精準扶貧第三方評估研究綜述

那凱 鐘哲

摘? ? ? 要：第三方評估在政府績效、公共政策以及社會組織等評估中都發(fā)揮了積極作用，特別是在精準扶貧中扮演著重要的角色。通過查閱文獻，按照過程要素梳理可發(fā)現(xiàn)，學界對精準扶貧第三方評估制度設計的研討集中在理念前提、存在價值和理論依據(jù)等方面;在精準扶貧第三方評估制度執(zhí)行與制度反饋的研究中，執(zhí)行層面體現(xiàn)在基本流程、影響因素和現(xiàn)實問題上，反饋層面則側重對當前扶貧問題的具體解決路徑。從研究進度看，目前處于初始階段，尚存在一些不足之處，需要在加強精準扶貧第三方評估主體與政府間的互動監(jiān)督以及對精準扶貧第三方評估推進困境研究等方面補齊短板。

關? 鍵? 詞：精準扶貧;第三方評估;制度設計

`引? 言

第三方評估興起于19世紀20年代，在對政府和非政府組織的評估中，憑借其自身優(yōu)勢得以發(fā)揮價值，也逐步得到了國內外學界的重視并對其展開研究。在國外，它通常被視為績效評估的一種形式或公共部門管理的一個環(huán)節(jié)。[1]國外第三方評估研究主要體現(xiàn)在理論研討、實踐應用、存在問題和應對措施等方面。在我國，第三方評估研究所涉及的領域比較廣泛，主要集中在政府績效評估、公共政策評估、社會組織評估等方面;此外，針對第三方評估的依托背景、優(yōu)勢所在、具體內容，學界也相應展開了討論。

2013年，習近平總書記赴湘西考察時首次提出了精準扶貧：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！盵2]2014年1月18日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》;[3]同年4月至5月，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室陸續(xù)出臺《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》[4]《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》[5]等文件，對精準扶貧從頂層設計、總體布局和工作模式上作出詳盡規(guī)制。各級地方政府陸續(xù)出臺相應的規(guī)章和措施，從制度層面為精準扶貧工作的順利開展保駕護航。

隨著近年來各地精準扶貧工作的不斷推進，精準扶貧工作逐步進入“深水區(qū)”，我國已進入脫貧攻堅的關鍵時期，因此，客觀評價精準扶貧工作成效就顯得尤為重要。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中提出：“考核指標的數(shù)據(jù)來源除了扶貧開發(fā)系統(tǒng)、全國農村貧困監(jiān)測等官方數(shù)據(jù)外，還將適當引入第三方評估的數(shù)據(jù)。”[6]由此可見，精準扶貧第三方評估的引入不僅能有效測評當前扶貧工作進展情況，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中也起到了不可或缺的作用。通過對已有文獻的梳理，本文按照過程要素，先對精準扶貧第三方評估制度設計進行研討，再從精準扶貧第三方評估制度執(zhí)行與制度反饋層面進行論述，最后對當前研究成果以及未來發(fā)展趨向作出簡要評述。

一、精準扶貧第三方評估的制度設計

精準扶貧第三方評估作為一項惠民的制度設計在我

`國取得了良好的發(fā)展，這得益于其自身的稟賦優(yōu)勢，體現(xiàn)在理念前提、存在價值以及所應用的理論依據(jù)等方面。

（一）精準扶貧第三方評估的理念前提

從第三方評估的角度看，學界基本達成的共識主要表現(xiàn)在：首先，第三方評估具備獨立性、專業(yè)性、公正性和客觀性等特點;其次，評估結果易得到公眾的認可，能夠提升公眾參與熱情;再次，彌補了政府內部評估的缺陷，能有效強化壓力問責、規(guī)避權力尋租，提升政府績效，推動政府創(chuàng)新;最后，第三方評估作為一種外部力量的引入，能夠使管理層和組織成員從新的視角獲取知識，激勵組織成員不斷學習與進步。除上所述，制度環(huán)境對第三方評估的影響也是研討的焦點所在。從整體上看，徐雙敏、陳尉（2013）以制度經(jīng)濟學為視角，運用制度變遷理論和交易費用理論來分析第三方評估的制度環(huán)境。[7]從細節(jié)上看，馬亮（2018）認為：“評估目的、評估參與、評估使用和評估支持等，是第三方評估發(fā)揮作用的環(huán)境和條件要素?！盵8]

從結合精準扶貧的角度來看，學界普遍認為，精準扶貧第三方評估適應我國現(xiàn)行脫貧攻堅的需要。李克強總理在2019年《政府工作報告》中強調：“打好脫貧攻堅戰(zhàn)，完善考核監(jiān)督，用好中央脫貧攻堅專項巡視成果，確保脫貧有實效、可持續(xù)、經(jīng)得起歷史檢驗?！盵9]丁先存、汪卉卉（2018）認為：“精準扶貧第三方評估是以扶貧政策、幫扶政策、實施政策等政府政策為核心，展開政策落實情況、識別精準情況、退出準確情況和幫扶滿意度評估?！盵10]

