祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

潘欣 李金文 郭生祥

摘要：

本文就祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以2014年10月環(huán)保部公布的保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)為時(shí)間界限，對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立以來(lái)存在的346項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析研究，查明了保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題分布的時(shí)空范圍，分析了問(wèn)題的原因，提出了整改的建議。

關(guān)鍵詞：

生態(tài)環(huán)境;現(xiàn)狀分析;對(duì)策建議;祁連山

中圖分類號(hào)：S181

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：1019754/jnyyjs20200630037

1研究背景

祁連山處于西北干旱區(qū)，由于高大山系對(duì)水汽的阻隔和抬升作用，使山區(qū)降水充沛，形成西北干旱區(qū)荒漠基質(zhì)上的“濕島”斑塊，是黑河、疏勒河、石羊河3大內(nèi)陸河的發(fā)源地，維系著河西走廊綠洲生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，減緩、阻擋了庫(kù)姆塔格沙漠、巴丹吉林和騰格里3大沙漠的匯合與前移，保證了“一帶一路”關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)河西走廊的生態(tài)安全，國(guó)家將其納入“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局之中。1988年，被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū);1995年，被中國(guó)“人與生物圈”保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)“人與生物圈保護(hù)區(qū)”;2000年，被確定為國(guó)家天然林保護(hù)工程實(shí)施區(qū);2004年，被確定為國(guó)家重點(diǎn)公益林;2008年，列為全國(guó)50個(gè)重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)之一;目前，是國(guó)家公園體制創(chuàng)新示范區(qū)，也是我國(guó)生物多樣性保護(hù)區(qū)的優(yōu)先區(qū)。這些無(wú)不顯示其生態(tài)地位已上升到國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略高度[1]。祁連山區(qū)如此重要，但生態(tài)退化嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在濕地、草地退化明顯且沙化范圍逐漸擴(kuò)大，灌木林線上移，青海云杉林分質(zhì)量下降，冰川消退趨勢(shì)明顯，黑河徑流量不均衡，氣候惡劣，沙塵天氣頻繁，凍土最大深度銳減且向季節(jié)凍土演變，積雪蓋度、厚度遞減，群落類型單一，土壤養(yǎng)分有效性受限，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于甘肅省西北部，行政區(qū)域地跨武威、金昌、張掖3市的天祝、古浪、涼州、永昌、山丹、甘州、民樂(lè)、肅南8縣（區(qū)）。2014年，國(guó)務(wù)院批復(fù)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)調(diào)整方案，劃定總面積19872萬(wàn)hm2，其中核心區(qū)5041萬(wàn)hm2，緩沖區(qū)3874萬(wàn)hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)10957萬(wàn)hm2。保護(hù)區(qū)設(shè)有外圍保護(hù)地帶666萬(wàn)hm2。

祁連山現(xiàn)有冰川2859條，冰川總面積19725km2，儲(chǔ)水量8112億m3，冰川消融每年給祁連山發(fā)源的石羊河、黑河、疏勒河3大內(nèi)陸河河川徑流補(bǔ)給量125億m3。祁連山保護(hù)區(qū)現(xiàn)有60萬(wàn)hm2森林，130萬(wàn)hm2草原，每年涵養(yǎng)水源75億m3。祁連山森林生態(tài)系統(tǒng)每年所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值223億元。這對(duì)西北干旱區(qū)涵養(yǎng)水源的意義十分重大。

祁連山區(qū)發(fā)源的黑河、石羊河、疏勒河3大內(nèi)陸河每年有726億m3出山水，灌溉著河西走廊超過(guò)6667萬(wàn)hm2的農(nóng)田，不僅僅養(yǎng)育著500多萬(wàn)河西人民，還提供商品糧接給著甘肅中部干旱貧困地區(qū)，承載著河西700多萬(wàn)頭牛羊的畜草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，孕育著河西走廊有色工業(yè)鎳都金昌和酒泉鋼鐵公司、我國(guó)最早的石油基地玉門(mén)油田管理局、國(guó)防工業(yè)四零四廠、酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地等[2]。

