京津冀合作背景下突發(fā)事件聯(lián)動指揮體系建設(shè)研究

賈鼎

[摘?要]伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各種風(fēng)險(xiǎn)因素不斷積累集聚，突發(fā)事件呈現(xiàn)出頻發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，由于京津冀三地的地理位置關(guān)系，突發(fā)事件在這一區(qū)域內(nèi)表現(xiàn)出很強(qiáng)的跨區(qū)域性、外部性特征，匯三地之力建設(shè)完善有效的聯(lián)動指揮體系是應(yīng)對此類事件的關(guān)鍵。基于整體性治理理論與協(xié)同治理理論所強(qiáng)調(diào)的“協(xié)同取代競爭”“碎片走向整合”“協(xié)同參與”“形成共治”主張，從合作認(rèn)知、體制機(jī)制創(chuàng)設(shè)以及系統(tǒng)平臺建設(shè)三個(gè)方面提出加強(qiáng)京津冀三地應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)動指揮體系建設(shè)的具體策略，進(jìn)一步深化三地之間的協(xié)同發(fā)展，提升共同防控公共安全風(fēng)險(xiǎn)能力。

[關(guān)鍵詞]京津冀;指揮體系;整體性治理;協(xié)同治理

[中圖分類號]D63[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）06-0028-05

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加，突發(fā)事件開始呈現(xiàn)出頻發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，鑒于京津冀三地特殊的地理位置關(guān)系，任何一地發(fā)生突發(fā)事件都可能表現(xiàn)出很強(qiáng)的外溢性特征。因此解決京津冀三地公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理問題，不能停留在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的短視認(rèn)知，也不能陷入各自為政、彼此羈絆的思維局限，只有跳出本位主義與自我中心意識，以整體性治理思維出發(fā)，從區(qū)域合作視角，建立協(xié)同聯(lián)動的突發(fā)事件聯(lián)動指揮體系，才能有效應(yīng)對三地突發(fā)事件以及衍生次級災(zāi)害帶來的損失，更好防控公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

一、研究背景

突發(fā)事件，對于其概念界定一般等同于公共安全事件，即“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件”。①中國社會當(dāng)前處在快速轉(zhuǎn)型期，開始從工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)，后工業(yè)社會一個(gè)典型的特征即是風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和高度不確定性。由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的突發(fā)事件近年來開始在國內(nèi)呈現(xiàn)出頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢，此背景下京津冀三地不僅面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)防控壓力，且由于三地特殊的地緣位置關(guān)系，任何一地的風(fēng)險(xiǎn)防控和突發(fā)事件的應(yīng)急處置顯然已跨越了行政區(qū)劃的界限，突發(fā)事件處置難度與復(fù)雜程度不斷增加?？梢钥吹浇陙硪呀?jīng)發(fā)生了社會危害性強(qiáng)、損失重大的涉及三地的區(qū)域性公共安全事件，如“8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故”，不僅造成了極大的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)也讓區(qū)域環(huán)境處于?；锏母叨韧{之下，造成的社會影響和政治影響更是難以估量。從近年來突發(fā)事件處置經(jīng)驗(yàn)看，完成京津冀三地突發(fā)事件處置議題，僅靠一方的努力顯然已不能應(yīng)對現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，需要不斷深化政府間合作，建設(shè)有效的聯(lián)動指揮體系才是應(yīng)對此類事件的關(guān)鍵。

比較早的政府間關(guān)于區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動指揮機(jī)制見諸于長三角地區(qū)的區(qū)域政府合作之中。20世紀(jì)80年代長三角地區(qū)在加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，地方政府間就已經(jīng)開始嘗試建立不同功能的合作機(jī)制，如蘇、浙、滬的警務(wù)合作機(jī)制，有效地實(shí)現(xiàn)了三地警務(wù)情報(bào)信息的整合以及跨區(qū)執(zhí)法行為的快速聯(lián)動。珠三角地區(qū)同樣也是以區(qū)域內(nèi)政府合作機(jī)制為基礎(chǔ)，于2009年建立了珠三角地區(qū)和泛珠三角區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。從京津冀區(qū)域看，京津冀一體化建設(shè)思路的提出由來已久，最早可見于1982年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》提出的建設(shè)“首都圈”的設(shè)想。2015年4月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》審議通過，京津冀一體化進(jìn)程進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展階段。2017年4月雄安新區(qū)正式成立，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入了快車道。當(dāng)前中央對京津冀協(xié)同發(fā)展高度重視，給予了有力的制度保障和政策支持，京津冀匯三地之力，針對突發(fā)事件的應(yīng)急處置議題，建設(shè)有效的聯(lián)動指揮體系意義重大、勢在必行。

