我國慈善事業(yè)公信力之法制研究

施佳

（安徽大學 法學院，安徽 合肥　230601）

我國慈善事業(yè)公信力之法制研究

施佳

（安徽大學 法學院，安徽 合肥230601）

慈善事業(yè)是社會文明的體現(xiàn)，慈善事業(yè)的發(fā)展是社會保障體系健全的標志。公信力是慈善事業(yè)得以發(fā)展的基礎，慈善事業(yè)公信力的提高有助于調節(jié)貧富差距，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。本文從我國慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國慈善事業(yè)公信力缺失的原因，并從立法、稅收、監(jiān)管等方面對提高我國慈善事業(yè)公信力提出切實可行的法制對策，這將為我國建立慈善法律制度提供參考，對推進我國慈善事業(yè)的發(fā)展，推動我國慈善法制建設進程具有重大意義。

慈善事業(yè)；慈善組織；公信力；法制對策

一、我國慈善事業(yè)公信力存在的問題

慈善事業(yè)對促進社會經濟發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮著舉足輕重的作用，但近年來，由于一些不和諧事件的出現(xiàn)，使慈善事業(yè)的公信力受到很大的質疑。目前，我國慈善事業(yè)公信力缺失已經成為抑制慈善事業(yè)發(fā)展的主要障礙。

（一）我國慈善組織公信力缺失

慈善組織的公信力是指公眾對慈善組織的信任程度。［1］一個慈善組織公信力的高低就是看慈善組織內部的運行是否公開透明、工作人員是否廉潔公正、成員的社會聲譽是否良好等，如果慈善組織不自律、貪污腐敗、挪用善款等丑聞層出不窮，那么慈善組織的公信力就會受到嚴重質疑。

近年來，我國慈善組織在不斷發(fā)展的同時，丑聞也不斷出現(xiàn)。從2001年的“胡曼麗事件”到2010年“玉樹地震的善款風波”“巴比晚宴”，再到2011年的“郭美美炫富事件”，這一連串的慈善丑聞事件，使人們對慈善組織的運行、善款的使用情況等產生了巨大的疑問，而慈善組織的公信力也開始遭受質疑。

慈善組織是發(fā)展慈善事業(yè)的基礎，而社會捐贈是壯大慈善組織的關鍵。［2］社會捐贈是直接反映慈善組織公信力高低的重要標準，而當一連串的慈善丑聞事件發(fā)生之后，社會捐贈率會直線下降。

（二）合法性不足，遭到公眾質疑

慈善組織是慈善活動中最重要的主體，是進行慈善活動的組織者、協(xié)調者以及參加者，慈善組織在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中有著不可取代的作用，而慈善組織的合法性地位是該慈善組織的靈魂，是關系該慈善組織能否有效進行慈善活動的關鍵因素。

目前在我國，大部分慈善組織都未取得民政部門的登記許可，其地位是不合法的，然而正是由于其不合法的地位，一方面給政府監(jiān)管帶來了不少的問題，使其在運行過程中作出的不規(guī)范甚至違法行為容易逃脫政府的監(jiān)管。另一方面，給其運行也帶來了不小的困難，普通公民對慈善組織失去信任，對其開展的慈善活動積極性和參與度都不高，不利于慈善事業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。

（三）慈善活動在人們心中的認知度較低

近年來，雖然我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，慈善組織日益增多，但人們對慈善活動的參與度不高，究其原因，主要是人們對慈善活動的認知度較低，其主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，關注慈善活動的人不多。在我們的日常生活中，或許大部分人都參加過慈善活動，但是大家?guī)缀醵际窃诎l(fā)生社會大災難時才參與，而真正每天或者每月關心慈善新聞、慈善活動，并且積極尋找機會參與慈善活動的人卻很少。

第二，參加慈善活動的形式單一。目前，我國參加慈善活動最主要的形式是通過現(xiàn)場捐贈，也有一部分人會通過手機、銀行、網絡等方式進行捐款，但是以加入紅十字會等社會慈善機構，或者以志愿者、義工的身份等形式參加慈善活動的人卻很少。

第三，參與慈善活動的途徑不多。在我國，在校學生主要通過學校參與慈善活動；企事業(yè)單位的工作人員，主要通過單位參與慈善活動；而其他社會成員則很少有機會參與慈善活動。

二、我國慈善事業(yè)公信力缺失的原因分析

在我國經濟邁向高速發(fā)展之際，我國的慈善事業(yè)也有了一定的發(fā)展，但與發(fā)達國家相比，其仍處于初步探索階段，而且公信力缺失是目前的主要問題，而產生這一問題的原因有以下幾點。

