光污染納入環(huán)境保護(hù)稅課稅范圍研究

梁文永 徐加偉

[摘要]：光污染是一種新型的環(huán)境污染，已經(jīng)嚴(yán)重影響到人們身體健康和正常生活。理論界以往的研究大都局限在對(duì)光污染的“獨(dú)立型”立法模式上，即單獨(dú)制定一部《光污染防治法》。環(huán)境保護(hù)稅法的頒布出臺(tái)標(biāo)志著我國通過建立“綠色稅收”體系，為解決光污染問題提供了另一種治理途徑，即將光污染“融入”環(huán)境保護(hù)稅法律體系中，以課稅方式來處理光污染防治問題。本文在分析將光污染納入環(huán)境保護(hù)稅課稅范圍可能存在問題的基礎(chǔ)上，探索將光污染納入我國環(huán)境保護(hù)稅法課稅范圍的具體路徑及其立法模式。

[關(guān)鍵詞]：光污染;可稅性;環(huán)境保護(hù)稅

1引言

《環(huán)境保護(hù)稅法》明確規(guī)定了應(yīng)稅污染物，是指該法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》、《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》規(guī)定的大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。[1]該課稅范圍基本上是對(duì)之前排污費(fèi)制度的平移，在立法過程中，碳污染、光污染沒有被納入課稅范圍，引起較大的爭議。我們認(rèn)為開征步驟應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式，在實(shí)施過程中可以擇機(jī)擴(kuò)大范圍。稅收征收需要通過稅收構(gòu)成要素來實(shí)現(xiàn)，稅收構(gòu)成要素一般包括稅收主體、稅收客體（歸屬）、計(jì)稅依據(jù)、稅率。納稅義務(wù)的核心無疑是稅收構(gòu)成要素中稅收客體。有學(xué)者認(rèn)為稅法首先關(guān)注稅收客體，一旦稅收客體確定，課稅范圍明確，納稅人隨即可以鎖定。[2]還有觀點(diǎn)認(rèn)為稅收客體可稱之為應(yīng)稅行為。[3]一項(xiàng)完整的應(yīng)稅行為包括應(yīng)稅主體、應(yīng)稅客體、納稅時(shí)間及納稅地點(diǎn)。這些符合人們首先關(guān)心的是已然發(fā)生和可能發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事實(shí)是否課稅，才會(huì)關(guān)注課征的稅類、稅額等的認(rèn)知邏輯。本文認(rèn)為將光污染納入環(huán)境保護(hù)稅課稅范圍具有合理性與合法性，需要積極探索具體路徑。

2 ? 光污染概述

2. 1“光污染”的概念

“光污染”一詞來源于國外。首次提出光污染的是國際天文界，其認(rèn)為光污染是城市室外照明使天空發(fā)亮造成對(duì)天文觀測的負(fù)面影響的罪魁禍?zhǔn)祝髞碛⒚赖葒Q之為“干擾光”，在日本稱為“光害”，我國學(xué)者根據(jù)噪聲原理稱之為噪光污染”或“光污染”。[4]國際上一般將光污染分成三類，即白亮污染、人工白晝和彩光污染。白亮污染具體是指城市中建筑物的鋼化玻璃、釉面磚墻、磨光黃崗巖和各種涂料等裝飾反射白天強(qiáng)烈的陽光所產(chǎn)生的一種光污染玻璃幕墻、鋁合金板、磨光大理石等新型建筑材天氣不好的情況下對(duì)人們的工作和生活影響并不大，但在陽光很充足的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生大量的光污染，對(duì)生活和工作在周圍的人們帶來不便，甚至嚴(yán)重干擾了正常的工作和生活。[5]彩光污染是指各種閃爍的彩色光源所產(chǎn)生的，它包括KTV、夜總會(huì)安裝的旋轉(zhuǎn)燈、黑光燈，商場為吸引顧客而設(shè)置的五顏六色的霓虹燈，出租車上安裝的LED廣告顯示屏以及其他室內(nèi)環(huán)境中的有害光源，例如熒光燈、電視、電腦發(fā)出超出人們身體所能承受的范圍的彩光。人工白晝指通過各種白熾燈、泛光燈以及用于商業(yè)目的和為了裝飾城市街道的照明燈，為所形成的照明光源照得黑夜如同白。在夜晚一些商業(yè)場所基于商業(yè)利益為目的進(jìn)行的過度照明，再由夜晚的強(qiáng)光反射，人為地將夜空制造出如同白晝的景象。人工白晝不僅影響人們的正常體息，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的破壞，而且對(duì)人的身心健康有著嚴(yán)重的不良影響。綜上，本文認(rèn)為超過一定標(biāo)準(zhǔn)的過量光輻射侵入空間環(huán)境，對(duì)自然環(huán)境造成不良影響或?qū)θ梭w健康造成危害的現(xiàn)象，稱為“光污染”。