二、京津冀聯(lián)動指揮體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

跨區(qū)域突發(fā)事件的聯(lián)動指揮與處置工作，顯然已經(jīng)超出了單一主體的地方政府行為，其是區(qū)域內(nèi)各個(gè)政府子系統(tǒng)共同治理公共事務(wù)的過程體系。在公共事務(wù)治理過程中，沒有一家主體具備足夠的資源和知識可以獨(dú)立解決所有問題，因此需要多方主體共同參與，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在解決共同問題時(shí)形成橫向或者縱向聯(lián)系[1]。

（一）整體性治理理論（Holistic Governance Theory）

整體性治理理論是基于傳統(tǒng)行政管理范式和新公共管理范式批判基礎(chǔ)上提出的行政學(xué)新范式，強(qiáng)調(diào)通過“制度化、經(jīng)?；陀行Э缃绲暮献鞣绞浇鉀Q公共事務(wù)存在問題，增進(jìn)公共價(jià)值”[2]。20世紀(jì)90年代英國學(xué)者佩里·?？怂棺钤缦到y(tǒng)性闡述這一理論。該理論產(chǎn)生的背景是新公共管理運(yùn)動提倡的市場化、分權(quán)化和民營化改革在重塑政府的同時(shí)，造成的政府管理“碎片化”問題。為解決這一問題，西方政府開始尋找“第三條道路”，提出了整體性治理理論。該理論主張使用“協(xié)同性政府”模式取代“競爭性政府”模式[3]，通過加強(qiáng)政府組織間的協(xié)調(diào)、合作和整合的方法，克服公共服務(wù)碎片化、政府空心化等問題，比如相互沖突的項(xiàng)目、相互沖突的政策目標(biāo)，缺乏溝通，回應(yīng)需求時(shí)各自為政等[4]。整體性治理關(guān)注的是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和部門間的整體性運(yùn)作，主張政府對于公共事務(wù)的管理過程從分散走向集中，從局部走向整體，從碎片走向整合[5]。整體性治理理論的核心在于政府系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作中協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制和整合機(jī)制的建立落實(shí)[6]。

（二）協(xié)同治理理論（Collaborative Governance Theory）

有學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理、協(xié)同政府、網(wǎng)絡(luò)化治理是整體性治理的一種表述形式，是不同國家在推進(jìn)整體性治理過程中根據(jù)自身實(shí)際生成的一種治理形態(tài)，但嚴(yán)格意義上講，還是略有區(qū)分。區(qū)域協(xié)同治理理論可以分為區(qū)域一體化治理理論（Regional Integrative Governance Theory）和區(qū)域協(xié)同治理理論（Regional Collaborative Governance Theory）。前者誕生于20世紀(jì)前葉，后者在產(chǎn)生的過程中與整體性治理理論思想相互影響，表現(xiàn)為治理理論在區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新發(fā)展。區(qū)域一體化治理理論主要針對區(qū)域發(fā)展過程中產(chǎn)生的“碎片化”問題，主張不同經(jīng)濟(jì)主體之間應(yīng)破除政策壁壘，致力于推進(jìn)生成要素一體化，市場一體化，公共政策一體化，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化[7]。比如常見的“區(qū)域一體化”“政策一體化”概念。因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府關(guān)注局部利益，缺少區(qū)域整體利益考量。因此這一理論主張建立“一個(gè)區(qū)域，一個(gè)政府”思想，即在區(qū)域內(nèi)建立區(qū)域性政府，克服各地區(qū)政府在政策初衷上著眼各自利益的痼疾，從而提供更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障體系[8]。區(qū)域協(xié)同治理理論，不再將重心放在區(qū)域的一體化，而是將關(guān)注點(diǎn)放在區(qū)域內(nèi)各地方政府間的協(xié)作，通過跨行政區(qū)域的合作行動集中于解決區(qū)域內(nèi)公共問題。與傳統(tǒng)理論主張整合不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)公共政策一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)解決的一體化方案這一路徑選擇不同，區(qū)域協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)不改變現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，主張通過各地區(qū)政府之間的參與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的協(xié)作解決，因?yàn)榧幢阍谕粎^(qū)域內(nèi)，各地區(qū)也存在差異，忽視各地區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)情，搞區(qū)域內(nèi)“一刀切”是不現(xiàn)實(shí)的。