祁連山有得天獨(dú)厚的旅游資源和眾多湖泊資源?，F(xiàn)有青海湖、哈拉湖、大小蘇干湖、寺馬河湖、依克柴達(dá)木湖、茶卡鹽湖等10大名湖。祁連山有著名的張掖丹霞地貌、荒漠雅丹地貌、山丹馬場(chǎng)草原、肅南康樂(lè)草原。祁連山有豐富的文化遺產(chǎn)和裕固族少數(shù)民族文化、敦煌莫高窟、馬蹄寺石窟、天梯山石窟等。祁連山保護(hù)區(qū)現(xiàn)有1311種高等植物，294種野生動(dòng)物，13種國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，其中雪豹、藏野驢、白唇鹿是極珍稀國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。祁連山蘊(yùn)藏著133種礦產(chǎn)資源和豐富的水能資源，特別是已勘探清楚的石油天然氣和煤炭?jī)?chǔ)量較大。祁連山的冰川、森林、綠洲、荒漠構(gòu)成了4種不同的自然景觀。祁連山可以說(shuō)是被沙漠包圍的濕島，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的心臟和重要生態(tài)屏障[3]。

祁連山對(duì)中國(guó)最大的貢獻(xiàn)不僅僅是帶來(lái)了河西走廊現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繁榮昌盛，創(chuàng)建了古絲綢之路貿(mào)易，引來(lái)了民族宗教文化的傳播，送來(lái)了玉石礦藏，更重要的是，祁連山以其造就和養(yǎng)育的冰川、河流與綠洲做墊腳石和橋梁，讓中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族宗教和生態(tài)文明通過(guò)中國(guó)西北浩瀚的沙漠，與新疆的天山握手相接，中國(guó)人民在祁連山的護(hù)衛(wèi)下走向了天山和帕米爾高原，也走向了世界，形成了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。據(jù)說(shuō)張掖之名是取“斷匈奴之臂，張中國(guó)之掖”之意，河西走廊就是中國(guó)之臂，其讓中國(guó)拽回了一個(gè)新疆[4]，對(duì)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定有著舉足輕重地位，這就是祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)位重要的最大政治意義。

2015年3月、5月和6月，原環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心和西北環(huán)境保護(hù)督查中心對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)及實(shí)地核查時(shí)，發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、水電設(shè)施建設(shè)活動(dòng)明顯，旅游設(shè)施未批先建，生態(tài)環(huán)境局部有所惡化。2015年9月，原環(huán)境保護(hù)部、原國(guó)家林業(yè)局就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有關(guān)問(wèn)題聯(lián)合約談張掖市人民政府、原甘肅省林業(yè)廳和甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局主要負(fù)責(zé)人。2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改不力發(fā)出通報(bào)。甘肅省委、省政府高度重視通報(bào)中指出的祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，立即研究部署祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改落實(shí)工作，提出整改方案，建立了省級(jí)層面的問(wèn)題臺(tái)賬，實(shí)行倒逼銷號(hào)制度，以2014年10月環(huán)保部公布的祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)界為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，限期對(duì)各類違法開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行清理整治，確保祁連山生態(tài)問(wèn)題整改到位[5]。2018年1月，甘肅省十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)了甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出、水電站關(guān)停退出整治、旅游設(shè)施項(xiàng)目差別化整治和補(bǔ)償?shù)绒k法，有力有序解決各種歷史遺留問(wèn)題和疑難雜癥，祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治取得階段性成效。

2調(diào)查內(nèi)容及方法

以甘肅林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題清理排查項(xiàng)目清單、甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)整改及生態(tài)修復(fù)工作臺(tái)賬為依據(jù)，以2014年10月環(huán)保部公布的保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)為時(shí)間界限，對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自成立以來(lái)存在的346項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析。

