環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的異化與匡正

唐紹均，王嘉琪

（重慶大學法學院，重慶 400044）

2018 年5 月，最高院發(fā)布《關(guān)于深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務和保障的意見》， 強調(diào)要落實習總書記關(guān)于“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標，并且要求“依法審理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，暢通訴訟渠道，保障社會組織公益訴權(quán)，完善審理程序和配套機制，引導社會公眾有序參與生態(tài)環(huán)境保護”。 環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度既體現(xiàn)了習總書記對于“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求，也秉持“發(fā)揮社會主義制度在維護社會實質(zhì)正義上的優(yōu)越性， 補強弱勢群體參與民事訴訟能力”的精神，還與意大利法學家莫諾·卡佩萊蒂（M-auro Cappelletti）提出的“接近正義理念”（Access to Justice）[1]高度契合，因此具有對其展開深入研究的必要性。本文在梳理環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的法源與判例的基礎(chǔ)上，檢視了實踐中存在的異化現(xiàn)象，并從原則建構(gòu)與規(guī)則完善兩個層面提出立法建議，期冀促進該制度的健全與善用，更好地服務于國家生態(tài)文明建設(shè)。

一、環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的法源概覽與判例梳理

（一）環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的法源概覽

對我國環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度進行歷史溯源與發(fā)展考察后不難發(fā)現(xiàn)，支持起訴制度起源于“支持起訴原則”[2]，而“支持起訴原則”又起源于蘇聯(lián)的“社會干預原則”[3]。 環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度在我國的建立最早可以追溯到1982 年3 月頒布的《民事訴訟法（試行）》第 13條：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”，但由于1982 年第五屆全國人大常委會在討論《民事訴訟法（試行）》的條文時，基于蘇聯(lián)的“社會干預原則”在理論上與我國對支持起訴的需求存在一定沖突，于是對“社會干預原則”進行了取舍，將其改造為“支持起訴原則”。 此外，在立法討論過程中，有委員提出我國的“支持起訴原則”尚未經(jīng)歷廣泛實踐，無法對其加以詳細規(guī)定，因此，第五屆全國人大常委會僅在《民事訴訟法（試行）》第13 條對其進行了原則性規(guī)定，寄希望于各級法院結(jié)合司法實踐對具體規(guī)則進行細化與完善。 其后《民事訴訟法》雖然歷經(jīng)1991 年、2007 年、2012 年3 次修訂，但支持起訴作為一項基本原則始終規(guī)定在《民事訴訟法》中，連文字表述也未作任何修改，即現(xiàn)行《民事訴訟法》的第15 條。遺憾的是這一單一的法律條文僅為“支持起訴原則”提供了框架性規(guī)定，對于具體的制度構(gòu)建譬如“機關(guān)”究竟包括哪些、采取何種方式支持起訴、支持起訴到哪一階段等均未作出明確規(guī)定。 但值得慶幸的是，2014 年 12 月 8 日最高院審判委員會第1631 次會議通過的 《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 第11 條對環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度進行了專門規(guī)定；此外，各有權(quán)制定主體在2015 年及以后相繼出臺了5 個涉及環(huán)境民事公益訴訟支持起訴制度的文件，對上述問題作出了一定回應，筆者將迄今為止環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度立法以及相關(guān)文件①列于表1。

表1 環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的法源概覽

通過表1 可知，2014 年及以后出臺的6 個文件均建立在對環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度進行完善的基礎(chǔ)之上，對于上述文件，我們可以作如下解讀。 第一，環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的細化規(guī)定呈現(xiàn)“爆發(fā)式增長”。 其“爆發(fā)式增長”具體體現(xiàn)為：2015 年出臺 3 部，2014 年、2017 年和2019 年各出臺1 部，由此可見2015 年前后這一時段內(nèi)的規(guī)則創(chuàng)制活動相對活躍，而活躍的規(guī)則創(chuàng)制活動彰顯了各有權(quán)制定主體對該制度具有較高的重視程度。 第二，環(huán)境民事公益訴訟支持起訴制度細化規(guī)定的效力層級偏低。 除了《民事訴訟法》屬于法律外，《民事公益訴訟司法解釋》、《實施辦法》屬于司法解釋，《環(huán)境保護公眾參與辦法》屬于部門規(guī)章，《工作規(guī)范》 屬于司法解釋性質(zhì)的文件，《試點方案》、《最高人民檢察院職能配置和內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置》屬于“兩高”工作文件。 由此可見，環(huán)境民事公益訴訟支持起訴制度的細化規(guī)定在整體上效力層級不高。 第三，環(huán)境民事公益訴訟支持起訴人的范圍得以進一步細化。 2014 年及以后出臺的6個文件將環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴人的范圍由《民事訴訟法》中規(guī)定的“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位”細化為“檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位”，明確了檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門屬于環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴人。 第四，環(huán)境民事公益訴訟支持起訴的方式得以進一步擴充。2015 年的3 個文件均將“提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證”作為環(huán)境民事公益訴訟支持起訴的方式。 2017 年的《工作規(guī)范》將支持起訴的方式擴展至“提供法律和技術(shù)咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證以及出庭支持起訴等方式”，以“司法解釋性質(zhì)的文件”形式為“出庭支持起訴”方式提供了依據(jù)。 第五，環(huán)境民事公益訴訟支持起訴人在裁判文書上的列明方式得以進一步明確。 2017 年的《工作規(guī)范》規(guī)定：“裁判文書應在原告之后列明支持起訴人”，解決了支持起訴人在裁判文書上的列明方式問題，這也在一定意義上明確了支持起訴人的非當事人地位。