協(xié)同治理理論是在協(xié)同論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一套治理理論，協(xié)同理論創(chuàng)始人赫爾曼將協(xié)同定義為組成部分之間的相互協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應(yīng)。協(xié)同治理理論是從系統(tǒng)論的角度去審視公共事務(wù)的組織管理問題，對于多主體下公共事務(wù)的管理強(qiáng)調(diào)通過管理理念、方式、機(jī)制、制度的創(chuàng)新，形成彼此之間相互協(xié)調(diào)、合作行動，從而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的效益最大化和系統(tǒng)整體功能的提升[9]。協(xié)同治理的核心思想強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)管理過程中要協(xié)同參與，形成共治。協(xié)同治理的本質(zhì)是在處理公共事務(wù)的過程中，通過確立多元主體共同愿景，進(jìn)而建立信息共享網(wǎng)絡(luò)，形成共同制度規(guī)則，促進(jìn)主體間的利益協(xié)同，實(shí)現(xiàn)主體間的共同行動以及資源共享，達(dá)到單個(gè)主體難以實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)治理目標(biāo)，增強(qiáng)多主體治理公共事務(wù)協(xié)同增效的功能[10]。協(xié)同治理的成敗關(guān)鍵在于是否有制度或者正式程序的保障，確保多主體在治理過程中相互之間的沖突得到協(xié)調(diào)，各自責(zé)任得到確認(rèn)，各自功能得到耦合。因?yàn)橹卫淼膶?shí)質(zhì)就是要構(gòu)建一套公共事務(wù)處置過程中各主體協(xié)調(diào)關(guān)系的規(guī)則體系[11]。

三、京津冀聯(lián)動指揮體系建設(shè)現(xiàn)狀與必要性分析

（一）聯(lián)動指揮體系建設(shè)現(xiàn)狀

目前京津冀三地開展突發(fā)事件聯(lián)動指揮工作的基礎(chǔ)政策框架是三地應(yīng)急辦于2014年共同簽訂的《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，該協(xié)議明確表示今后三地將在涉及跨區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中密切配合，強(qiáng)化聯(lián)動指揮，共同維護(hù)三地協(xié)同發(fā)展。此后，京津冀三地政府有關(guān)應(yīng)急管理職能部門（公安、安監(jiān)、應(yīng)急、衛(wèi)生、環(huán)境、食藥、交通）之間陸續(xù)簽署合作協(xié)議，建立相關(guān)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動工作機(jī)制，開展系列綜合演練。例如衛(wèi)生方面，三地衛(wèi)生部門于2014年共同簽署《突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》，每年輪流組織聯(lián)席會議和衛(wèi)生應(yīng)急專題論壇，開展衛(wèi)生領(lǐng)域聯(lián)合應(yīng)急演練。2016年6月三地安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局簽署《關(guān)于建立京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動工作機(jī)制的協(xié)議》。2018年1月，三地一致同意建立京津冀突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動指揮會商平臺，大力支持三地環(huán)境應(yīng)急共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測信息共享互通，并簽訂了《京津冀突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺數(shù)據(jù)共享協(xié)議》，開展突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)合應(yīng)急演練。2018年1月京津冀交通應(yīng)急聯(lián)動工作第一次聯(lián)席會議簽署《京津冀交通應(yīng)急聯(lián)動合作備忘錄》，明確了三地聯(lián)席會議、應(yīng)急信息、應(yīng)急資源、指揮決策、應(yīng)急演練等五項(xiàng)聯(lián)動合作內(nèi)容，成立了京津冀交通應(yīng)急協(xié)同發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組?？梢哉f，通過一系列政策、機(jī)制與行動的創(chuàng)設(shè)，京津冀三地在針對突發(fā)事件的事件預(yù)警、決策指揮、應(yīng)急處置方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，三地的聯(lián)動指揮體系已具備了基礎(chǔ)性框架。