（一）慈善立法不完善

目前，規(guī)范我國慈善事業(yè)的法律、法規(guī)總體上還很不完善，沒有形成完整的體系。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，法律法規(guī)數量少，沒有形成系統(tǒng)性。在我國的法律、法規(guī)中，直接規(guī)范慈善事業(yè)的內容較少，而且目前還沒有一部統(tǒng)一的慈善法，絕大多數慈善法律、法規(guī)都是散見在不同的法律、法規(guī)之中，并且這些法律、法規(guī)都只是涉及慈善事業(yè)的某一方面，沒有從總體上對慈善事業(yè)作出專門性規(guī)定。

第二，規(guī)范慈善事業(yè)的法律位階低，規(guī)范性不強。我國的慈善法律制度總體而言效力等級不高，法律層面上只有《公益事業(yè)捐贈法》以及《企業(yè)所得稅法》，行政法規(guī)層面上主要有《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》，其余的大部分都是在規(guī)章層面上以及一些規(guī)范性法律文件。［3］

第三，規(guī)范內容具有單一性，對慈善事業(yè)中的很多內容缺少規(guī)定。從我國目前的慈善法律制度來看，對慈善事業(yè)中的很多內容規(guī)定較少，甚至沒有規(guī)定，例如慈善募捐，目前我國的法律、法規(guī)甚至規(guī)章、條例都沒有對慈善募捐中出現(xiàn)的相關問題作出規(guī)定。

（二）稅收優(yōu)惠政策有限

稅收是提高慈善事業(yè)公信力、促進慈善事業(yè)發(fā)展的強大動力，但是我國的稅收優(yōu)惠政策卻對慈善事業(yè)的促進作用很小。

其一，能夠通過稅收優(yōu)惠政策獲得減免稅資格的企業(yè)非常少。在中國1000萬個正式注冊的國內企業(yè)中，只有1%的企業(yè)能夠享受稅收優(yōu)惠政策，其他絕大部分企業(yè)都不能獲得任何的減免稅資格，都必須全額繳納稅收。［4］

其二，對慈善捐贈進行減免稅的額度較低。目前，我國稅法規(guī)定，我國企業(yè)進行公益、救助性的捐贈，準予稅前扣除的部分為年度稅前利潤的12%，遠遠低于發(fā)達國家30%，甚至是50%的比例。［5］這樣的減免稅額度導致我國的大部分企業(yè)都不愿意進行慈善捐贈。

（三）缺乏公開透明的信息披露

信息披露是指慈善組織對其內部的各種信息通過公眾傳媒等一些能讓大眾可見的方式讓公眾知悉。［6］信息披露制度可以使公眾了解慈善組織的運作、善款的使用等情況，對于增強公眾對慈善組織的信任度，對于促進慈善事業(yè)的健康發(fā)展等，都具有重要的意義。

2011年，“郭美美事件”曾引起了全社會的一陣轟動，雖然紅十字會在這之后澄清了事實，但是“郭美美事件”對我國慈善事業(yè)已經產生了巨大影響?？梢哉f，2011年以來我國慈善事業(yè)正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，慈善事業(yè)的公信力也開始受到人們的質疑。而慈善事業(yè)應當如何提升公信力，獲得長遠發(fā)展？建立公開透明的信息披露機制是關鍵。

（四）缺乏有效的社會監(jiān)督

社會監(jiān)督主要包括新聞媒體、捐贈者和社會公眾對慈善工作進行的監(jiān)督。目前，慈善事業(yè)公信力不足與社會監(jiān)督主體的監(jiān)督不力有著密不可分的聯(lián)系。

第一，新聞媒體的監(jiān)督處于不力的狀態(tài)。在現(xiàn)代社會，新聞媒體對社會產生的影響是深遠而持久的，但在慈善事業(yè)中，新聞媒體并沒有發(fā)揮它應有的作用。這主要體現(xiàn)在：一方面，新聞媒體對慈善事業(yè)報道的較少，導致公眾對慈善的了解度不高。另一方面，新聞媒體對慈善事業(yè)往往報喜不報憂，無法讓公眾了解慈善事業(yè)的真實情況，從而對慈善事業(yè)的公信力產生影響。［7］

第二，捐贈者的權利意識不高。作為捐贈者，無論你捐贈的是實物還是金錢，也無論你捐贈的多與少，只要你向某一慈善組織作出了捐贈，你就有權利知道你捐贈的款項是如何使用的。但在目前，廣大的捐贈者只是把捐贈簡單地看成做善事、不圖任何回報，所以不去過問善款的流向，這就造成了捐贈者對慈善事業(yè)幾乎沒有任何監(jiān)督的現(xiàn)狀。

