獨任檢察官制度與上海檢察機關新型辦案組織發(fā)展

楊帥衛(wèi)

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

一、問題的提出

2015 年最高人民檢察院發(fā)布《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），其中第4 條提出,“根據履行職能需要、 案件類型及復雜難易程度，實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式。 ”《意見》明確指出檢察機關辦案組織形式分為獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式。 由此拉開了獨任檢察官作為新型的獨立的辦案組織形式改革的序幕。2015 年12 月，上海市人民檢察院對最高人民檢察院《意見》有關獨任檢察官的規(guī)定做了細化，通過了《上海檢察機關落實司法責任制工作細則（試行）》（以下簡稱《細則》），其中對于獨任檢察官的任職條件、監(jiān)督管理、職權范圍等作出了更加具體的規(guī)定。 作為進一步完善與落實檢察官辦案責任制改革的一項重要內容，獨任檢察官制度于2016 年1 月起正式啟動試點。[1]2018 年全國人大常委會審議通過的《人民檢察院組織法》更從基本法的層面明確了獨任檢察官和檢察官辦案組這兩種基本辦案組織形式。

《細則》規(guī)定，獨任檢察官由一名檢察官和檢察官助理、書記員組成辦案組織。獨任檢察官作為一種辦案組織形式， 一名員額檢察官必然需要一定的輔助人員予以協(xié)助，這不僅是出于辦案效率的考慮，同時也能使檢察官更加注重案件本身，提升辦案質量。但是不可回避的問題是，案多人少的矛盾較為突出，在這樣的條件下， 獨任檢察官的人員配備情況又是如何，我們不得而知。如何在案多人少矛盾的環(huán)境下使獨任檢察官辦理案件有足夠的支撐， 也是在落實司法責任制以及《人民檢察院組織法》對獨任檢察官辦案組織形式規(guī)定的過程必須予以明確的問題。

獨任檢察官制度是對司法責任制改革的落實，司法責任制改革要求“誰辦案誰負責”，要求權責一致，權責明晰，而獨任檢察官制度明確了檢察辦案主體，使每一個獨任檢察官在擁有辦案權力的同時，負有對承辦案件的責任。然而，應然和實然在具有天然一致性的同時又具有天然的矛盾性。 從制度層面上來看，獨任檢察官制度使“權責一致”、“誰辦案誰負責”的要求得到了很好的落實。但是由于檢察權所具有的行政權屬性， 其在履職過程中不可避免的要受到行政權的制約，當行政屬性大于司法屬性之時，獨任檢察官的辦案獨立性勢必也會受到影響， 此時若一味依照制度層面的設定來追究錯案責任， 則與權責一致的要求相悖。

獨任檢察官作為一種辦案組織形式， 其目的是在檢察一體化的原則之下加強檢察官的主體地位，那么如何看待兩者關系是至關重要的。 保障檢察官的主體地位，自然要給予檢察官極大的辦案權限，而堅持檢察一體化原則基礎則是堅持在檢察長領導之下的工作模式，因此，必然要求在理論上厘清兩者關系。在實然層面，是否給予檢察官足夠的辦案權限和保障， 以及是否存在足以保障辦案質量的監(jiān)督模式等都是在落實獨任檢察官制度的過程中需要面對的問題。

二、我國檢察辦案組織建設經歷的階段

傳統(tǒng)的“三級審批制”辦案組織機制。 最初人民檢察院辦案主要實行的“承辦人承辦——部門負責人審核——檢察長（檢察委員會）決定”之“三級審批制”辦案機制。 在這種層層審批、上令下從的辦案模式下，案件的承辦權、審核權、決定權分別隸屬于不同的主體，即檢察官只對案件進行承辦，但最終的決定并非由檢察官作出。 這種辦案機制使對案件的承辦與決定權的主體相分離，導致權責不清，層層審批的流程也致使辦案效率低下，在強調司法責任、適應案多人少矛盾的辦案要求下， 這種辦案形式難以避免被時代所拋棄。