通過(guò)收集查閱甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治形成的臺(tái)賬、文件、科研論文、新聞稿件、專題新聞等方式，按項(xiàng)目所在行政區(qū)劃、項(xiàng)目位于保護(hù)區(qū)功能區(qū)位置、項(xiàng)目類型、項(xiàng)目始建時(shí)間，分類匯總保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、水電開(kāi)發(fā)、旅游設(shè)施、其他人為活動(dòng)（水利設(shè)施、道路、工廠等）等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

3調(diào)查結(jié)果及分析

31按行政區(qū)劃分

張掖市179項(xiàng)，其中，采礦58項(xiàng)，探礦59項(xiàng)，工廠3項(xiàng)，公路6項(xiàng)，旅游景區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施11項(xiàng)，輸變電線路1項(xiàng)，水電站22項(xiàng)，水利設(shè)施14項(xiàng)，鐵路1項(xiàng)，其它人工設(shè)施4項(xiàng)。張掖市179項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題按發(fā)生地分：肅南縣140項(xiàng)，甘州區(qū)7項(xiàng)，民樂(lè)縣12項(xiàng)，山丹縣6項(xiàng)，高臺(tái)縣5項(xiàng)，臨澤縣1項(xiàng)，中農(nóng)發(fā)山丹馬場(chǎng)8項(xiàng)。

武威市145項(xiàng)，其中，采礦21項(xiàng)，探礦34項(xiàng)，公路7項(xiàng)，旅游景區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施14項(xiàng)，輸變電線路4項(xiàng)，水電站13項(xiàng)，水利設(shè)施7項(xiàng)，鐵路1項(xiàng)，其他人工設(shè)施12項(xiàng)，遙感監(jiān)測(cè)30項(xiàng)，環(huán)保督察2項(xiàng)。武威市145項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題按發(fā)生地分：涼州區(qū)11項(xiàng)，天祝縣124項(xiàng)，古浪縣10。

金昌市22項(xiàng)，其中，采礦18項(xiàng)，探礦1項(xiàng)，水利設(shè)施1項(xiàng)，水電站2項(xiàng)。金昌市22項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題按發(fā)生地分均在永昌縣境內(nèi)。

32按功能區(qū)劃分

核心區(qū)16項(xiàng)，緩沖區(qū)26項(xiàng)，實(shí)驗(yàn)區(qū)232項(xiàng)，跨核心區(qū)緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)4項(xiàng)，跨核心區(qū)緩沖區(qū)5項(xiàng)，跨緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)15項(xiàng)，跨緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)外圍1項(xiàng)，跨實(shí)驗(yàn)區(qū)外圍41項(xiàng)，跨核心區(qū)緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)外圍4項(xiàng)，保護(hù)區(qū)外圍2項(xiàng)。

33按項(xiàng)目類型劃分

采礦97項(xiàng)，探礦94項(xiàng)，工廠3項(xiàng)，公路13項(xiàng)，旅游景區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施25項(xiàng)，輸變電線路5項(xiàng)，水電站37項(xiàng)，水利設(shè)施22項(xiàng)，鐵路2項(xiàng)，其他人工設(shè)施16項(xiàng)，遙感監(jiān)測(cè)30項(xiàng)，環(huán)保督察2項(xiàng)。

34按始建時(shí)間劃分

341保護(hù)區(qū)成立之前（1989年以前）

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，保護(hù)區(qū)成立之前已經(jīng)存在的探采礦項(xiàng)目達(dá)40多項(xiàng)，因開(kāi)礦造成的破壞面積達(dá)38667hm2。

342保護(hù)區(qū)成立之后到功能區(qū)調(diào)整前（1989—2014年10月）

據(jù)統(tǒng)計(jì)1989—2014年10月期間，先后在祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置探采礦項(xiàng)目117個(gè)，開(kāi)發(fā)建設(shè)水電項(xiàng)目35個(gè)，開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游項(xiàng)目25個(gè)。

343保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整后（2014年10月至今）

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整后，有12個(gè)項(xiàng)目在保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)。

祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)，主要分3個(gè)階段，包括保護(hù)區(qū)成立之前、保護(hù)區(qū)成立后至保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)批復(fù)前、保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)批復(fù)后至今。保護(hù)區(qū)成立之前，主要的生態(tài)環(huán)境破壞行為以森林砍伐、盜伐為主。保護(hù)區(qū)成立后，由于國(guó)務(wù)院批復(fù)的面積和實(shí)際管理面積不一致，保護(hù)區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致大量的探采礦項(xiàng)目、水電項(xiàng)目和旅游項(xiàng)目在保護(hù)區(qū)內(nèi)先后實(shí)施，造成保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境局部惡化;據(jù)統(tǒng)計(jì)保護(hù)區(qū)346項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題結(jié)果顯示，祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題主要以探礦采礦項(xiàng)目建設(shè)類型尤為突出，保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類項(xiàng)目建設(shè)居多，保護(hù)區(qū)境內(nèi)張掖段發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題高于武威段、金昌段[6]。截至目前，保護(hù)區(qū)內(nèi)全部建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)甘肅省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法的通知》、《關(guān)于印發(fā)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)水電站關(guān)停退出整治方案的通知》、《關(guān)于印發(fā)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)旅游設(shè)施項(xiàng)目差別化整治和補(bǔ)償方案的通知》進(jìn)行整改及差別化處置，對(duì)歷史原因造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題全部開(kāi)展了生態(tài)修復(fù)，確保保護(hù)區(qū)內(nèi)各類項(xiàng)目合理有序運(yùn)行，生態(tài)環(huán)境得到有效改善。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治雖然初戰(zhàn)告捷，但給人們的教訓(xùn)和警示是深刻的。在不同的歷史時(shí)期對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要求不同，20世紀(jì)80年代以前，林區(qū)是以生產(chǎn)木材為主，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù);20世紀(jì)末以前，國(guó)家倡導(dǎo)保護(hù)和發(fā)展并重，但以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)問(wèn)題司空見(jiàn)慣;21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家執(zhí)行保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展方略，特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享5大發(fā)展理念。要深刻領(lǐng)會(huì)綠水青山就是金山銀山深邃內(nèi)涵，一定要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念，把祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)好，建設(shè)好。

4存在的問(wèn)題及原因分析

[BT（2+1]41保護(hù)區(qū)內(nèi)人口過(guò)多，人類活動(dòng)頻繁，生產(chǎn)生活對(duì)山區(qū)資源依賴性強(qiáng)

藏族和裕固族為祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居住人數(shù)最多的2個(gè)少數(shù)民族，畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)是農(nóng)牧民主要的經(jīng)濟(jì)支柱，地方政府為增加農(nóng)牧民就業(yè)渠道、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方稅收，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)、水電、旅游等自然資源依賴性強(qiáng)，造成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，生態(tài)承載力超負(fù)荷運(yùn)行。

42保護(hù)區(qū)范圍功能區(qū)劃長(zhǎng)期不明確

保護(hù)區(qū)建立之后至2014年10月前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，保護(hù)區(qū)范圍、面積和功能區(qū)劃不明確。1987年，國(guó)務(wù)院公布的第2批國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)名單中祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的面積是23萬(wàn)hm2，而甘肅省把祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1期規(guī)劃總面積為2653萬(wàn)hm2。保護(hù)區(qū)范圍雖經(jīng)多次調(diào)整，但始終沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確認(rèn)，也未向社會(huì)發(fā)布;加之相關(guān)部門(mén)審批手續(xù)的規(guī)定不一致，部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，造成了保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目多，管理部門(mén)無(wú)法規(guī)范管理和依法查處難度大。1988年祁連山自然保護(hù)區(qū)成立，歷經(jīng)了4次調(diào)整，真正確定保護(hù)區(qū)范圍面積和功能區(qū)是在2014年。由于祁連山自然保護(hù)區(qū)的建立先于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》頒布，在保護(hù)區(qū)建立前及相關(guān)行政審批設(shè)置前置條件時(shí)區(qū)內(nèi)已經(jīng)有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、房屋、道路、礦山探采、水電開(kāi)發(fā)、旅游等項(xiàng)目，因無(wú)法掌握保護(hù)區(qū)準(zhǔn)確的四至范圍與功能區(qū)界限劃入保護(hù)區(qū)，從而導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)包含了較多已建項(xiàng)目，造成與現(xiàn)行政策法規(guī)的矛盾[7]。

