鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)問題研究

張家源

2019年8月26日第十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的決定，其中最引人注目的重點(diǎn)在于允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在一定條件下入市。雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不能混同為全部集體建設(shè)用地，但這意味著一定程度上破除了集體建設(shè)用地入市的法律障礙，是集體土地制度改革一大歷史性突破。集體土地制度改革關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的核心載體，而產(chǎn)業(yè)振興的核心資源是土地。如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)瓊山區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)格局，實(shí)質(zhì)上是土地資源優(yōu)化配置過程，攻堅(jiān)克難的根本在于農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)多角度創(chuàng)新集體土地流轉(zhuǎn)模式及流程從而成為深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在動(dòng)力。

一、瓊山區(qū)土地現(xiàn)狀及土地流轉(zhuǎn)主要問題

（一）?？谑协偵絽^(qū)土地現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)資料，海口市瓊山區(qū)土地總面積810.7平方公里，土地利用率93.5%。瓊山區(qū)常住人口51.17萬人，其中農(nóng)業(yè)人口21.09萬人，占總?cè)丝诘?1.2%。2018年，預(yù)計(jì)全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值40.85億元，同比增加5%，農(nóng)民人均純收入7180元，同比增長9%。

瓊山區(qū)是?？谑修r(nóng)業(yè)大區(qū)，鄉(xiāng)村地域面積較廣，農(nóng)用地面積為139萬畝，占土地總面積的81.5%，人均面積 7.1 畝，為海口全市平均水平的近2倍，現(xiàn)有可供開發(fā)利用的土地資源在?？谑兴膫€(gè)區(qū)中優(yōu)勢(shì)突出，農(nóng)業(yè)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展較好。同時(shí)，瓊山區(qū)土壤條件較比其他區(qū)較為優(yōu)越，瓊山區(qū)地勢(shì)北部和東南部高，東北部和南渡江沿岸低平。

（二）瓊山區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題分析

2004年海南省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的通知》，自此我省開始關(guān)注集體土地流轉(zhuǎn)的問題。集體土地確權(quán)登記工作中宅基地確權(quán)登記工作涉及瓊山區(qū)8個(gè)鎮(zhèn)，86個(gè)村委會(huì)、居委會(huì)，總面積為37.2平方公里，發(fā)證率較達(dá)90%，但其他類型地塊并未完成確權(quán)登記。海口市于2014年已在瓊山區(qū)云龍鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，并且早在2012年海口市增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目之一定于瓊山區(qū)三門坡鎮(zhèn)內(nèi)，該地塊面積為21.52公頃。瓊山區(qū)基于其土地資源優(yōu)勢(shì)是?？谑兴膫€(gè)區(qū)中集體土地流轉(zhuǎn)較為活躍且較早開展集體土地制度改革的地區(qū)，但土地流轉(zhuǎn)及利用的突出問題一直存在，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1、土地流轉(zhuǎn)率低下，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。

當(dāng)前海南大部分地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作進(jìn)度滯后，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)趨勢(shì)不相符。一方面，瓊山區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地和集體農(nóng)用地并未頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，確權(quán)登記工作尚未完成。農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地“三權(quán)分置”改革探索進(jìn)展緩慢。另一方面，統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制尚未建立，造成當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范及碎片化嚴(yán)重的現(xiàn)象。農(nóng)村土地私下流轉(zhuǎn)較多，處于一種無序狀態(tài)，增加法律風(fēng)險(xiǎn)，土地糾紛增加極易產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理問題;同時(shí)土地小規(guī)模流轉(zhuǎn)造成碎片化分散化土地劇增，阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)使用、大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目以及降低土地規(guī)模經(jīng)營管理水平。

2、土地資源浪費(fèi)與土地緊缺兩大矛盾并存。

瓊山區(qū)土地資源豐富，但兩空村現(xiàn)象以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低下的問題造成基本農(nóng)田、林地等土地多撂荒，宅基地、廢棄學(xué)校廠房閑置，大量資源浪費(fèi);同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，畝產(chǎn)值低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中急需大量規(guī)?；恋兀?xiàng)目入駐時(shí)項(xiàng)目用地緊缺但農(nóng)民之間土地碎片化交易泛濫，哄抬價(jià)格使得企業(yè)投資困難，這背后根本原因在于農(nóng)民、政府與企業(yè)之間的協(xié)作關(guān)系并未完全建立。