主任檢察官辦案責任制的嘗試。 2000 年前后，為適應新一輪的司法責任改革，檢察機關開始了“主訴檢察官辦案責任制”的改革，即賦予部分骨干檢察官以辦案的相對獨立權，同時減少審批環(huán)節(jié)。主訴檢察官制度的推行， 一定程度上改善了檢察權的運行機制，但是由于配套措施未予以健全，加之行政化觀念仍根深蒂固，此項制度名存實亡。[2]在吸取主訴檢察官辦案責任制改革的教訓后，為了解決權責統(tǒng)一、更好落實司法責任制， 開始了主任檢察官的嘗試。2007 年，北京市檢察院第一分院率先開展主任檢察官制度，即主任檢察官與檢察官組成辦案組，在檢察長和檢察委員會的領導下， 對授權范圍內的案件獨立行使決定權，并對其決策的部分承擔責任的制度。其后，上海也進行了從點到面的改革試點，將試點范圍從浦東新區(qū)檢察院、 閔行檢察院擴展至靜安區(qū)等基層檢察院。 2013 年底，最高人民檢察院在全國各地選擇了17 個地方檢察院實行了主任檢察官辦案責任制改革試點。隨著員額制改革的完成，辦案組內除主任檢察官以外的其他員額檢察官也應當具有辦案主體地位，但在主任檢察官辦案組織形式下，其他員額檢察官變相淪為主任檢察官的輔助人員， 其辦案主體地位無從凸顯， 與檢察權扁平化運行的改革目標是不相符合的。[3]

兩種基本辦案組織形式的確立。 2015 年最高人民檢察院發(fā)布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》 規(guī)定了檢察機關兩種基本的辦案組織形式，即獨任檢察官和檢察官辦案組，為檢察機關辦案組織的構建指明了方向。 2018 年10 月，新《人民檢察院組織法》 的出臺更是從基本法層面明確了獨任檢察官作為檢察機關基本辦案組織形式的地位。

獨任檢察官制度是我國檢察機關在順應司法責任制改革的形勢下確立的一種新型辦案組織形式。在實踐中， 由于檢察機關此前并未施行過如此的辦案形式， 且法律對獨任檢察官制度并未作相對明確的規(guī)定，對獨任檢察官制度的組織形式、監(jiān)管措施、理論基礎都不甚明了的情況下， 獨任檢察官制度的推行難免會障礙重重。 但獨任檢察官是符合司法運行規(guī)律的一種制度，對于發(fā)揮檢察官的主體功能，保障檢察權的獨立行使， 落實司法責任制具有至關重要的作用。

三、獨任檢察官制度機理

（一）辯證——獨任檢察官與檢察一體化

在檢察機關內部確立獨任制檢察官的辦案組織模式，保障檢察官履職的獨立性，始終繞不開的一個問題便是檢察一體化原則。 獨任檢察官與檢察一體化原則看似是一對矛盾關系，實則為一種辯證關系。

世界是相互聯(lián)系的，聯(lián)系是普遍的，任何一種事物都不是孤立的存在。 檢察機關具有行政性與司法性的雙重屬性早已達成了共識， 其行政性要求檢察機關“上下一體”，也即檢察一體化原則，而其司法性則要求檢察機關具有獨立性， 不僅包含相對于其他組織和個人的外部獨立，也包含檢察官相對于上級、同事等的內部獨立。這兩種屬性相互聯(lián)系，共同促進了檢察機關的發(fā)展。

檢察一體化原則的基本含義是： 所謂檢察一體原則，即最高檢察機關之檢察長有權指揮、監(jiān)督全體檢察官，而上級檢察首長則有權指揮、監(jiān)督其下級檢察官全體檢察官由此形成一個上下一體、 上命下從的階層組織。[4]不管是大陸法系國家還是英美法系國家，檢察一體化原則都是檢察制度的重要支撐。任何事物都不是絕對的，檢察官的獨立也不是絕對的，獨任檢察官制度與檢察一體化原則是相伴隨的。 由于檢察系統(tǒng)沒有法院系統(tǒng)的審級監(jiān)督機制和審判監(jiān)督機制，因此，檢察一體化在其行政屬性的外衣之下又賦予了其司法監(jiān)督的屬性。因此，檢察一體化同樣不是絕對的，它是與檢察官的獨立性相結合的一體化。

