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    公共服務(wù)型社會(huì)組織自主性空間研究

    2020-07-04 02:12:52高潔
    山東青年 2020年5期
    關(guān)鍵詞:黨群自主性邏輯

    高潔

    一、問題的提出

    自主性是社會(huì)組織彌補(bǔ)市場缺陷、促進(jìn)社會(huì)整合的基本前提。我國政府為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展釋放出不同的政治信號(hào),導(dǎo)致社會(huì)組織處于一個(gè)復(fù)雜的政策環(huán)境中,如構(gòu)建雙重管理體制、重視多元治理下社會(huì)組織的主體地位等。由于缺乏系統(tǒng)的政策指引,不同政府部門會(huì)以各自治理邏輯引導(dǎo)和管理社會(huì)組織,使社會(huì)組織處于多重治理邏輯中,這種多層次政府治理邏輯和多層次互動(dòng)結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織自主性空間動(dòng)態(tài)變化的根源。本文基于不同的制度生產(chǎn)者視角以公共服務(wù)型社會(huì)組織(以下簡稱“社會(huì)組織”)為研究對(duì)象,探究其在不同制度邏輯中社會(huì)組織自主性空間的變化,這對(duì)認(rèn)清當(dāng)下社會(huì)組織外部環(huán)境,增強(qiáng)政府與社會(huì)組織間的共識(shí)互信,促進(jìn)公共服務(wù)完善具有重要意義。

    二、公共服務(wù)型社會(huì)組織的自主性

    (一)社會(huì)組織的自主性

    關(guān)于社會(huì)組織的自主性,國內(nèi)學(xué)者往往帶有獨(dú)特的問題意識(shí),在政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,認(rèn)為中國是一個(gè)“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的格局,由此社會(huì)組織的自主行動(dòng)空間研究也是相對(duì)于“強(qiáng)國家”這一背景,主要有“結(jié)構(gòu)論”和“行動(dòng)論”兩個(gè)不同的立場。國家逐漸讓渡權(quán)力空間是我國社會(huì)組織的發(fā)展過程,同時(shí)社會(huì)組織也會(huì)根據(jù)自身現(xiàn)狀和外部政策環(huán)境自主選擇和發(fā)展,利用自身優(yōu)勢索取資源或借助各種策略尋求自主拓展的空間,但仍以政府層面的制度安排為主。因此要理解社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)機(jī)制就要理清政府層面的制度邏輯,梳理其對(duì)組織的約束進(jìn)而闡明組織的自主性空間發(fā)展。

    (二)公共服務(wù)型社會(huì)組織的自主性維度劃分

    社會(huì)組織的自主性維度劃分是探究社會(huì)組織自主性空間的前提,本文基于不同制度生產(chǎn)者角度來探究社會(huì)組織的自主性空間,參照黃曉春的研究,最終提出三個(gè)維度的自主性。

    維度1:“活動(dòng)領(lǐng)域”,即社會(huì)組織在多大程度上自主決定服務(wù)產(chǎn)品的范圍。

    社會(huì)組織是基層社會(huì)訴求的承載者,會(huì)試圖根據(jù)所代表的群體和自身意愿提供公共產(chǎn)品。此維度上的自主性越強(qiáng),社會(huì)組織就越有機(jī)會(huì)依據(jù)社會(huì)的不同需求以及考慮自身的資源優(yōu)勢開發(fā)其他產(chǎn)品,越能更好地服務(wù)社會(huì),保持“社會(huì)本位”發(fā)展特征。

    維度2:“運(yùn)作過程”,即社會(huì)組織在多大程度上自主決定組織的運(yùn)作過程。

    組織運(yùn)作過程包括組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形成和外部治理過程。如果組織在這兩個(gè)方面易受外部政府的干預(yù),則該組織在決定組織運(yùn)作過程的自主性較低。該維度也反映了組織保持社會(huì)屬性的能力。