3、土地經(jīng)營管理方式落后。

基于政策限制，土地經(jīng)營管理受限制，大部分地區(qū)未統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，缺乏社會(huì)資本引入從而現(xiàn)代經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)未引入該區(qū)。當(dāng)前以土地為核心的農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)配置不通暢，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)大多處于“小、散、雜”的成長階段，規(guī)模不大，企業(yè)、基地與農(nóng)戶關(guān)聯(lián)度低，對(duì)農(nóng)戶帶動(dòng)力不強(qiáng)。落后的經(jīng)營管理方式不僅僅帶來的后果是土地附加值低下，而且對(duì)土壤破壞較大。科學(xué)合理的土地研發(fā)利用方能避免土壤酸化的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)好豐富微量元素，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興發(fā)展下集體土地上市流轉(zhuǎn)必要性探索

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)本質(zhì)上推動(dòng)土地制度改革創(chuàng)新，更重要的在于激活鄉(xiāng)村資產(chǎn)乃至鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的生命力。以集體土地流轉(zhuǎn)為核心的土地管理制度的改革創(chuàng)新有利于最大限度保障土地的真實(shí)價(jià)值，縮短城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，最終促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)海南自貿(mào)港發(fā)展。

（一）適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需求

土地增值本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增值，因此反而能帶動(dòng)農(nóng)民致富，保障地區(qū)糧食產(chǎn)量，避免糧食安全與生態(tài)安全問題。集體土地上市流轉(zhuǎn)目前最具代表性的做法即是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，該項(xiàng)舉措復(fù)墾及新增的雙向驅(qū)動(dòng)，有效避免了因利益誘惑威脅耕地紅線的風(fēng)險(xiǎn)，為2020年1月1日起已經(jīng)施行的《土地管理法》以及將來全面性集體土地上市流轉(zhuǎn)做好了前期基礎(chǔ)準(zhǔn)備。推動(dòng)集體土地制度改革，實(shí)際上是從保障權(quán)益的角度下順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，勇于先行先試，為海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。

（二）推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求

集體土地上市流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地聚集效應(yīng)，所謂的土地聚集效應(yīng)一是將散亂及荒廢的各種性質(zhì)的地塊集約化利用，將土地的附加值提升，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化效應(yīng);二是聚集的是附著于土地上的建筑物或者種植物，實(shí)現(xiàn)資本聚集，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng);三是聚集回流的人力并解放捆綁于傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)的人力，回流的是“新型“農(nóng)民及外出務(wù)工的本地青壯年勞動(dòng)力，解放的是因低效落后的生產(chǎn)方式改變后剩余的勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)集中人力資源投入高效生產(chǎn)。

（三）符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需求

瓊山區(qū)乃至海南應(yīng)把握住當(dāng)前深化改革的浪潮，在勇于先行先試的自貿(mào)區(qū)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這意味著首要實(shí)現(xiàn)的是生產(chǎn)方式即生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，技術(shù)升級(jí)指的是產(chǎn)業(yè)化技術(shù)升級(jí)，更具體說來是種植、倉儲(chǔ)、加工、銷售等一體化技術(shù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合，打破技術(shù)壁壘，這一突破最首要考慮的就是土地承載。因此，圍繞建設(shè)海南自貿(mào)港大力發(fā)展熱帶高效農(nóng)業(yè)的根本在于優(yōu)化整合產(chǎn)業(yè)資源，要達(dá)到這一目標(biāo)，本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，土地的規(guī)?；腔A(chǔ)要求，這意味著要做到承載著現(xiàn)代化技術(shù)及經(jīng)營團(tuán)隊(duì)的項(xiàng)目落地。