2. 2 ?“光污染”的界定

我國法律條文中沒有明確規(guī)定“光污染”是環(huán)境污染?！董h(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！钡?2條規(guī)定：“制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)。”《環(huán)境保護(hù)法》雖并未對(duì)光環(huán)境是否屬于一種污染類型作出明文規(guī)定，但根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的立法精神，本文認(rèn)為“光污染”應(yīng)當(dāng)是構(gòu)成環(huán)境污染的。因?yàn)槿祟惢顒?dòng)引起的光污染，不僅嚴(yán)重影響了人們的工作與生活，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了惡劣的影響。因此，雖然在法律條文中沒有提及“光污染”這個(gè)詞，但是我們應(yīng)當(dāng)注意到第1條規(guī)定中加上了“其他公害”這一表述，從中可以推測出立法者的立法意圖就是用來涵蓋社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題。然而，這些條款對(duì)光污染問題的解決也僅是普遍意義上的依據(jù)。

3 ? 課稅的正當(dāng)性

筆者梳理中國裁判文書網(wǎng)中的光污染案件，發(fā)現(xiàn)光污染問題主要涉及環(huán)境侵權(quán)。環(huán)境侵權(quán)是一種特殊的民事侵權(quán)行為曹明德教授認(rèn)為“環(huán)境侵權(quán)是指因行為人污染環(huán)境造成他人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)以及環(huán)境權(quán)受到損害，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的一種特殊侵權(quán)行為?！盵6]王明遠(yuǎn)教授認(rèn)為“環(huán)境侵權(quán)是因產(chǎn)業(yè)活動(dòng)或其他人為原因，致使自然環(huán)境的污染或破壞，并因而對(duì)他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)益或公共財(cái)產(chǎn)造成損害或有造成損害之虞的事實(shí)?！盵7]環(huán)境侵權(quán)的立足點(diǎn)在于保護(hù)因環(huán)境問題權(quán)益受到侵害的人，行使權(quán)利的主體是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)遭受侵害的具體當(dāng)事人。救濟(jì)性質(zhì)是私法救濟(jì)，責(zé)任后果是停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響等。現(xiàn)實(shí)情況也是如此，光污染訴訟案件通過民法體系得以解決，但民法體系中的侵權(quán)法只能解決人的利益受到損害的情況。在民事侵權(quán)領(lǐng)域之外的其它利益損害，缺少解決途徑。例如，光污染問題還會(huì)影響動(dòng)植物生存的自然環(huán)境，環(huán)境如果受到損害，其邊界就越發(fā)外延。近幾年環(huán)境公益訴訟在維護(hù)權(quán)益上做到了一定程度上的救濟(jì)，但這只是屬于事后的救濟(jì)，還需要侵權(quán)前的規(guī)制。