但從建設(shè)現(xiàn)狀看，三地應(yīng)急聯(lián)動指揮體系建設(shè)還受制于兩方面因素影響。第一，應(yīng)急管理體制因素的影響。應(yīng)急管理體制決定了應(yīng)急管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，應(yīng)急管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定了應(yīng)急管理系統(tǒng)的功能。當(dāng)前我國應(yīng)急管理體制是屬地管理，這在某種意義上限制了區(qū)域政府間的溝通與協(xié)調(diào)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定我國建立的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”②。屬地為主的應(yīng)急管理體制在應(yīng)對區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件時(shí)一般能實(shí)現(xiàn)指揮統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力的效果，但遇到跨區(qū)域的突發(fā)事件時(shí)，就有可能表現(xiàn)出不適。因?yàn)?，處于水平位置上的橫向溝通關(guān)系不是科層制組織之間溝通的必要程序，加之又缺乏相關(guān)制度設(shè)計(jì)或政策保障，橫向溝通動力明顯不足。特別是京津冀三地比較特殊的地理位置關(guān)系，發(fā)生跨區(qū)域突發(fā)事件的概率要明顯高于其他區(qū)域，三地之間政府橫向交流次數(shù)更加頻繁。比如建立的中國氣象局京津冀環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警中心，該中心設(shè)置在北京市氣象局之下，屬于北京市氣象局直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)京津冀地區(qū)重度污染天氣的預(yù)報(bào)預(yù)警工作。但這種預(yù)報(bào)預(yù)警只是作為天津、河北兩地政府的一種參考，應(yīng)急聯(lián)動指揮方面的工作還需經(jīng)天津、河北兩地政府及有關(guān)應(yīng)急管理部門做出最終決策，如此結(jié)構(gòu)設(shè)置很可能會導(dǎo)致某些事件處置過程中的時(shí)效性降低。第二，聯(lián)動指揮機(jī)制因素的影響。目前三地政府以及職能部門之間簽署了系列的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議，建立了有關(guān)突發(fā)事件聯(lián)動指揮機(jī)制，但尚存在兩點(diǎn)問題。一是三地之間的聯(lián)動指揮體系創(chuàng)設(shè)不應(yīng)僅局限在簽訂合作協(xié)議、召開聯(lián)席會議，開展聯(lián)合演練等淺層次合作，應(yīng)在縱深方向上努力形成指揮統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力、反應(yīng)靈敏的快速應(yīng)急聯(lián)動指揮機(jī)制。二是，雖然在三地省級政府和相關(guān)職能部門之間建立了橫向聯(lián)動機(jī)制，但基于地理位置在具體事件發(fā)生地的市縣級政府和職能部門之間的橫向聯(lián)動關(guān)系有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）聯(lián)動指揮體系建設(shè)的必要性分析

1.現(xiàn)實(shí)需要

很多突發(fā)事件的發(fā)生情況表明，依靠單獨(dú)的行政區(qū)管轄難以有效應(yīng)對重特大突發(fā)事件和其可能產(chǎn)生的后果。究其原因無外乎有以下三點(diǎn)：一是突發(fā)事件產(chǎn)生的直接后果超出了單一行政區(qū)域自身的應(yīng)對處置能力，需要周邊行政區(qū)予以支援協(xié)助;二是突發(fā)事件本身具有明顯的跨地域性，事件的應(yīng)對處置已經(jīng)超出了單獨(dú)一個(gè)行政區(qū)管轄權(quán)可以處置的范圍;三是發(fā)生在某一行政區(qū)的突發(fā)事件產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)外部性，周邊政府希望介入事件處置，及時(shí)應(yīng)對危機(jī)，消除影響。從京津冀三地具體情況看，上述三種情形基本上都可以對應(yīng)。京津冀三地的地理位置結(jié)構(gòu)在所有區(qū)域協(xié)同關(guān)系中比較特殊，北京、天津完全被河北所環(huán)抱，該區(qū)域突發(fā)事件容易表現(xiàn)出明顯的跨行政區(qū)管轄的特征，且任何一地發(fā)生重特大突發(fā)事件很可能會對周邊行政區(qū)產(chǎn)生直接或間接影響，因此在突發(fā)事件應(yīng)對處置過程中，需要三地協(xié)調(diào)配合，聯(lián)動指揮。