第三，社會公眾的監(jiān)督也比較欠缺。一方面是由于慈善組織內部的透明度不高，社會公眾無法獲知慈善組織的運行事宜以及善款的使用等情況，也就不能對其進行有效的監(jiān)督；另一方面是由于我國公民的慈善意識比較薄弱，公民不會主動去監(jiān)督慈善組織的各種行為，也就不能較好地行使自己對慈善事業(yè)監(jiān)督的權利。

三、加強我國慈善事業(yè)公信力建設的法制對策

（一）積極推進慈善立法

完善慈善法律是慈善事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的根本保證，目前我國關于慈善方面的法律是比較欠缺和不完善的，還需要從以下幾個方面推進立法。

第一，制定專門的慈善事業(yè)法。2005年，國家就開始準備制定《慈善事業(yè)法》；2006年，國家正式開展《慈善事業(yè)法》的起草工作。［4］《慈善事業(yè)法》是一部規(guī)范我國慈善事業(yè)的綜合性法律，它的制定將為我國慈善事業(yè)又好又快發(fā)展提供法律保障。

第二，改變雙重監(jiān)管體制，僅由民政部門進行登記和管理。由于雙重監(jiān)管體制帶來許多監(jiān)督上的難題，所以應盡早廢除業(yè)務上的雙重監(jiān)管制度，而僅由民政部門進行登記和管理。［8］這樣一方面，可以降低民間慈善組織的準入門檻，讓更多的慈善組織加入進來，共同推動慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，出現(xiàn)問題時，可以避免兩個監(jiān)管部門之間相互推諉的現(xiàn)象，而讓民政部門獨立、集中地處理問題。

第三，明確慈善組織和政府的關系。我國的慈善組織，自成立以來，就具有一種“半官方的性質”，許多慈善組織開展活動都需要政府的授權，也需要借助政府的資源，所以對政府的依賴性較強，而自身則缺乏獨立性和主動性。［1］實際上，對于目前我國慈善事業(yè)還沒有發(fā)展成熟的現(xiàn)狀，政府可以從各方面采取措施支持、鼓勵、協(xié)調其發(fā)展，而沒有必要完全掌控與操縱慈善組織的運行。

（二）加大稅收優(yōu)惠幅度

目前，我國的稅收優(yōu)惠政策存在很大的問題，發(fā)揮的作用也不是很明顯，而想要真正發(fā)揮稅收的杠桿作用，加大稅收優(yōu)惠政策，應該從以下兩個方面來考慮。

一方面，增加獲得減免稅資格的企業(yè)數量。只要企業(yè)對國家認可的慈善組織進行了一定數額的捐贈，就可以獲得捐款額的發(fā)票，憑此發(fā)票就能進行減免稅；另外，企業(yè)進行實物捐贈的也可以獲得減免稅的資格。這樣就大大簡化了減免稅的程序，擴大了減免稅的渠道，極大地調動了企業(yè)進行捐贈的積極性。

另一方面，提高減免稅的額度。在其他發(fā)達國家，企業(yè)進行捐贈后，減免稅的額度非常大，有的國家實行稅前全免，有的國家是按照30%或者50%的比例減免，而我國可以參照這些發(fā)達國家的做法，從我國的實際情況出發(fā)，提高企業(yè)減免稅的額度，讓企業(yè)真正能享受到稅收優(yōu)惠政策帶來的福利。

（三）不斷完善信息披露機制

建立信息披露機制是信息公開、透明的要求，而信息披露制度的建立不僅能讓公眾及時了解慈善組織的各種信息。調動公眾參與慈善事業(yè)的積極性，同時它也是加強慈善事業(yè)公信力的重中之重。建立完善的信息披露機制需要做到以下幾點。

第一，信息披露的內容要完整。完整的信息披露應包括披露捐贈活動的信息、捐贈人的信息、受贈人的信息，以及捐贈款物使用信息等。其中，披露捐贈款物使用信息是建立完整的信息披露機制的關鍵。所以，披露捐贈款物的使用信息要盡可能詳盡，不僅要求包括捐贈款物總的數額，而且還要對善款的來源、進入慈善組織后的流向等作詳細的介紹，甚至對受贈款物的具體使用信息，如“類、款、項、目”等也要作詳盡的披露。［9］

第二，信息披露要及時?！豆娲壬凭柚畔⒐_指引》中規(guī)定：日常性捐助信息，應在收到捐贈后的15個工作日內公開；重大專項信息，應在收到捐贈后的72小時內公開。［10］由于《公益慈善捐助信息公開指引》不具有法定的強制力，因此許多慈善機構在實際操作的過程中并沒有遵守指引中的相關規(guī)定，這就導致慈善信息得不到及時的公開。所以，各類慈善組織應該本著公開性、透明性的準則，切實按照規(guī)定，及時有效地公開相關信息，才能使慈善事業(yè)的公信力得到有效的提升。