三、國內(nèi)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

我國農(nóng)村土地制度改革已有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，重慶、浙江等代表性地區(qū)的做法推動(dòng)土地三權(quán)分置理論的進(jìn)程，極大影響立法。其實(shí)在2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳已針對(duì)這些集體土地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，更早的受影響的政策法規(guī)還有2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國土資源部2008年制定的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》、2011年制定的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》、以及當(dāng)前新的《土地管理辦法》，更重要影響未來全面放開集體土地流轉(zhuǎn)。因此本文探討借鑒最具代表性的地區(qū)——重慶和浙江的集體土地入市，從而借助其成熟的經(jīng)驗(yàn)，立足瓊山區(qū)情況，構(gòu)筑集體土地入市的新模式，推動(dòng)集體土地入市實(shí)踐進(jìn)程。

（一）重慶地票制度

重慶地票制度是“建設(shè)用地增減掛鉤政策”的創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)了“先造后用”的效果。農(nóng)民或村集體申請(qǐng)將閑置的宅基地、廢棄公益設(shè)施用地等復(fù)墾為耕地。經(jīng)市土地整治中心會(huì)同農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門集體驗(yàn)收發(fā)證，地票持有者憑借驗(yàn)收合格證對(duì)地票進(jìn)行公開招拍掛，具有獨(dú)立民事能力的自然人、法人及其他組織均可參與公開競(jìng)價(jià)。競(jìng)得者有兩種使用方式，一是落地使用，選擇符合規(guī)定地塊，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，另一種是質(zhì)押。重慶于2016年1月起施行的《重慶地票管理辦法》明確了這一系列的制度體系。重慶首創(chuàng)的地票交易是建立在建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，有利于更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，更有利于保護(hù)耕地、保障農(nóng)民利益。

（二）浙江規(guī)劃置換制度

浙江省是全國土地增減掛鉤制度最為全面及落地較早的地區(qū)。浙江農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃是對(duì)拆舊和建新地塊做出統(tǒng)籌安排，整理農(nóng)村散亂、閑置的建設(shè)用地，復(fù)墾為農(nóng)用地，同時(shí)在有條件的建設(shè)區(qū)中，將已通過增減掛鉤及規(guī)劃置換方案對(duì)應(yīng)擬新建地塊來取得置換指標(biāo)，成為允許建設(shè)區(qū)。置換指標(biāo)預(yù)留20%以內(nèi)的指標(biāo)優(yōu)先考慮本村規(guī)劃新增建設(shè)用地，之后節(jié)余的指標(biāo)可調(diào)用于其他地區(qū)。在2017年12月浙江省出臺(tái)了《關(guān)于有序推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施工作的指導(dǎo)意見》，其中明確了一是以“三量”規(guī)劃為依據(jù)，通過建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)節(jié)約集約用地。二是明確了建設(shè)用地拆舊建新的空間協(xié)同管控規(guī)則。三是提出了拆舊建新動(dòng)態(tài)實(shí)施與規(guī)劃管制區(qū)調(diào)整的管理路徑。四是創(chuàng)新動(dòng)態(tài)調(diào)補(bǔ)新增建設(shè)用地方式。五是提出了根據(jù)土地適宜性和周邊土地利用情況確定拆后規(guī)劃用途，而非一律要求復(fù)墾為耕地。

（三）借鑒啟示

1、全面規(guī)劃整治集約化土地利用

在重慶和浙江這兩大地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法中可以看出，針對(duì)的不僅僅是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而是集體建設(shè)用地。各地區(qū)的增減掛鉤的模式都是以保障耕地為基礎(chǔ)的，因此在土地整理利用方面皆通過土地驗(yàn)收的流程，充分考慮擬復(fù)墾用地以及擬新建土地的自然特性及社會(huì)因素，實(shí)質(zhì)上是土地集約化利用的做法，不斷進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化大的過程。最優(yōu)化一定是全局性過程，如果只局限于集體經(jīng)營性用地勢(shì)必會(huì)限制全局性規(guī)劃工作。同時(shí)，值得注意的是這個(gè)內(nèi)部大優(yōu)化的前提是全面精準(zhǔn)的確權(quán)規(guī)整的政府工作，這個(gè)工作在瓊山地區(qū)目前因歷史遺留問題及社會(huì)治理等原因造成區(qū)域發(fā)展進(jìn)程緩慢，這是重慶和浙江優(yōu)勢(shì)所在也是我們優(yōu)先學(xué)習(xí)所在。