（二）精準扶貧第三方評估的存在價值

共性上，精準扶貧第三方評估主要得益于所體現(xiàn)出的客觀與公正。其中，陸明遠（2008）認為，傳統(tǒng)政府自評雖然有其可發(fā)揚之處，但其劣勢所在也會影響評估結果的應用，因此要有選擇地引入更為中立的第三方評估來對現(xiàn)有活動開展評價補充。[11]尚虎平、王春婷（2016）認為，政府“自圓自話”的形式不能在公眾的期望中產(chǎn)生共鳴，因此政府這種自我評估急需糾正。[12]

個性上，祁中山（2017）認為：“扶貧領域第三方評估的實踐價值在推進政府治理能力現(xiàn)代化的同時，還能夠發(fā)揮脫貧攻堅‘戰(zhàn)斗隊‘工作隊‘宣傳隊的作用?！盵13]與此同時，唐建兵（2018）認為：“第三方評估在精準扶貧領域的開展，在易于總結扶貧共性經(jīng)驗的前提下，一定程度上矯正了扶貧開發(fā)的行為偏差、進一步改進方法路徑助力脫貧?！盵14]此外，陳穩(wěn)（2018）依托大數(shù)據(jù)把第三方監(jiān)測評估的作用理解為：“平衡動態(tài)監(jiān)管、保證評估效率與促進村內關系和諧等方面。”[15]

（三）精準扶貧第三方評估的理論依據(jù)

學者們在精準扶貧第三方評估的學術研究中所應用的理論依據(jù)主要有：合作治理理論、委托代理理論、綜合評價理論、公共治理理論，還有少數(shù)學者將360度績效評估理論補充其中。

何陽、孫萍（2018）以合作治理理論在民族地區(qū)精準扶貧第三方評估的適應性為基點，認為“民族地區(qū)多元的評估主體參與是對合作治理理論的有效踐行，反之，合作治理對民族地區(qū)精準扶貧第三方評估的專業(yè)性有所裨益，在保證評估質量的同時，也有效降低了民族地區(qū)精準扶貧第三方評估的成本?！盵16]劉建生、惠夢倩（2018）認為：“委托代理理論、綜合評價理論和公共治理理論分別從契約制度建立、專業(yè)評估操作和治理體系構建三個角度為精準扶貧第三方評估提供了理論基礎。首先，委托代理理論要求精準扶貧第三方評估需要從國家層面與組織內部分別進行制度建設，從而保障精準扶貧第三方評估順利進行;其次，綜合評價理論從評估體系建設出發(fā)，要求評估過程的規(guī)范化與專業(yè)化，并從指標設定入手保障信息采集的客觀性;再次，公共治理理論則從社會治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，要求第三方保持獨立性，并發(fā)揮協(xié)同治理的作用?！盵17]隨后，孟志華、李曉東（2018）也認同委托代理理論和公共治理理論對精準扶貧第三方評估在制度建設和治理體系構建中的指導作用，但不同的是，兩位學者還結合了360度績效評估理論，從全方位考核的角度為精準扶貧第三方評估提供理論依據(jù)。[18]

綜上所述，精準扶貧第三方評估在2020年全面建成小康社會的順勢環(huán)境下，通過結合原有第三方評估所具備的特性并借助相應理論，繼續(xù)在扶貧成效評估中發(fā)揮引導精準扶貧第三方評估制度建設、保持精準扶貧第三方評估專業(yè)性和獨立性、促進協(xié)同治理目標集聚的作用。

二、精準扶貧第三方評估的制度執(zhí)行與制度反饋

制度執(zhí)行是檢驗一項制度合理與否的關鍵，制度反饋則是提高執(zhí)行能力與執(zhí)行水平的重要環(huán)節(jié)。在精準扶貧第三方評估制度執(zhí)行與制度反饋方面，學者們作出如下研討。

（一）制度執(zhí)行

對于精準扶貧第三方評估制度執(zhí)行的研究集中在基本流程、影響因素和現(xiàn)實問題等方面。相較于其他領域，精準扶貧第三方評估的內容和流程無論從理論上還是實證中都是較為統(tǒng)一和規(guī)范的。精準扶貧第三方評估的內容是以家庭基本生活情況、貧困識別率、退出率和扶貧成效滿意度為依據(jù)的。汪三貴等（2016）把精準扶貧第三方評估基本流程分為制定評估方案、組織實施評估、處理評估數(shù)據(jù)、形成評估報告和評估結果運用全過程，認為“評估過程中要注意，在評估內容洽談、合同簽訂、組織評估、形成評估報告、評估結果運用這幾方面遵循相應的制度規(guī)范。”[19]孟志華、李曉東（2018）把評估簡化為“選擇第三方、組織評估、結果公告三個過程?！盵20]