檢察官在本質上具有隸屬性，在檢察機關內部，檢察官更是具有依附性， 強調檢察官的絕對獨立既不符合工作要求，也不具有現(xiàn)實性。獨任檢察官制度之下強調檢察官的獨立性，是強調檢察官的司法性，強調檢察官辦理案件時不應受到其他因素干擾，在對案件的處理上應當有自決權，應當有獨立地位。而這種獨立地位是剝離其隸屬性之外的獨立， 因此是一種相對獨立， 檢察一體化則是剝離檢察官司法性的一種行政管理的層級性， 因此獨任檢察官與檢察一體化是“雙軌制”，兩者并行齊驅。

由此可見， 獨任檢察官與檢察一體化是辯證統(tǒng)一的。 兩者的辯證統(tǒng)一關系給了獨任檢察官莫大的發(fā)展空間， 但是同時檢察一體化也很容易導致權力的濫用，使檢察官的獨立性受到侵擾，因此，保障實踐中獨任檢察官的獨立性， 還需要賦予檢察官在職權范圍內獨立行使檢察權的權利。

（二）補強——獨任檢察官與員額制改革

目前，員額制改革已基本完成，專業(yè)水平高、辦案經驗豐富的檢察官大都“入額”，這為獨任檢察官制度的更好落實提供了契機。 獨任檢察官制度要求檢察官有高水平的業(yè)務能力， 才能使獨任檢察官辦理案件的質量得到保障， 而這一要求與員額制改革形成了良好的補強關系。

員額制改革是在做一個減法， 其目的便是為了讓業(yè)務素質高，辦案經驗豐富的檢察官承辦案件，以提高辦案質量，而這樣的改革就實現(xiàn)了“入額”檢察官有能力單獨承辦案件， 也保障了檢察官單獨承辦案件的質量， 給獨任檢察官制度的發(fā)揮創(chuàng)造了更大的空間。但不可否認的是，這樣的改革壓縮了主任檢察官的生存空間，若僅賦予主任檢察官以辦案職權，那么員額制改革便失去了意義， 若賦予所有的入額檢察官以相同的職權， 那么主任檢察官也失去了存在的必要。針對這個問題，一個合理的解釋是案件類型不同、 繁簡不一， 有必要設置不同的辦案組織形式，以應對疑難、復雜案件與簡單案件。

從長遠來看， 員額制設置的艱難入額條件和檢察一體化原則所具有的司法監(jiān)督性， 使得入額檢察官完全有能力單獨承辦案件， 獨任檢察官制度應當是發(fā)展的方向，但就目前來講，在面對不同類型案件時，主任檢察官與獨任檢察官仍是互補關系。

設置不同的辦案組織形式， 由于獨任檢察官制度是一人面臨更為強大的集體，因此，劃分不同辦案組織的權力界限， 明確獨任檢察官的權力清單就顯得尤為重要。

（三）契合——獨任檢察官與司法規(guī)律、辦案經濟

獨任檢察官是在主任檢察官基礎上的進一步改革放權，目的是讓一線辦案檢察官更加有職有權，最大限度實現(xiàn)檢察辦案的審定合一、責權統(tǒng)一，為依法獨立行使檢察權提供組織保障。[5]檢察官依法獨立行使檢察權，在其處于獨立地位的同時又保證檢察官的親歷性，這是檢察權司法屬性的基本要求，這與世界普遍承認的檢察權獨立行使的司法規(guī)律是相契合的。獨任檢察官的基本核心是檢察官獨立行使職權，獨立擔責，這與司法責任制的改革目的也是相一致的。

從辦案經濟與效率上來看， 獨任檢察官單獨承辦案件對于緩解案多人少的矛盾具有重要意義，獨任檢察官承辦案件，在保證案件質量的前提下，減少司法資源的投入，降低了司法成本，同時由于獨任檢察官是一個入額檢察官單獨承辦案件， 優(yōu)化了司法資源配置， 所以在入額檢察官總數內將會有更多的檢察官投入更多的案件，擴大了案件辦理總量。檢察官單獨承辦案件，享有獨立的決定權，也縮減了傳統(tǒng)辦案模式下的審批等諸多環(huán)節(jié)，提升了辦案效率。