2.戰(zhàn)略需求

有學(xué)者認(rèn)為京津冀三地在協(xié)同應(yīng)對區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件問題上存在一種“中心—半邊緣—邊緣”或“中心—邊緣”的結(jié)構(gòu)，北京作為首都城市，各種應(yīng)急資源稟賦優(yōu)勢明顯，天津作為直轄市，其治理能力與可調(diào)配資源的能力也高于河北，三地在發(fā)展水平與治理能力方面形成了依次遞減的勢差，如果三地不能協(xié)同配合，共同應(yīng)對區(qū)域內(nèi)公共風(fēng)險(xiǎn)，就會產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)回流的“回標(biāo)效應(yīng)”，即風(fēng)險(xiǎn)“向核心區(qū)的反向流動”[12]。以環(huán)境類突發(fā)事件為例，受河北高污染、高耗能企業(yè)所累，京津兩地面臨河北地區(qū)污染風(fēng)險(xiǎn)的“回標(biāo)效應(yīng)”，因此京津冀三地需要形成協(xié)力，共同應(yīng)對環(huán)境突發(fā)事件的治理問題。筆者對于這種解釋視角存有異議，雖然河北較之北京、天津，集中了高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，但河北的很多企業(yè)都是由北京、天津兩地政策性遷出，轉(zhuǎn)移到河北，因此把河北存在高污染的不穩(wěn)定因素作為看待三地之間加強(qiáng)突發(fā)事件協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)，有待商榷。針對京津冀加強(qiáng)三地之間關(guān)于突發(fā)事件協(xié)同治理議題的解釋，應(yīng)該突破治理風(fēng)險(xiǎn)因素或指揮危機(jī)處置的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的解釋框架，從京津冀三地整體發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同的角度出發(fā)來具體分析問題。北京作為國家首都，同時(shí)也是超大城市，在京津冀一體化語境下當(dāng)前面臨的重要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)功能的疏散轉(zhuǎn)移。天津作為沿海城市，受限于地理位置影響，吸納從北京轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)功能能力有限，北京的功能疏解問題主要還是從河北解決完成。因此，三地應(yīng)從國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的高度正視在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級過程中產(chǎn)生的突發(fā)事件協(xié)同共治問題。即三地應(yīng)該跳出各自利益本位的固化思維，正視京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中自己與對方的現(xiàn)實(shí)需求以及在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中產(chǎn)生的利益糾葛或其它外部性問題，著力提升突發(fā)事件處置的協(xié)同性和整體性。

四、京津冀聯(lián)動指揮體系的建構(gòu)思路

三地針對突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動指揮體系的構(gòu)建，既需要從思想認(rèn)知層面擺脫“本位主義”“中心—邊緣”思維局限，也需要在體制機(jī)制層面加強(qiáng)政府間、部門間的橫向聯(lián)動，比如在多中心治理的結(jié)構(gòu)框架下，通過組織與組織之間合作協(xié)議的簽訂確立，提供靈活多樣的公共服務(wù)，滿足現(xiàn)實(shí)要求[13]，同時(shí)還需建設(shè)扁平化、多主體、精確供給、智能決策的聯(lián)動指揮系統(tǒng)平臺。