在整個評估流程中，精準扶貧第三方評估也受其內、外緣環(huán)境的影響。江書軍（2018）從評估技術手段、第三方評估在精準扶貧中的目標導向兩方面進行補充。[21]祁中山（2017）把影響因素細化到評估指標體系設置中，認為“除‘兩不愁、三保障外，還應將教育、醫(yī)療、住房等具體指標納入其中;另外，在滿意度調查時要考慮受訪對象對幫扶政策的需求和預期，并與對政策效果的實際感知相結合，全面地作出評估判斷?！盵22]鄒世允、黃喬丹（2018）從法律層面認為“與立法、執(zhí)法、司法、守法等相關的動態(tài)過程，也是影響精準扶貧第三方評估法制化的主要因素?！盵23]也有少部分學者從區(qū)域分布、組織系統(tǒng)內部、扶貧退出機制、具體扶貧政策等特殊視角展開研究。何陽、孫萍（2018）以民族地區(qū)為研究范圍，認為“地理位置、語言、自然環(huán)境、風俗習慣等因素是影響民族地區(qū)精準扶貧第三方評估流程再造的現(xiàn)實動因?！盵24]汪三貴等（2016）從組織系統(tǒng)內部出發(fā)，認為“對于大型復雜的扶貧項目來講，傳統(tǒng)的內部評估難以衡量其實際產(chǎn)出，因此，要在扶貧項目考核中引入第三方評估”。[25]陳敬霄、鄧高丹（2017）把高校作為第三方評估主體的選擇，探尋其在扶貧退出機制中存在的必要性。[26]王靜（2018）以易地扶貧搬遷政策為基本出發(fā)點，從精準扶貧第三方評估的視角分析影響易地扶貧搬遷政策的因素。[27]從宏觀看，集中在評估指標設定，評估人員的專業(yè)性、規(guī)范性，評估組織的獨立性、合法性，法律制度規(guī)范以及扶貧項目瞄準、扶貧資金使用、脫貧退出等方面。從微觀看，學者們大多是在此基礎上展開不同的細化分析，表現(xiàn)為：由于貧困主體不愿擺脫因貧困所帶來的資源優(yōu)勢，在相關利益博弈中主觀地對評估人員調研活動進行干預（丁先存、汪卉卉2018），[28]使信息不對稱的鴻溝愈發(fā)加大（閆妍2018），[29]進而影響評估結果的應用（汪三貴等2016）。[30]應當說，學者們就精準扶貧第三方評估制度執(zhí)行情況所闡述的觀點為日后微觀具體的研究構建了基本框架。

（二）制度反饋

可以將精準扶貧第三方評估的制度反饋理解為扶貧成效評估中對所產(chǎn)生問題的解決路徑。針對上述提及的一般問題，學界給予了相應的回應，在共性層面上，即從科學設計綜合的評估指標體系、加強評估人員的前期培訓、出臺法規(guī)制度對第三方評估的合法性予以保障、建立精準扶貧動態(tài)的識別退出機制、對扶貧資金合理規(guī)劃、強化監(jiān)督機制等方面予以回應。在個性層面上，少數(shù)學者還從評估對象、評估技術和評估結果等方面予以補充。鄒世允、黃喬丹（2018）認為：“鼓勵評估對象，在評估過程中的參與和溝通?！盵31]夏海軍等（2017）認為：“這樣的參與能有效暢通信息渠道，提高評估結果的準確性?！盵32]在評估技術應用上，除使用內部開發(fā)的扶貧信息系統(tǒng)外，還可以引進大數(shù)據(jù)技術，推進扶貧工作的科學轉型（陳穩(wěn)2018）。[33]此外，要注重對評估結果的使用，一方面，盡可能地對評估結果進行公示（唐建兵2018）;[34]另一方面，將扶貧成效評估結果與政府官員的獎懲績效掛鉤（陳起風2018），[35]在督促扶貧意識提高、促使地方政府行為邏輯發(fā)生變化、傳導良性壓力的同時（陸漢文、梁愛有2017），[36]也在一定程度上形成了對官員的剛性約束（徐雙敏、陳尉2013）。[37]學者們不但針對問題提出解決對策，而且還從評估對象、評估技術應用和評估結果等視角開展精準扶貧第三方評估的研究。

三、精準扶貧第三方評估研究述評

縱觀現(xiàn)有研究成果，精準扶貧第三方評估在制度設定、執(zhí)行與反饋過程中，學界除了對一般問題產(chǎn)生的共鳴外，也針對特殊問題提出了各自的觀點。基于當前研究進展，筆者認為還需從以下幾方面拓寬思路。