2、因地制宜盤活規(guī)劃管控

重慶和浙江的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)皆為建設(shè)用地增減掛鉤的模式，兩者之間也存在不同的差異性，主要在于重慶地票交易建新地塊主要在城鎮(zhèn)，而浙江指標(biāo)置換后大部分用在農(nóng)村建新地塊上，這與每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同而做出的不同的選擇。其中，浙江規(guī)劃管控的定位是體現(xiàn)出鄉(xiāng)村發(fā)展形勢(shì)，一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地為先導(dǎo)，二是重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村周邊土地尤其是城鎮(zhèn)相毗鄰?fù)恋氐睦?，體現(xiàn)整體性產(chǎn)業(yè)鏈做法，三是拆舊建新的動(dòng)態(tài)管理方式，而不是一味的復(fù)墾。因此根據(jù)瓊山區(qū)的現(xiàn)狀分析來看，兩地“依據(jù)發(fā)展方式?jīng)Q定了盤活方式”經(jīng)驗(yàn)方式值得學(xué)習(xí)，尤其是從浙江近年來的規(guī)劃管控定位看來更符合我們地區(qū)發(fā)展。

3、土地改革與產(chǎn)權(quán)制度改革齊頭并進(jìn)

土地改革的過程是一個(gè)權(quán)益動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)過程，也是權(quán)益維護(hù)保障的過程，重慶地票制度與浙江規(guī)劃置換制度成功經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵因素之一是兩地集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)際上土地改革與產(chǎn)權(quán)制度改革是互補(bǔ)共生的關(guān)系。在第一點(diǎn)中提到的重慶與浙江全面精準(zhǔn)的確權(quán)整治工作即歸功于歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是要通過清產(chǎn)核資，把股權(quán)量化到每位成員，發(fā)展多種形式的股份合作如土地入股的專業(yè)合作社，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，這才能真正驅(qū)動(dòng)確權(quán)登記工作乃至土地改革工作。

四、農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)制度理論探討

農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)制度改革是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)連接的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)進(jìn)行彈性規(guī)劃、混合用地，通過“集體土地指標(biāo)置換、三權(quán)入股、以及配套機(jī)制”等一系列實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新用地的制度理論，打破硬性計(jì)劃、政府與各行各業(yè)的壁壘、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)瓶頸等難題，依據(jù)瓊山區(qū)現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，探討真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源配置與市場(chǎng)化配置的耦合，借助“多規(guī)合一”改革契機(jī)，拓寬盤活鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)資源，保障海南自貿(mào)港熱帶高效農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。

（一）瓊山區(qū)集體土地指標(biāo)置換的創(chuàng)新模式

1、瓊山區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式的總體定位

農(nóng)村集體土地的上市流轉(zhuǎn)制度探討基礎(chǔ)是集體土地指標(biāo)置換的模式探討。瓊山區(qū)土地增減掛鉤與國內(nèi)其他地區(qū)指標(biāo)置換的差異性較為明顯，瓊山區(qū)作為?？谑兴膫€(gè)區(qū)中農(nóng)業(yè)資源最為豐富，農(nóng)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的最早地區(qū)，因此三產(chǎn)融合需求凸顯，具體表現(xiàn)為種植業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)、倉儲(chǔ)物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品銷售業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游業(yè)等等一體化的產(chǎn)業(yè)鏈需求。此前?？谑袇⒄諊业摹锻恋毓芾矸ā?、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)辦法》，《海南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)管理辦法》等相關(guān)增減掛鉤政策的普遍做法進(jìn)行土地指標(biāo)調(diào)整，并且更多的是針對(duì)?？谑械某侵写?、貼近城市周邊鄉(xiāng)村或者政府指定個(gè)別示范點(diǎn)的土地適用該政策。然而，深入大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部或者遠(yuǎn)離海口市區(qū)鄉(xiāng)村的土地尚未實(shí)質(zhì)性推進(jìn)增減掛鉤政策。之所以尚未普遍適用，根本在于并未對(duì)接上本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從而未做出相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)，目前海南“多規(guī)合一”改革以及省政府2019年3月出臺(tái)《關(guān)于支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃和用地保障的意見（試行）》，從當(dāng)前形勢(shì)上可以看出只有推行因地制宜制定土地指標(biāo)置換才能保障重點(diǎn)項(xiàng)目的落地，才能真正落實(shí)政策要求。