    維度3:“活動(dòng)地域”,即社會(huì)組織在多大程度上自主決定活動(dòng)地域范圍。

    2016年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修訂版強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)社會(huì)組織開展活動(dòng)的地域限制。活動(dòng)地域受到約束會(huì)導(dǎo)致組織難以擴(kuò)大名聲和開展其他業(yè)務(wù),難以跨區(qū)域或與其他社會(huì)力量進(jìn)行合作,阻礙社會(huì)組織規(guī)模的橫向連結(jié)發(fā)展,限制組織成員的動(dòng)員能力。

    三、何以影響:制度生產(chǎn)者的認(rèn)知與制度邏輯

    由于我國治理體系繁雜,存在層級(jí)交錯(cuò)與職權(quán)錯(cuò)位,且各層級(jí)政府部門都有可能與社會(huì)組織打交道,因此本文依據(jù)政府部門在治理過程中制度邏輯為分類標(biāo)準(zhǔn),將相似的制度邏輯劃分為一類。最典型的就是關(guān)于政府縱向關(guān)系中的“條”與“塊”結(jié)構(gòu),如周振超的《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》著作中,從政治統(tǒng)治以及管理兩個(gè)維度探究了中國政府間縱向關(guān)系中的“條塊”結(jié)構(gòu)?!皸l”即專業(yè)管理,是指各種專業(yè)化、行業(yè)化的政府職能部門,如教育、公安、綠化部門等,其業(yè)務(wù)范圍比較具體且專業(yè)化要求較高,注重標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行和技術(shù)化管理;“塊”即屬地管理,是指一級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的綜合統(tǒng)籌管理,是由不同職能部門組成的各個(gè)層級(jí)的地方政府,包括省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),街道辦事處等一些區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)也一般被視為城市基層管理中的“塊”上機(jī)構(gòu)。除了“條塊”結(jié)構(gòu)之外,黨群部門不同于其他政府部門,政治上的需要是黨群部門介入社會(huì)組織的最大動(dòng)機(jī),其希望通過與社會(huì)組織合作,提升在群眾中的影響力,更好動(dòng)員群眾??紤]到政府部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知決定了組織的定位以及組織管理的方法與手段,但是這種認(rèn)知產(chǎn)生較復(fù)雜,不能僅依靠所處的組織環(huán)境,還需要政府在治理中所依賴的慣性手段和思維上的一般認(rèn)知?;诖耍疚膶⒄姓卫斫Y(jié)構(gòu)劃分為三種制度生產(chǎn)主體,即“條”、“塊”以及“黨群部門”。

    (一)“條”對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

    社會(huì)組織在“條”的認(rèn)知結(jié)構(gòu)中被定義為公共服務(wù)的承接者,可開展形式多樣的活動(dòng),群眾認(rèn)可度較高,是政府了解民生解決社會(huì)需求的重要幫手。在考量社會(huì)組織時(shí),“條”主要從公共服務(wù)的角度以一種寬松的態(tài)度來對(duì)待社會(huì)組織,主要關(guān)注社會(huì)組織的工作能力。在進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包時(shí),由于“條”本身偏向于專業(yè)化和技術(shù)化,會(huì)引入招投標(biāo)等競爭模式,加大了社會(huì)組織與此類政府部門合作的難度,需要跨越同類組織專業(yè)競爭的“門檻”,同時(shí)項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)設(shè)置以及后期的評(píng)估也較專業(yè)和嚴(yán)格。在監(jiān)督與管理上,由于“條”在區(qū)以下無下屬機(jī)構(gòu),難以全程進(jìn)行有效監(jiān)管,默認(rèn)社會(huì)組織可以在服務(wù)的過程中發(fā)揮自主性。由此,“條”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是:

    (1)“活動(dòng)領(lǐng)域”上,僅支持與“條”業(yè)務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域。社會(huì)組織自主發(fā)展活動(dòng)項(xiàng)目、拓展活動(dòng)形式的自主性較低。以環(huán)保局為例,其所支持的公益項(xiàng)目必須與綠化、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān),對(duì)于其他領(lǐng)域的項(xiàng)目一般不會(huì)支持。