第三，運用多種方式進行信息披露。慈善組織的透明度不高與信息的披露方式密切相關，我們在加強網絡信息披露的同時，還要發(fā)揮傳統(tǒng)媒體的作用，充分利用報紙、廣播、電視等各種平臺向社會公眾公布慈善捐贈信息、善款的使用信息等情況，也可以通過新聞發(fā)布會對重大的慈善信息進行專項報道。

（四）完善慈善發(fā)展中的社會監(jiān)督渠道

社會監(jiān)督是慈善事業(yè)公信力提高的有效保證，而社會監(jiān)督主要有新聞媒體的監(jiān)督、捐贈者的監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督。對于開展有效的社會監(jiān)督，我們應當做到以下幾個方面：

第一，加強新聞媒體的監(jiān)督。新聞媒體作為現(xiàn)代社會主要的傳播工具，其對于慈善事業(yè)的監(jiān)督應該是最為主要的監(jiān)督。作為新聞媒體，應在平時增加對慈善事業(yè)、慈善組織的報道篇幅，提高公眾對慈善的關注度；同時，應進行客觀公正的報道，將慈善事業(yè)、慈善組織的真實情況呈現(xiàn)在公眾面前，充分發(fā)揮新聞媒體對慈善事業(yè)監(jiān)督主力軍的作用。

第二，鼓勵捐贈者進行監(jiān)督。捐贈者對慈善事業(yè)的監(jiān)督是最為直接的監(jiān)督，我們應該運用各種手段來鼓勵捐贈者進行監(jiān)督。一是應增強捐贈者的權利意識，使其認識到監(jiān)督慈善機構對其善款的使用情況是其正當權利的行使；二是要建立完善的法律制度，捐贈者一旦發(fā)現(xiàn)慈善組織對善款的使用存在問題，就可以立即通過法律途徑來進行審查。

第三，加強社會公眾的監(jiān)督。社會公眾是對慈善事業(yè)進行監(jiān)督的最廣泛的力量群體，社會公眾的監(jiān)督有利于全面提高慈善事業(yè)的公信力。而加強社會公眾的監(jiān)督，一方面必須要提高人民群眾的慈善意識，使慈善的觀念深入人心；另一方面必須要提高慈善組織的透明度，讓權力在陽光下運行，使其更好地接受社會大眾的監(jiān)督。

［1］孔云梅.我國慈善事業(yè)發(fā)展中公信力缺失的原因及防范［J］.中州學刊，2011，（5）：137-138.

［2］秦倩，袁文婷.我國慈善組織公信力危機及對策研究［J］.法制與經濟，2011，（11）：157.

［3］夢令君.中國慈善工作概論［M］.北京：北京大學出版社，2008：243.

［4］楊思斌.我國慈善事業(yè)發(fā)展的法治困境及路徑選擇［J］.法學雜志，2012，（3）：109-110.

［5］湯仙月.論我國轉型期慈善文化的構建——以中西慈善文化比較的視角［J］.南方論刊，2010，（6）：37.

［6］郝靜濤.慈善事業(yè)公信力的研究［D］.西安：西北大學，2012：21.

［7］邢凱艷.我國慈善事業(yè)的公信力研究——以北京市為例［D］.北京：首都經濟貿易大學，2009：30.

［8］朱崇偉.論提高慈善組織公信力的法律途徑［J］.中國商界，2010，（8）：310.

［9］閆妍.關于提升我國慈善組織公信力的途徑研究［D］.太原：山西財經大學，2013：35.

［10］《公益慈善捐助信息公開指引》今日正式發(fā)布［EB/ OL］.中華人民共和國民政部http：//www.mca.gov.cn/ article/zwgk/mzyw/201112/20111200243894.shtml，2011-12-16.

Legal Analysis on the Philanthropy Credibility in China

Shi Jia
（Anhui University，Hefei，Anhui，230601）

Philanthropy is a manifestation of social civilization，and the development of philanthropy is a sign of a sound social security system.Credibility is the foundation for the development of philanthropy，and the improvement of philanthropy is helpful for regulating the wealth gap and achieving social stability.According to the present situation of philanthropy development in China，this paper analyzes the reasons of philanthropy credibility deficiencies，and puts forward some feasible legal countermeasures to improve the philanthropy credibility in China from the aspects of legislation，revenue and supervision，which provide references for establishing philanthropy legal system and have great significance to promote the development of philanthropy and legal establishment of philanthropy in China.

philanthropy；philanthropic organization；credibility；legal countermeasures

D923

A

1671-2862（2016）01-0027-04

2015-09-05

施佳，女，江蘇海門人，安徽大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向：憲法學、行政法學。