（一）認(rèn)知層面：擺脫“中心邊緣”“本位主義”思維局限

京津冀三地政府在看待突發(fā)事件應(yīng)急指揮問題上，需要達(dá)到共同的認(rèn)知層面，如果沒有共同層面的認(rèn)知，突發(fā)事件指揮體系的建設(shè)難以得到預(yù)期效果。前文已經(jīng)分析，突發(fā)事件的發(fā)生其危害結(jié)果很可能表現(xiàn)出外溢性特征，由于京津冀三地特殊的地理位置關(guān)系，任何一地發(fā)生重特大突發(fā)事件，都有可能產(chǎn)生較強(qiáng)的外部效應(yīng)，且這種外部效應(yīng)顯然多表現(xiàn)為負(fù)外部性。趨利避害是各地政府行為邏輯的正常選擇，面對周邊行政區(qū)可能產(chǎn)生的負(fù)外部性，應(yīng)該充分認(rèn)識聯(lián)動指揮、協(xié)調(diào)配合的重要性，要盡可能擺脫傳統(tǒng)地方本位主義，摒棄在具體微觀事務(wù)處置上的意見分歧。同時(shí)要注重?cái)[脫“單中心”治理的思維局限，積極建設(shè)三地協(xié)商共治的合作意識。京津冀三地協(xié)同治理并不是以某一地為“中心”，其他行政區(qū)完全處于從屬位置，如此很難達(dá)到行動，特別是動力機(jī)制方面的協(xié)調(diào)一致效果。其實(shí)不僅僅體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件協(xié)同聯(lián)動指揮體系的建設(shè)方面，區(qū)域內(nèi)政府之間關(guān)于公共事務(wù)的治理從“單中心”維度向“多中心”維度轉(zhuǎn)換也是一種必然趨勢。如果合作主體地位在合作起始層面不能保持平等一致，那么合作行為最終也難以收到多方所期盼的結(jié)果。

（二）體制、機(jī)制建設(shè)層面：確保統(tǒng)一指揮，加強(qiáng)橫向聯(lián)動

1.體制層面

首先，三地政府應(yīng)急管理職能部門應(yīng)加快對區(qū)域內(nèi)重大風(fēng)險(xiǎn)因素的系統(tǒng)評估、分級分類，建立各自轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理物資的數(shù)量、種類、準(zhǔn)備地點(diǎn)等信息的數(shù)據(jù)備案，以備統(tǒng)一指揮調(diào)度。突發(fā)事件應(yīng)急指揮是一套系統(tǒng)工程，其涉及政府職能部門較多，需要整合資源量也較大（其中不僅包括政府資源還有社會資源），各地政府建設(shè)一套高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的指揮組織體系非常重要[14]。其次，設(shè)立京津冀三地應(yīng)急管理委員會?，F(xiàn)行行政管理體制下，處理公共事務(wù)都是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，在其他行政區(qū)所做出的成績不會對本地政府的績效產(chǎn)生直接影響。相反如果把大量時(shí)間和精力用在其他轄區(qū)事務(wù)處理中，不僅不會給自己工作績效加分，還有可能“給別人做嫁衣”，因此在常規(guī)公務(wù)活動中，不會產(chǎn)生強(qiáng)烈合作動機(jī)[15]。如果要克服這種行為邏輯，突破“集體行動的悖論”，必須要有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)有應(yīng)急管制體制結(jié)構(gòu)下，設(shè)立京津冀應(yīng)急管理委員是較為合適的選擇。應(yīng)急管理委員會由三地主抓應(yīng)急工作省委常委及有關(guān)負(fù)責(zé)同志任委員會成員，其下設(shè)三地應(yīng)急聯(lián)動指揮中心，由三地應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)人任聯(lián)動指揮中心成員，聯(lián)動指揮中心指揮長由三地應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人輪流兼任，直接指揮三地發(fā)生跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。再次，京津冀三地發(fā)生突發(fā)事件的處置流程為，事件發(fā)生地市（區(qū)）應(yīng)急管理部門首先介入，開展先期處置工作，同時(shí)上報(bào)省級應(yīng)急管理部門，省級應(yīng)急管理部門進(jìn)行事態(tài)研判，對于危害性較低的突發(fā)事件由當(dāng)?shù)卣孕薪鉀Q，無需再上報(bào)三地聯(lián)動指揮中心。經(jīng)過省級應(yīng)急管理部門研判，風(fēng)險(xiǎn)危害分類分級程度較高的突發(fā)事件需在第一時(shí)間上報(bào)三地聯(lián)動指揮中心，聯(lián)動指揮中心與事件發(fā)生地應(yīng)急管理部門同時(shí)跟進(jìn)事件，評估發(fā)展態(tài)勢，由聯(lián)動指揮中心做出是否需要調(diào)用周邊應(yīng)急資源的決策。針對跨區(qū)域或者重特大突發(fā)事件，需在第一時(shí)間上報(bào)聯(lián)動指揮中心，由聯(lián)動指揮中心發(fā)揮區(qū)域整合優(yōu)勢，選擇區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源調(diào)度使用最優(yōu)方案，統(tǒng)一指揮處置。