    (2)“運(yùn)作過程”上,“條”的管理監(jiān)督能力和組織動(dòng)員能力均較弱,因此,與社會(huì)組織達(dá)成合約后主要關(guān)注結(jié)果,在運(yùn)作過程上的自主性較大。

    (3)“活動(dòng)地域”上,“條”不關(guān)心社會(huì)組織是否跨區(qū)域注冊以及是否在其他地域開展的活動(dòng),只關(guān)心是否滿足服務(wù)要求。因此,“條”對(duì)社會(huì)組織在自主選擇地域上面保持寬容立場,社會(huì)組織有較大的自主性。

    (二)“塊”對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

    “塊”對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)比較復(fù)雜,主要源于“塊”本身所處的制度環(huán)境,在“塊”看來,引入社會(huì)組織不僅是一種公共服務(wù)模式的創(chuàng)新,社會(huì)建設(shè)的推手,還是一種自身工作績效指標(biāo)。因此,“塊”僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織支持力度大,對(duì)其他管轄內(nèi)的社會(huì)組織就比較冷淡。此外,“塊”可以調(diào)用其他力量來監(jiān)督和引導(dǎo)社會(huì)組織,如居委會(huì)等。“塊”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是:

    (1)“活動(dòng)領(lǐng)域”上,“塊”是對(duì)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)負(fù)責(zé),因此需要提供的公共產(chǎn)品范圍很大,但對(duì)“塊”而言,其能力相對(duì)有限,而社會(huì)組織恰好能發(fā)揮彌補(bǔ)作用,因此“塊”會(huì)非常鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織基于自身需要發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目,在“活動(dòng)領(lǐng)域”上自主性大。

    (2)“運(yùn)作過程”上,“塊”承擔(dān)的管理職能較大,需要滲透到社會(huì)組織內(nèi)部以發(fā)揮管理職能,進(jìn)而干預(yù)社會(huì)組織的決策。但是在實(shí)際中,“塊”還要花費(fèi)大量時(shí)間完成上級(jí)安排的其他任務(wù),因此僅能對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行象征性引導(dǎo),所以在“運(yùn)作過程”上的自主性較大。

    (3)“活動(dòng)地域”上,鑒于自身工作績效指標(biāo),“塊”更傾向于扶持自己轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織,并控制其活動(dòng)地域。這種控制可以通過兩種機(jī)制來實(shí)現(xiàn):其一,“塊”在資源分配上偏向于轄區(qū)內(nèi)的組織,對(duì)其他轄區(qū)管理的社會(huì)組織較為冷淡。其二,政府以正式合同購買社會(huì)服務(wù)時(shí),帶給社會(huì)組織很多資源的同時(shí),也為其合法性提供了證明,有利于社會(huì)組織長期在轄區(qū)內(nèi)活動(dòng)和發(fā)展。因此,社會(huì)組織的活動(dòng)范圍就被“塊”有效控制,在“活動(dòng)地域”上的自主性小。

    (三)黨群部門對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

    黨群部門沒有明確的服務(wù)目標(biāo),其工作以政治性和社會(huì)性目標(biāo)為主,希望對(duì)社會(huì)上的基層組織起到黨的模范帶頭、核心價(jià)值導(dǎo)向和組織領(lǐng)導(dǎo)作用。在其認(rèn)知結(jié)構(gòu)中,社會(huì)組織是連接群眾與黨的重要橋梁,是黨順利開展群眾工作的保障,也是黨的精神傳達(dá)、價(jià)值導(dǎo)向的中介,通過與社會(huì)組織合作提升黨在群眾和社會(huì)中的引導(dǎo)和影響力。由于黨群部門發(fā)展了相互疊加的組織網(wǎng)絡(luò),如團(tuán)委、組織部門等,因此黨群部門在管理社會(huì)組織時(shí),會(huì)把其內(nèi)部的治理邏輯和治理結(jié)構(gòu)灌輸給社會(huì)組織,使得社會(huì)組織內(nèi)部逐漸與黨群部門相一致,通過這種方式對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部進(jìn)行管理和干預(yù)。由此,“黨群部門”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是:

    (1)“活動(dòng)領(lǐng)域”上,由于黨群部門沒有明確的公共服務(wù)目標(biāo),主要是以政治性和社會(huì)性目標(biāo)為主,所以對(duì)社會(huì)組織在自主選擇活動(dòng)項(xiàng)目上給予寬松的態(tài)度,只要組織不違法操作,就不會(huì)干涉。因此,在黨群部門制度下的社會(huì)組織在“活動(dòng)領(lǐng)域”上自主性高。

    (2)“運(yùn)作過程”上,黨群部門會(huì)滲透到社會(huì)組織內(nèi)部并建立黨的工作網(wǎng)絡(luò),進(jìn)而對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行較高水平的控制,對(duì)其日常管理進(jìn)行引導(dǎo)。因此,在黨群部門制度生產(chǎn)者下的社會(huì)組織在“運(yùn)作過程”上的自主性低。

    (3)“活動(dòng)地域”上,要注意區(qū)分是“條”上的黨群部門還是“塊”上的黨群部門,“條”上的黨群部門對(duì)社會(huì)組織跨區(qū)域活動(dòng)持寬容態(tài)度,此時(shí),社會(huì)組織在“活動(dòng)地域”上的自主性空間較大;“塊”上的黨群會(huì)基于屬地管理的原則通常不鼓勵(lì)社會(huì)組織的跨區(qū)域活動(dòng),此時(shí),社會(huì)組織在“活動(dòng)地域”上的自主性空間較小。

    綜上,受“條”、“塊”以及黨群部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知和自身監(jiān)管能力的差異,展現(xiàn)出不同的制度邏輯,由此導(dǎo)致在不同制度生產(chǎn)者管理下,社會(huì)組織的自主性空間會(huì)產(chǎn)生變化。

    四、總結(jié)與展望

    通過對(duì)社會(huì)組織在不同制度生產(chǎn)者視角下的自主性空間探究可知:不同的制度生產(chǎn)者對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知差異以及自身監(jiān)管能力的差異導(dǎo)致社會(huì)組織在開展活動(dòng)上的自主性空間差異,體現(xiàn)在“活動(dòng)領(lǐng)域”、“運(yùn)作過程”、“活動(dòng)地域”上。在后續(xù)研究中,可進(jìn)一步探究自主性空間差異對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)行為和風(fēng)格的影響,或?qū)ι鐣?huì)組織活動(dòng)項(xiàng)目開展和未來規(guī)劃產(chǎn)生的影響。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]范明林:《非政府組織與政府的互動(dòng)關(guān)系———基于法團(tuán)主義和市民社會(huì)視角的比較個(gè)案研究》,《社會(huì)學(xué)研究》,2010(3).

    [2]林閩鋼,戰(zhàn)建華.社會(huì)組織的自主性和發(fā)展路徑——基于國家能力視角的考察[J].治理研究,2018,34(01):58-64.

    [3]黃曉春,嵇欣.非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架[J].社會(huì)學(xué)研究,2014,29(06):98-123+244.

    [4]康曉光,韓恒.分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系研究[J].社會(huì)學(xué)研究,2005(06):73-89+243-244.

    [5]周振超《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》,天津:天津人民出版社.

    [6]徐勇.城市基層治理能力提升路徑:“條塊”關(guān)系優(yōu)化[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(03):39-47.

    [7]張紅濤.黨群部門權(quán)責(zé)清單制度的定位、價(jià)值與途徑[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2017(17):28-31.

    (作者單位:華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,福建 泉州 362021)

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