43相關(guān)政策法規(guī)不一致

1994年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定保護(hù)區(qū)區(qū)劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū);禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)。1997年甘肅省人大頒布的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定：“保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和經(jīng)營(yíng)區(qū)。”第14條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)在不破壞植被的前提下，可以有計(jì)劃地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并實(shí)行輪封輪牧。”長(zhǎng)期以來(lái)，因經(jīng)營(yíng)區(qū)由禁獵區(qū)演變形成，一直存在采礦、探礦、耕種、旅游等多種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，形成了大量礦山、道路、耕地、景區(qū)、村鎮(zhèn)、水電及軍事設(shè)施，在保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整時(shí)劃入了實(shí)驗(yàn)區(qū)，形成現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目和設(shè)施，違反了保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例的行為。

44管理體制不順，對(duì)違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管乏力

保護(hù)區(qū)管理局下設(shè)的22個(gè)基層保護(hù)站與地方國(guó)有林場(chǎng)為1套人馬2塊牌子，基層保護(hù)站只是按原省林業(yè)廳通知要求加掛了自然保護(hù)站的牌子，沒(méi)有通過(guò)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)正式批建，無(wú)法取得執(zhí)法主體資格證書(shū)，沒(méi)有《自然保護(hù)區(qū)條例》的執(zhí)法主體資格，無(wú)法以保護(hù)站名義對(duì)違反自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例行為進(jìn)行查處。在保護(hù)區(qū)森林公安執(zhí)法體系中，省森林公安局祁連山公安分局由省森林公安局管理，森林派出所由所在市、縣（區(qū)）森林公安分局管理，與祁連山分局沒(méi)有隸屬關(guān)系和明確的職責(zé)分工，只有少量的業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系，保護(hù)區(qū)森林公安機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理和指揮，難以形成合力，不利于森林公安對(duì)保護(hù)祁連山生態(tài)環(huán)境職能的發(fā)揮[8]。

45點(diǎn)多面廣，管理手段落后，巡護(hù)監(jiān)管難以到位

由于保護(hù)區(qū)東西距離超過(guò)800km，南北寬30～80km，面積大、范圍廣，進(jìn)入保護(hù)區(qū)的溝口、道路眾多，區(qū)內(nèi)和周邊農(nóng)牧民多，在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)生活人為活動(dòng)頻繁，加之地方政府和群眾保護(hù)意識(shí)差，巡護(hù)監(jiān)管難度較大。

46國(guó)家投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立32a來(lái)，國(guó)家的總投入不過(guò)10個(gè)億，基本上是實(shí)施天然林保護(hù)工程的經(jīng)費(fèi)，200萬(wàn)hm2面積的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，在保護(hù)站點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，森林防護(hù)道路維修和設(shè)備購(gòu)置、現(xiàn)代自動(dòng)化監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)、隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)、科研宣傳教育、造林育苗、封山育林、有害生物防治、野生動(dòng)物保護(hù)、森林公安隊(duì)伍建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等投入很少，致使祁連山保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)滯后。希望國(guó)家加大投入，加快祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)步伐。

5整改建議

國(guó)家應(yīng)加大對(duì)保護(hù)區(qū)投入力度;理順管理體制，依法依規(guī)管理好祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境;遷出保護(hù)區(qū)核心區(qū)常住人口，減輕人為干擾破壞保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境;提高政治站位，全社會(huì)齊抓共管，走保護(hù)優(yōu)先綠色發(fā)展之路，加大祁連山保護(hù)區(qū)植被恢復(fù)的同時(shí)，重視冰川保護(hù);加大科支撐力度，重視人才培養(yǎng);應(yīng)用現(xiàn)代化科技手段，建設(shè)尖端自動(dòng)化監(jiān)測(cè)管理體系和科學(xué)研究體系。

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（責(zé)任編輯李媛媛）