因此瓊山區(qū)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式即為土地指標(biāo)置換模式，定位在于對(duì)接瓊山區(qū)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，指標(biāo)規(guī)劃管控針對(duì)瓊山區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)以及一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目。

2、瓊山區(qū)集體土地指標(biāo)置換的創(chuàng)新模式

鑒于當(dāng)前瓊山區(qū)的諸多鄉(xiāng)村里農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的適用地塊分散，種植、加工、農(nóng)旅等項(xiàng)目落地牽涉地塊性質(zhì)多樣，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需求調(diào)配集體土地指標(biāo)，考慮周邊土地利用狀況，推動(dòng)集體土地上市流轉(zhuǎn)，從而集合產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需不同種類的地塊落實(shí)項(xiàng)目發(fā)展。

一是指標(biāo)配置傾向于重點(diǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，而不是全部調(diào)配入海口市區(qū)。項(xiàng)目用地范圍外或者周邊復(fù)墾的農(nóng)用地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)將適用于該項(xiàng)目?jī)?nèi)所需的農(nóng)業(yè)加工、倉儲(chǔ)、科研、旅游等一產(chǎn)向二、三產(chǎn)延伸用地。二是項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建設(shè)用地拆舊建新所節(jié)余出的空間，可以置換于項(xiàng)目范圍內(nèi)其他空間，實(shí)現(xiàn)彈性管理。三是根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃，以規(guī)模種植的農(nóng)用地為主的項(xiàng)目中，如遇建設(shè)用地復(fù)墾所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，可以置換于項(xiàng)目范圍內(nèi)其他空間;若該項(xiàng)目無需建設(shè)用地指標(biāo)，可用于周邊鄰近農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，有利于全區(qū)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目聚集效應(yīng)。

（二）加強(qiáng)“三權(quán)入股”模式建設(shè)

集體土地指標(biāo)置換是基礎(chǔ)，“三權(quán)入股”模式是推動(dòng)集體土地上市流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力。所謂“三權(quán)入股”，即鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及承包地經(jīng)營權(quán)入股，通過股權(quán)合作機(jī)制強(qiáng)化集體資產(chǎn)權(quán)利保障。目前瓊山區(qū)集體土地入股，以承包地為主，入股本地的股份經(jīng)濟(jì)合作社或者項(xiàng)目公司情況居多，但經(jīng)營管理、分紅機(jī)制混亂、合作社空殼化、項(xiàng)目公司頻繁解散等問題一直伴隨著“三權(quán)入股”，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)難以保障權(quán)益。為加強(qiáng)“股份合作制的穩(wěn)定性”保障農(nóng)民長期收益，推動(dòng)集體土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。

首要是理清集體土地入股參與項(xiàng)目的模式及過程。

一是理清集體土地入股的基本合作模式。有兩種形式探討，A模式是集體土地入股專業(yè)合作社，再由合作社作為當(dāng)?shù)貭款^組織參與當(dāng)?shù)仨?xiàng)目運(yùn)營。B模式是集體土地入股項(xiàng)目公司，與企業(yè)合作參與到項(xiàng)目運(yùn)營中。