四、獨任檢察官制度實踐運行中出現(xiàn)的問題

（一）獨任檢察官的責任意識欠缺

獨任檢察官制度要求員額檢察官能夠獨立辦案，獨立擔責，做到權責一致、權責明晰。 但在調研中發(fā)現(xiàn)，S 市部分基層檢察院的檢察官存在責任意識欠缺的情況，表現(xiàn)為不愿獨立辦案，不敢擔責。部分檢察官認為在三級審批制之下，出現(xiàn)錯案進行責任追究時，并非由檢察官一人承擔全部責任，而在獨任檢察官制度之下，辦案過程中的全部決定都有獨任檢察官作出，由于終身責任制，案件壓力大，部分檢察官會出現(xiàn)將不需提交檢委會討論的案件提交檢委會討論等情況，發(fā)生不愿辦案、不敢擔責的情況， 這種情況的出現(xiàn)有違獨任檢察官制度設置的初衷。

（二）上級干預案件辦理情況時有發(fā)生

調研過程中發(fā)現(xiàn)， 部分案件在辦理時仍會出現(xiàn)上級“過問”案件的情況。 上級對具體案件的干預侵犯了檢察官辦理案件的獨立性，但在實踐中，對上級干預案件的后果并沒有明確的懲戒機制。 目前檢察官在辦案完畢后， 會以表格的形式讓檢察官簽字說明是否存在上級干預的情況， 但由于案件及承辦人的顯名化， 極少檢察官會實事求是的說明是否存在上級干預的情況。 因此如何有效的對上級干預案件的后果進行防范及懲戒是亟待明確的。

（三）檢察官與檢察官助理的職責權限有待進一步調整

檢察官有明確的權力清單， 實際上檢察官與檢察官助理應當有明確的權力界限。 在實踐中出現(xiàn)各檢察院之間關于檢察官與檢察官助理之間的權力界限并沒有統(tǒng)一的劃分，此外，檢察官與其助理之間硬性的權力界限的劃分與實踐中的情況相沖突， 可以由檢察官助理做的事項卻劃分給檢察官， 這也加重了檢察官的辦案負擔，因此，合理的權力界限調整是必要的。

（四）權力清單更新頻繁，制定主體混亂

根據最高人民檢察院的指導意見， 只有省一級的檢察院才有權制定權力清單， 但由于各級檢察機關實際運行情況的不同， 各檢察院會根據本院情況做一些調整， 那么依據何種標準來辦理案件勢必會成為一個問題。 調研中發(fā)現(xiàn)，S 市檢察院2016 年制定過一份權力清單，2017 年制定出另一份權力清單，檢察機關內設機構改革完成以后，必定會影響到權力清單再行調整。 檢察機關應用的統(tǒng)一業(yè)務應用軟件是根據紙質版的權力清單來運行， 但是它的更新速度遠比不上權力清單變化的速度， 給檢察機關在辦案過程中帶來了許多困擾。

（五）對于獨任檢察官主體地位的保障不足

調研中發(fā)現(xiàn)， 一是在實行獨任制檢察官的模式下，對獨任檢察官的人員配備處于緊張狀態(tài)，每個獨任檢察官難以有固定配置的檢察官助理或書記員，多數情況下書記員都處于流動狀態(tài)， 人員配置的不足， 使獨任檢察官的主體地位限于輔助人員配備的不足致使不能完全發(fā)揮， 對于辦案質量與辦案效率難以避免的會產生不良影響。 二是盡管對于檢察官有一系列包括經濟、職務上的保障措施，但由于檢察官招錄門檻高，收入和付出不成正比，對于工作熱情和積極性有一定影響。此外，對于檢察官的人身保障措施稍顯不足，由于社會矛盾的復雜化，部分當事人較為偏激， 使得對檢察官的人身保障提出了更高的要求。

五、獨任檢察官制度的完善路徑

（一）增強獨任檢察官責任意識，明確上級干預案件后果

一是加強檢察官“大膽依法用權”的思想引導。針對新型辦案組織在實際運行中存在入額檢察官“不愿用權、不敢擔責”的現(xiàn)象，要進一步強化入額檢察官對司法改革各項精神的學習，鼓勵入額檢察官進一步轉變思想，堅定司法改革意志，增強辦案的積極性和主動性，大膽依法行使職權，逐步解決辦案中有權不敢用的問題。[6]二是制定明確的上級干預案件的懲戒規(guī)定。在規(guī)定中明確上級干預案件應承擔什么樣的責任，獨任檢察官采納或者不采納上級意見有什么后果都應當在規(guī)定中明確。制定匿名評價機制， 針對上級是否干預案件辦理的情況，讓檢察官匿名作出評價， 明確上級干預案件辦理的司法責任。

