠道，盡可能調(diào)動(dòng)非政府組織的活力與積極性。同時(shí)要積極應(yīng)對(duì)政府失位與市場(chǎng)失靈的缺陷，建立非政府組織內(nèi)部管理機(jī)制，厘清權(quán)力清單，推進(jìn)民主決策和監(jiān)督體制的建立，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治的治理局面。

參考文獻(xiàn)：

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