二是在A模式下，理清項(xiàng)目合作的模式，即厘清合作社與項(xiàng)目公司合作方式，分為以下三種模式。C是合作社與投資企業(yè)為主導(dǎo)成立的項(xiàng)目公司合作參與到項(xiàng)目中;D是合作社與主要投資企業(yè)組成項(xiàng)目公司參與到項(xiàng)目中;E是項(xiàng)目公司與擁有集體土地的農(nóng)民合作成立合作社，由合作社牽頭運(yùn)營項(xiàng)目。

其次，在以上現(xiàn)有模式的情況下探討改善舉措。

1、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民、政府以及企業(yè)之間的合作模式

目前農(nóng)民以A土地入股合作社或者B直接入股項(xiàng)目公司的形式居多，但易出現(xiàn)收益分紅不保障情形，因此改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民、政府以及企業(yè)之間的合作模式尤為重要。根據(jù)農(nóng)民長期利益考慮，C與D模式較為穩(wěn)定性，原因在于項(xiàng)目存在與發(fā)展更多是市場(chǎng)取向所決定的，從合作社長期經(jīng)營集體土地的角度出發(fā)，合作社的設(shè)立與項(xiàng)目相關(guān)因素相獨(dú)立，可以避免因項(xiàng)目發(fā)展波動(dòng)甚至停滯而對(duì)合作社的不良影響。但是，E模式是目前合作社發(fā)展較好的模式，基于企業(yè)作為一個(gè)具有豐富管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)以及穩(wěn)定法人架構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與到合作社運(yùn)作中，從而將現(xiàn)代組織治理方式及結(jié)構(gòu)促進(jìn)了股份經(jīng)濟(jì)合作社的公司化治理水平。

總的來說，從合作模式整理中從參與的三方皆需要進(jìn)行改善。合作社方面，引入專業(yè)的管理營運(yùn)模式或者機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織治理機(jī)制，健全集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)性制度，避免空殼化以及過度依賴外來企業(yè);企業(yè)方面，遵循合作共贏的理念，以項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)，看清經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)摒棄任何有關(guān)圈地意圖，發(fā)揮經(jīng)營管理的專業(yè)特長;政府方面，要堅(jiān)持各種模式分類推進(jìn)，牢牢把握以穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線思維和市場(chǎng)取向的原則與方向，政府是三者中最為重要的一方，堅(jiān)持引導(dǎo)與協(xié)調(diào)合作方向，多措并舉壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

2、提倡集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

地區(qū)發(fā)展應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，堅(jiān)持順應(yīng)形勢(shì)，從當(dāng)前合作社發(fā)展及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中看，集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)入股已成發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園及農(nóng)旅項(xiàng)目起到了關(guān)鍵性作用，是一產(chǎn)向二三產(chǎn)延伸的關(guān)鍵步驟。其中，2019年8月26日全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，這對(duì)于以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的瓊山區(qū)乃至全省提供最為有利的契機(jī)。

（三）瓊山區(qū)農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)的配套機(jī)制

基于集體土地指標(biāo)置換的創(chuàng)新模式以及三權(quán)入股模式，多措并舉地實(shí)現(xiàn)理論模式探討運(yùn)用于實(shí)踐的目的，以這些模式相應(yīng)的配套機(jī)制形成集體土地上市流轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性制度探討，以推動(dòng)集體土地制度改革。

1、發(fā)展土地上市流轉(zhuǎn)金融機(jī)制，創(chuàng)新土地流通實(shí)踐

借鑒金融行業(yè)的成熟土地信托理論，發(fā)揮信托制度及運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，從而創(chuàng)新集體土地流通實(shí)踐過程。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是土地金融的重要部分，是指委托人在一定期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)給受托人，在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，按照市場(chǎng)需求，以農(nóng)民作為收益人，通過規(guī)范程序，利用土地出租等方式將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法有償流通。其實(shí)這一思維框架早已貫穿于當(dāng)下集體土地流轉(zhuǎn)制度模式中如今追本溯源加以落實(shí)，將信托作為土地資產(chǎn)看守者，將土地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民可攜帶資產(chǎn)，從而進(jìn)一步構(gòu)建土地信托銀行實(shí)現(xiàn)投融資。同時(shí)，加快土地權(quán)益融資擔(dān)保，承包經(jīng)營權(quán)及四荒地使用權(quán)通過擔(dān)保制度有效提升鄉(xiāng)村振興金融信貸的靈活度，滿足產(chǎn)業(yè)振興的資金需求，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。