（二）厘清辦案組織內部職責權限

一是要細化辦案組織內員額檢察官、 檢察官助理和書記員的職責權限，建立明確的權力清單。在沒有書記員的情況下， 建議由助理承擔大部分事務性工作，即員額辦案過程中的事務性工作（如文書制作打印、文書送達等）應盡量由助理完成，方便員額有更多時間、精力投入業(yè)務性工作。 現(xiàn)階段，員額檢察官依舊被大量事務性工作纏身的現(xiàn)象在基層檢察院不同程度的存在，應當完善書記員聘任制度，并通過與勞務派遣公司簽合同等方式， 有效緩解書記員短缺的問題，形成分工明確的辦案組織，緩解“人少”矛盾。只有盡可能地給員額檢察官減少純勞務性、可替代性的工作， 員額檢察官才能將大量時間放在從事專業(yè)化、精細化的辦案上。 二是在新修訂的《刑事訴訟法》新增加了“認罪認罰從寬制度”、“速裁程序”的背景下，檢察機關辦案組織也應當探索實踐“繁簡分流”模式。 案管部門隨機分案到員額后，員額經過初步審閱，完全可以將認罪認罰的、可能適用速裁程序的案件“放權”給助理承辦，能有效緩解案多人少矛盾、提高辦案質量和效率，方便員額集中時間精力從事專業(yè)化業(yè)務工作、業(yè)務學習。但對于《權力清單》要求的必須由員額決定的重要事項，如決定是否起訴、出庭公訴等事項， 不能由檢察官助理代員額檢察官行使。 另外，還需要確保員額的辦案主體地位，通過賦予員額對助理、 書記員的獎懲建議權強化對辦案組織的管控。

（三）統(tǒng)一權力清單的制定主體，穩(wěn)定權力清單更新速度

一是應當明確權力清單的制作主體， 應當依照最高人民檢察院的規(guī)定， 在各級人民檢察院中明確只有省一級檢察院才有權制定本轄區(qū)內統(tǒng)一適用的權力清單。 在各級檢察院根據本院實際情況對權力清單作出調整時， 只能對省級檢察院制定的權力清單進行細化， 而不能創(chuàng)設或者違反省級檢察院的規(guī)定， 應當明確各級檢察院應當依照省級檢察院制定權力清單作為行為標準。 二是應當穩(wěn)定權力清單的更新速度。法律的權威性在于它的穩(wěn)定性，檢察機關在制作權力清單時應當具有前瞻性， 應當充分考慮檢察機關運行的實際情況， 而不能動輒就制定新的規(guī)定。

（四）完善對獨任檢察官主體地位的保障

完善對獨任檢察官主體地位的保障包括兩方面，一是加強檢察輔助人員的配備和業(yè)務管理。將檢察輔助人員作為辦案組織中的一支不可或缺的重要力量， 明確規(guī)定獨任檢察官與輔助人員的配備以相對固定為原則, 逐步達到適當數量和規(guī)定配比。 檢察官參與檢察官辦案組辦理案件的， 檢察輔助人員應當根據辦案需要以及案件的難易程度統(tǒng)一進行分配，但同時檢察官助理和書記員以相對固定為原則，以臨時配置為例外， 而對于檢察技術人員以及司法警察等其他輔助人員則以臨時組合配置為原則。 在職級待遇、 發(fā)展空間上向檢察輔助人員進行適度傾斜，落實檢察職業(yè)保障, 調動其工作積極性[7]。 二是加強對獨任檢察官的人身安全保障。 對檢察官辦理的重大涉黑涉惡等嚴重犯罪案件， 應當加強對檢察官的人身安全保障，防止犯罪嫌疑人、被告人出于報復心理對檢察官進行人身傷害。 同時也要完善獨任檢察官的工資晉升機制， 使享有的權利和承擔的責任達到匹配的程度，提升檢察官的工作積極性。