2.機(jī)制層面

所謂機(jī)制，就是構(gòu)成系統(tǒng)的各要素之間組合規(guī)律或構(gòu)成關(guān)系[16]，根據(jù)系統(tǒng)動力學(xué)理論，有效的機(jī)制可以將系統(tǒng)內(nèi)各部分有機(jī)組合在一起，通過各部分之間的協(xié)調(diào)配合從而充分發(fā)揮系統(tǒng)整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)單個(gè)部分不能實(shí)現(xiàn)的功能，達(dá)到“1+1>2”的效果。其實(shí)，“區(qū)域內(nèi)政府間通過合作和互相援助的方式共同治理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)已經(jīng)成為國際公共治理的一塊重要內(nèi)容”[17]，因?yàn)樽鳛榈胤秸?，其既是一個(gè)相對獨(dú)立的危機(jī)處理主體，同時(shí)也是政府組織這一開放系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，政府組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于各子系統(tǒng)之間的相互配合協(xié)作[18]。隨著三地應(yīng)急管理部門的成立，各地都建立了相應(yīng)完備的應(yīng)急管理體制與運(yùn)行機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)子系統(tǒng)、執(zhí)行子系統(tǒng)、組織子系統(tǒng)、輔助決策子系統(tǒng)通過相應(yīng)的機(jī)制創(chuàng)設(shè)，已經(jīng)嵌套于三地應(yīng)急管理部門指揮系統(tǒng)當(dāng)中。目前機(jī)制創(chuàng)設(shè)工作一方面是要不斷完善三地政府各自應(yīng)急指揮體系建設(shè)，另一方面三地間除了加強(qiáng)省級層面指揮聯(lián)動外，市區(qū)級層面以及有關(guān)主要職能部門之間應(yīng)該建立橫向聯(lián)系機(jī)制，形成“橫向縱向、多層多維”聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。例如進(jìn)一步完善三地在地理位置上毗鄰市區(qū)級應(yīng)急管理部門（公安、安監(jiān)、應(yīng)急、消防、民政、衛(wèi)生、環(huán)境）的對話機(jī)制以及“統(tǒng)一、高效、便捷的聯(lián)動工作機(jī)制”[19]，開展經(jīng)驗(yàn)交流和協(xié)同演練，便于在第一時(shí)間調(diào)動資源、快速反應(yīng)，應(yīng)急處置突發(fā)事件。