2、建立土地上市流轉(zhuǎn)示范點(diǎn)，踐行集體土地制度改革

將瓊山區(qū)打造成為土地上市流轉(zhuǎn)先行先試平臺(tái)，率先進(jìn)行上市流轉(zhuǎn)土地制度改革，進(jìn)行示范點(diǎn)建設(shè)，以點(diǎn)帶面輻射全區(qū)改革，其中改革基礎(chǔ)在于以指標(biāo)置換及三權(quán)入股為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)交易制度規(guī)范及創(chuàng)新。示范點(diǎn)建設(shè)落實(shí)信息化平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)數(shù)字化、精準(zhǔn)化和智能化土地綜合整治，深化“多規(guī)合一”改革，科學(xué)整合全區(qū)土地資源，創(chuàng)建瓊山區(qū)鄉(xiāng)村振興以土地金融為主導(dǎo)的投資路演平臺(tái)。

3、建立專業(yè)性集體土地交易平臺(tái)，落實(shí)政府監(jiān)管與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合創(chuàng)新型管理模式。

一是落實(shí)集體土地交易平臺(tái)建設(shè)的企業(yè)化管理方式，成立從區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)到村級(jí)的交易所，可以指標(biāo)交易作為收入來源，實(shí)現(xiàn)自負(fù)贏虧的獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)及法人治理方式，并明確為由相關(guān)政府部門監(jiān)管的企業(yè)，如國資委監(jiān)管的國有企業(yè)控股企業(yè);二是在企業(yè)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)管理人員專業(yè)化，組建具備評(píng)估、保險(xiǎn)、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、銀行、法務(wù)等專業(yè)性交易經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，達(dá)到成為村集體、農(nóng)民個(gè)體、社會(huì)資本與政府四者之間溝通橋梁的目標(biāo);三是完善交易平臺(tái)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)交易公告、重點(diǎn)項(xiàng)目介紹、及時(shí)對(duì)接業(yè)務(wù)等方面全電子化、智能化。

4、創(chuàng)新發(fā)展精品農(nóng)業(yè)，集約化土地利用

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化是必不可少的環(huán)節(jié)，更重要的是加快土地利用集約化進(jìn)程，提高土地利用率和附加值。根據(jù)各鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，提升整合符合各鎮(zhèn)土壤等資源條件和農(nóng)產(chǎn)品種植情況的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)生產(chǎn)有機(jī)綠色特色農(nóng)產(chǎn)品及加工產(chǎn)品。瓊山區(qū)精品農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅是符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，更重要的是體現(xiàn)出技術(shù)、專業(yè)性知識(shí)、資本與土地融合過程，從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可持續(xù)性增值，通過農(nóng)業(yè)品牌化經(jīng)濟(jì)利益反哺作用，加快促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

5、規(guī)范健全農(nóng)村土地市場(chǎng)，提高土地資源利用率

根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)及地方性規(guī)章制度如《合作社管理?xiàng)l例》、《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制辦法》、《集體土地確權(quán)登記辦法》、《集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范》等，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制建立，集體土地“三權(quán)”入股，促進(jìn)現(xiàn)有瓊山區(qū)專業(yè)合作社的改革，從“三塊地”的權(quán)益角度來看，規(guī)范承包地經(jīng)營權(quán)，落實(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以及倡導(dǎo)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)編制政策規(guī)范性文件，遏制私下流轉(zhuǎn)帶來社會(huì)矛盾，將流轉(zhuǎn)行為放入法律制度化層面實(shí)現(xiàn)形式上規(guī)范化管理，才能實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)集體土地上市流轉(zhuǎn)提高土地資源高效利用這一目標(biāo)。

（作者單位：中共?？谑形h校，海南 ?？?570208）