當(dāng)侵權(quán)法與環(huán)境法缺位時(shí)，環(huán)境稅法便成為解決環(huán)境問題的天然利器。即便嚴(yán)格適用與綜合適用各種侵權(quán)責(zé)任方式能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的強(qiáng)化，達(dá)到救濟(jì)受害人、制裁和遏制環(huán)境侵權(quán)行為的法律效果。[8]課征侵權(quán)者以環(huán)境稅仍具有不可替代的價(jià)值。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為只是環(huán)境破壞的一部分，現(xiàn)實(shí)中大量破壞環(huán)境行為由于欠缺侵權(quán)要件而無法變成環(huán)境侵權(quán)行為，行為人也無法變成侵權(quán)行為人。[9]這意味著只有部分環(huán)境侵權(quán)者受到處罰，其他則無法被追責(zé)。要想解決環(huán)境難題，我們要超越環(huán)境侵權(quán)之固有格局，將環(huán)境破壞等行為置于環(huán)境稅法場域進(jìn)行規(guī)制，以彌補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)之局限。光污染是法律中“其他污染物”的情況。國家通過征稅的方式，保護(hù)和改善光環(huán)境，降低光污染的侵害，也是一種有效、可行的方式。國家通過課稅權(quán)的行使，將人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為公法性的強(qiáng)制性財(cái)政收入。[10]目前環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍還是偏窄，在立法過程中，碳污染、光污染沒有被納入課稅范圍。稅收公平原則要求普遍課稅和平等課稅，實(shí)事求是，征稅對(duì)象必須是非公益性主體的收益或公益性主體的營利方面。對(duì)光污染征稅，稅收的制定和征收應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公平合理的方式征收。

4 ? 光污染納入環(huán)境保護(hù)稅課稅范圍存在的問題

4. 1征稅阻力

人們對(duì)于征稅有種天然的反感。征收的阻力小不代表沒有阻力。我們還是要加以宣傳光污染征稅的合法性與合理性。同時(shí)，光污染的危害，沒有讓人們引起足夠的重視。光污染影響了人類的正常生活，不僅對(duì)人類的身體健康造成了影響，而且還威脅了人類的心理健康。光污染對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響更是容易被忽視。通過征收環(huán)境保護(hù)稅，治理光污染問題，手段更加溫和。民事私益訴訟與環(huán)境公益訴訟還存在著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，使遭受侵害的損失得不到正義的來臨。受害人所遭受的環(huán)境侵害存在“間接的”和“無形的”情況，光污染不同于傳統(tǒng)類型的污染，光污染本身并不具備持續(xù)性的特征，當(dāng)存在時(shí)很容易被察覺，但存續(xù)一段期間過后便消失，這也給取證帶來了一定的困難，一般難以進(jìn)行有效的取證。稅收對(duì)污染物的減少具有指引性作用，光污染納入環(huán)境保護(hù)稅課稅范圍能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)有制度的不足，國家通過征稅的方式保護(hù)和改善光環(huán)境降低光污染的侵害，但我們并不是否定民事私益訴訟與環(huán)境公益訴訟這兩種方式存在的作用。我們認(rèn)為要充分利用他們各自的優(yōu)勢，徹底解決光污染治理難題。

4. 2監(jiān)測難題

光污染監(jiān)測困難。第一，監(jiān)測難度大，測定標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。雖然說光污染很容易被人們察覺，但真正認(rèn)定一個(gè)光源為光污染卻需要一個(gè)科學(xué)準(zhǔn)確的測定標(biāo)準(zhǔn)，光污染問題本身涉及的學(xué)科多、范圍廣，因此測定標(biāo)準(zhǔn)也較為復(fù)雜; 第二，污染的暫時(shí)性。不同于傳統(tǒng)類型的污染，光污染本身并不具備持續(xù)性的特征，當(dāng)存在時(shí)很容易被察覺，但存續(xù)一段期間過后便消失，這也給取證帶來了一定的困難;第三，損害的潛伏性。人們對(duì)于光污染危害程度的感知取決于各種因素，包括光源的強(qiáng)弱，人們本身的生理和心理狀況。通常情況下，偶爾受到的光污染對(duì)于人們的生活損害不大，但一旦長時(shí)間在光污染環(huán)境下工作或生活，不僅人類、動(dòng)植物，甚至連環(huán)境、生態(tài)都會(huì)遭受巨大的危害。