（三）系統(tǒng)平臺建設(shè)：統(tǒng)一指揮、運(yùn)作高效、精確供給、智能決策

區(qū)域內(nèi)任何行政轄區(qū)發(fā)生重大突發(fā)事件，都可能對區(qū)域整體的社會經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生重大影響，針對突發(fā)事件特別是跨區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)對處置工作需要在統(tǒng)一指揮下實(shí)現(xiàn)各地應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)配合以及應(yīng)急資源科學(xué)合理調(diào)配。作為應(yīng)急管理中聯(lián)動指揮的基礎(chǔ)，信息系統(tǒng)平臺建設(shè)至關(guān)重要。其重要性主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)，一是能夠有效克服“科層制”組織結(jié)構(gòu)的“失靈”問題。因?yàn)橥话l(fā)事件特征較為明顯，其發(fā)生突然，短時(shí)間內(nèi)可能造成嚴(yán)重后果，這就要求突發(fā)事件的應(yīng)對機(jī)制必須反應(yīng)靈敏、行動迅速，因此如果僅依托科層制組織架構(gòu)解決突發(fā)事件的應(yīng)急處置問題，顯然應(yīng)對效果難以令人滿意，提升突發(fā)事件處置的時(shí)效性、有效性、針對性，必須要跳出“科層制”組織架構(gòu)，數(shù)字治理或電子政務(wù)建設(shè)，即是對于這一問題的有效回應(yīng)。二是充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)互通、人工智能等技術(shù)，同步跟進(jìn)事態(tài)發(fā)展，計(jì)算最優(yōu)應(yīng)急資源調(diào)配方案，完成各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間針對突發(fā)事件的動態(tài)指揮處置。三地聯(lián)動指揮應(yīng)急管理平臺的建設(shè)要堅(jiān)持“統(tǒng)一指揮、運(yùn)作高效、精確供給、智能決策”原則，應(yīng)包括應(yīng)急情報(bào)的共享、風(fēng)險(xiǎn)因素的識別、脆弱性問題的感知以及應(yīng)急資源的配置等主體內(nèi)容。同時(shí)通過整體聯(lián)動指揮平臺的建設(shè)，三地與應(yīng)急處置相關(guān)的職能部門需要根據(jù)業(yè)務(wù)特征，在各自系統(tǒng)內(nèi)部不斷完善應(yīng)急聯(lián)動指揮機(jī)制創(chuàng)設(shè)，建立線上（系統(tǒng)平臺建設(shè)）、線下（聯(lián)動機(jī)制創(chuàng)設(shè)），“多層次、多維度”的網(wǎng)絡(luò)狀應(yīng)急聯(lián)動模式，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的處置既統(tǒng)一指揮，運(yùn)作高效，又能反應(yīng)迅速，可以靈活調(diào)適的目標(biāo)效果。

[注?釋]

①參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第一章第三條：本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

②參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第一章第四條：國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

[參考文獻(xiàn)]

[1]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：29-35.

[2]周志忍.整體政府與跨部門協(xié)同[J].中國行政管理，2008（9）：127-128.

[3]韓小鳳.從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理[J].學(xué)術(shù)研究，2016（8）：77-81.

[4]韓兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理論述評[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：23-39.

[5]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[6]韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應(yīng)用[J].教學(xué)與研究，2018（6）：81-86.

[7]孫久文.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化及其合作途徑探討[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）：55-61.

[8]JONES V.Metropolitan government，Chicago[M].Chicago：University of Chicago Press，1942 ：108-110.

[9]莊貴陽，周偉鐸，薄凡.京津冀霧霾協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與機(jī)制創(chuàng)新[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017（5）：10-17.

[10]劉偉忠.我國協(xié)同治理理論研究的現(xiàn)狀與趨向[J].城市問題，2012（5）：81-85.

[11]許光建.盧允子論“五水共治”的治理經(jīng)驗(yàn)與未來——基于協(xié)同治理理論的視角[J].行政管理改革，2019（2）：33-40.

[12]王宏偉.構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動的有效機(jī)制[J].中國應(yīng)急救援，2017（5）：18-23.

[13]MCDAVID J C.Interjurisdictional cooperation and police performance：the st.louis experience[D].IN，USA：Indiana University，1975.

[14]王瑩，王義保.基于協(xié)同治理理論視角的城市應(yīng)急管理模式創(chuàng)新[J].理論與現(xiàn)代化，2016（3）：121-125.

[15]趙玉麗.跨省“小區(qū)域”警務(wù)有效合作研究[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：88-90.

[16]李松林.體制與機(jī)制：概念、比較及其對改革的意義——兼論與制度的關(guān)系[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2019（6）：19-22.

[17]趙玉麗.跨省“小區(qū)域”警務(wù)有效合作研究[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：88-90.

[18]趙成根.國外大城市危機(jī)管理模式研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：22-36.

[19]張楠迪揚(yáng).京津冀一體化視角下的雄安新區(qū)行政體制機(jī)制創(chuàng)新[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（6）：82-86.

（責(zé)任編輯：張麗陽）