（一）加強精準扶貧第三方評估與政府自評結果的互動和監(jiān)督

學界普遍認為，扶貧成效評估的正面性在于能有效轉變傳統(tǒng)政府職能，其評估結果的效用體現(xiàn)在能彌補政府扶貧工作存在的不足，同時能彰顯評估結果的權威性與公信力。然而，目前學界對于扶貧成效評估的負面評價還相對欠缺。對研究者和知識分子來說，最重要的能力是去看到背面。[38]因此，評價路徑在精準扶貧第三方評估研究中也應適當有所體現(xiàn)。

精準扶貧第三方評估采用走訪、調研、談話的方式進行，最終的結果是以評估報告的形式反饋給政府，二者隨后終止契約關系。這一過程中，政府在作為“第三方”的同時，缺少對自身能力的審視和評估參與，這就需要在保證第三方評估獨立性的前提下，政府也能參與其中。也就是說在引入第三方評估之前，政府應先展開自評，隨后再委托第三方來評估，增強第三方評估與政府之間的結果互動并結合兩次評估結果，全方位分析問題產(chǎn)生的原因，從應然與實然兩方面尋求解決問題的最佳路徑。這樣做，行政成本可能會有所提高，因此應合理控制財政預算。值得注意的是，擴大利益主體即貧困人員的參與，既能合理暢通地表達利益需求，也能提升解決問題效率的重要影響因素。

此外，精準扶貧第三方評估作為一種外部監(jiān)督，能有效監(jiān)督政府扶貧工作，發(fā)現(xiàn)扶貧工作中存在的不足并積極改進，這也是學界所達成的共識所在。反過來看，對評估中“由誰來監(jiān)督‘評估人”，學者們還存在很多分歧：一是選擇政府來發(fā)揮監(jiān)督作用，但反駁的觀點認為二者易陷入諾斯悖論的怪圈;[39]二是呼吁制定法律法規(guī)，有學者認為這樣做的偏頗之處在于，法律層面的定位很有可能造成對評估的隱性干預。[40]筆者認為二者應該秉承“既互動、又監(jiān)督”的理念，合作形式上既“合二為一”又“相互獨立”，但這種“合”與“分”的難點就在于如何把握“度”，其中“度”在實踐中是無法衡量和主觀判斷的，但在理論研究中還可以不斷進行交融與碰撞。

（二）推進精準扶貧第三方評估面臨的困境

從目前研究范圍來看，精準扶貧第三方評估的研究多集中于對扶貧政策的評價、具體扶貧項目的績效考量以及扶貧技術應用等，大多是其推進中積極向上的一面。反向來看，精準扶貧第三方評估有哪些推進困境、產(chǎn)生困境的原因是什么、如何解決等相關研究還較為鮮見。精準扶貧第三方評估推進得順利與否，在很大程度上能反映出該地扶貧工作落實的實際水平。從現(xiàn)實來看，精準扶貧第三方評估推進的困境主要集中在兩個層面：其一是地方政府，其二是評估組織自身。對外看，二者的目標價值取向有所不同，因此會誘發(fā)不同的行為表現(xiàn)，地方政府的態(tài)度對精準扶貧第三方評估的推進會產(chǎn)生主要影響;對內看，精準扶貧第三方評估組織自身也并非十全十美，需要從人員、技術等方面進行改進與提升。

（三）加強精準扶貧第三方評估中實踐與理論的銜接

精準扶貧第三方評估的運用是源于其所依托的時代背景。首先，從需求角度看，傳統(tǒng)政府自評已滿足不了解決扶貧中出現(xiàn)的問題;其次，從供給層次上講，精準扶貧第三方作為獨立于政府以外的評估組織，擁有專業(yè)的評估團隊，掌握較為先進的評估技術，能夠有效運用適當?shù)脑u估方法展開對地方政府扶貧成效的評估。因此，在實踐層面的供求關系中，精準扶貧第三方評估組織滿足了政府急需客觀公正評估需求的同時，也形成了靈活多樣且較為完整的程序銜接。但在理論界，學者們對精準扶貧第三方評估研討中還欠缺一定的爭鳴與討論。結合近年來相關文獻的閱讀和梳理發(fā)現(xiàn)，學者們在精準扶貧第三方評估本身所面臨的困境與對策分析方面的討論還顯得較為薄弱，同時在某種程度上缺少反思，無法及時有效地對實踐中產(chǎn)生的問題提供根源性歸因追溯與反饋。由于缺乏對理論研討的前瞻性而容易陷入“只顧解決眼前問題”的怪圈。因此，應盡可能地激發(fā)理論與實踐之間相互碰撞的活力，強化二者之間的銜接，確保精準扶貧第三方評估的研究有據(jù)可依。

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（責任編輯：劉? 鵬）