4. 3本國國情

立法模式的選擇應(yīng)立足于本國國情，符合國家戰(zhàn)略。光污染不僅侵害個(gè)人的民事權(quán)益，更嚴(yán)重的是對(duì)生態(tài)環(huán)境與全人類利益的侵害。聚焦于對(duì)公共利益的保護(hù)，主要厘清公共利益的含義。一般而言，公共利益與私人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。普遍具有共性特點(diǎn)的公共利益在一些私人利益中得以體現(xiàn)，私人利益有時(shí)也會(huì)體現(xiàn)公共利益的要求。但公共利益不是簡單的存在于私人利益之中的，公共利益是借助于個(gè)人利益以不同的形式和不同的特征體現(xiàn)處理出來。一方面，私人的在利益、自由必然以一定的社會(huì)條件、社會(huì)資源的支持得以保護(hù)，私人在社會(huì)、集體中是孤立的個(gè)體，私人必然對(duì)于社會(huì)、集體有著某種程度的依賴，畢竟個(gè)人是客觀存在與社會(huì)集體之中的。另一方面，對(duì)公共利益的保護(hù)也是保護(hù)私人利益，保護(hù)了私人利益，才會(huì)進(jìn)一步的形成公共利益。某種程度上公共利益也是依賴于私人利益的，畢竟社會(huì)集體也是有人組成的。

5征管光污染的具體路徑

5. 1 ?課稅對(duì)象

環(huán)境保護(hù)稅法的課稅對(duì)象，《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定為“在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人。”我們發(fā)現(xiàn)該法將自然人排除在外，考慮到盡管個(gè)人的活動(dòng)也會(huì)造成光污染，但是由于征收成本太高，同時(shí)為了不直接加重居民個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格遵循稅收公平，故不宜直接向自然人課稅。

5. 2稅率與征稅依據(jù)

稅率與征稅依據(jù)要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。以實(shí)際治理成本進(jìn)行設(shè)計(jì)，法定稅率，落實(shí)稅收法定。在稅收公平與稅收中性原則下，稅收的制定和征收應(yīng)因地制宜，在保護(hù)環(huán)境的宗旨下實(shí)現(xiàn)公平正義。各地區(qū)的稅率在光污染嚴(yán)重的地區(qū)可以制定得相對(duì)較高，在光污染問題較好的地區(qū)可以制定得相對(duì)較低。計(jì)稅依據(jù)要符合光污染的特征，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，確定稅基。光污染的計(jì)稅依據(jù)的確定肯定是非常復(fù)雜的，需要稅務(wù)部門與環(huán)境主管部門等地方政府部門要密切充分配合，有效地進(jìn)行稅收征管，稅務(wù)部門和環(huán)境保護(hù)部門依職權(quán)及時(shí)予以明確征收方案和及時(shí)組織力量展開相關(guān)研究工作，將光污染問題在受到損害前得以解決。環(huán)境保護(hù)稅的監(jiān)測有兩種方式，自動(dòng)監(jiān)測和機(jī)構(gòu)檢測。我們認(rèn)為考慮到光污染的監(jiān)測難度，建議專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)測為宜，通過收集以往數(shù)據(jù)，建立評(píng)估模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

5.3 ?稅款征管與監(jiān)督

環(huán)境保護(hù)稅的特點(diǎn)是在征收管理上有一定的難度。稅務(wù)部門和環(huán)保部門協(xié)作征稅，稅款由稅務(wù)機(jī)關(guān)收取。另外，稅款的監(jiān)督使用不僅靠政府的監(jiān)督機(jī)制，還著眼于公眾監(jiān)督。通過建立群眾檢舉、稅收金額用途透明機(jī)制，保證群眾的知情權(quán)，嚴(yán)厲打擊稅款挪用的行為，有效落實(shí)環(huán)境保護(hù)稅收政策，保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境。

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[基金項(xiàng)目]江蘇省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“環(huán)境保護(hù)稅稅收優(yōu)惠的法律適用”（項(xiàng)目編號(hào)：SJKY19_2140）。

[作者簡介] 梁文永 （1967—），男，漢族，江西泰和人，管理學(xué)博士、法學(xué)博士后、財(cái)政學(xué)博士后，常州大學(xué)中國財(cái)稅法治戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、史良法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長，民盟中央法制委員會(huì)副主任，研究方向： 財(cái)稅法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)。徐加偉 （1993—），男，漢族，江蘇南通人，常州大學(xué)史良法學(xué)院2017級(jí)碩士研究生，常州大學(xué)中國財(cái)稅法治戰(zhàn)略研究院研究助理，研究方向：財(cái)稅法學(xué)。