（二）環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的判例梳理

目前，我國環(huán)境民事公益訴訟正方興未艾地開展，近幾年的案件數(shù)量也日益增多，但受限于環(huán)境民事公益訴訟本身的案件基數(shù)，支持起訴的絕對數(shù)量相對較小。 筆者通過對“北大法寶”和“中國裁判文書網(wǎng)”中的環(huán)境民事公益訴訟案件進行梳理②，整理出如表2 所示案件，并將其中的支持起訴關(guān)鍵內(nèi)容予以呈現(xiàn)。

表2 涉及支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件梳理

序號案件 案號 支持起訴人一審或者二審支持起訴13 中華環(huán)保聯(lián)合會訴胡展開水污染責任糾紛案（2015）漳民初字第424號漳州市龍文區(qū)人民檢察院一審支持起訴北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等訴謝知錦等侵權(quán)責任糾紛案（2015）南民初字第38號一審支持起訴14福建省南平市人民檢察院、中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心支持起訴方式因原告撤訴未派員出庭前者以派員出庭和提供證據(jù)方式支持起訴；后者以派員出庭方式支持起訴北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、 福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等林業(yè)承包合同糾紛二審（2015）閩民終字第2060 號中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心二審支持起訴以派員出庭方式支持起訴重慶市綠色志愿者聯(lián)合會與恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責任公司環(huán)境公益訴訟糾紛案（2014）萬法環(huán)公初字第00001 號重慶市人民檢察院第二分院一審支持起訴15以派員出庭、協(xié)助調(diào)查取證方式支持起訴恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責任公司與重慶市綠色志愿者聯(lián)合會環(huán)境污染公益訴訟糾紛上訴案（2016）渝 02民終772 號重慶市人民檢察院第二分院二審支持起訴以派員出庭方式支持起訴16 廣東省環(huán)境保護基金會訴焦云水污染責任民事環(huán)境公益訴訟案（2016）粵 01民初51 號廣州市天河區(qū)人民檢察院、廣州市天河區(qū)環(huán)境保護局一審支持起訴兩支持起訴人均以派員出庭方式支持起訴北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等訴江蘇常某某工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案(2016)蘇04民初214 號中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心、蘇州工業(yè)園區(qū)綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心一審支持起訴兩支持起訴人均以派員出庭方式支持起訴17北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、 中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司上訴案（2017）蘇民終232 號中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心、蘇州工業(yè)園區(qū)綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心二審支持起訴前者未派員出庭，后者以派員出庭方式支持起訴中華環(huán)保聯(lián)合會訴浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠等環(huán)境污染責任糾紛案（2015）東環(huán)保民初字第1 號東營市環(huán)境保護局一審支持起訴以派員出庭方式支持起訴18中華環(huán)保聯(lián)合會、 浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染責任糾紛二審（2017）魯民終1577 號東營市環(huán)境保護局二審支持起訴以派員出庭方式支持起訴19 中山市環(huán)境科學學會與李某某、蘇某某環(huán)境污染責任糾紛案（2017）粵 01民初201 號廣東省中山市人民檢察院一審支持起訴以派員出庭、協(xié)助調(diào)查取證方式支持起訴

二、環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的異化現(xiàn)象

在環(huán)境民事公益訴訟持續(xù)推進的過程中，支持起訴制度因現(xiàn)實的需要和實質(zhì)性效果得到了越來越多的運用，但與其日益增大的運用需求極不相稱的是稍顯貧乏的細化規(guī)定。 從《民事訴訟法》第15條到《民事公益訴訟司法解釋》第11 條以及相關(guān)文件的散雜規(guī)定可以看出，環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度僅具備了框架性的法律依據(jù)，頗顯原則與粗疏[4]，這就導致了實踐中支持起訴產(chǎn)生了諸多異化現(xiàn)象。

（一）支持起訴人從“多元”異化為“一元”

按照《民事訴訟法》第15 條規(guī)定，支持起訴的主體包括“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位”，即支持起訴人具有“多元性”，之所以將支持起訴人規(guī)定為“多元”主體，目的在于發(fā)揮社會多元主體在支持起訴中的作用。 但是在環(huán)境民事公益訴訟的實踐中，不難發(fā)現(xiàn)支持起訴的主體基本局限于檢察機關(guān)，表2 所列19 例存在支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案中，15 例由檢察機關(guān)單獨支持起訴，占比約78.9%；其余4 例案件中，1 例由社會組織單獨支持起訴，1例由環(huán)保局單獨支持起訴，1 例由檢察院和社會組織共同支持起訴，1 例由檢察院和環(huán)保局共同支持起訴，可見支持起訴人已在一定程度上由“多元”異化為“一元”。

筆者認為，支持起訴人從“多元”異化為“一元”的具體原因需結(jié)合不同主體的情況進行針對性分析。 從社會團體看，雖然現(xiàn)行《民事訴訟法》第15條規(guī)定社會團體“可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”， 但是社會團體卻很少介入支持起訴，究其原因主要包括兩方面。 第一，在外部環(huán)境上，社會團體的支持起訴很容易受到地方政府基于經(jīng)濟發(fā)展需要而予以行政干預的掣肘，社會團體大量介入支持起訴的外部環(huán)境亟待優(yōu)化。 第二，在內(nèi)在能力上，社會團體限于自身經(jīng)濟實力和專業(yè)能力，在相對高昂的訴訟成本和敗訴成本面前[5]，應對自身提起的環(huán)境民事公益訴訟尚顯乏力，更無力支持其他主體提起的環(huán)境民事公益訴訟。 從企業(yè)單位看，其雖然也是支持起訴的法定主體，但是企業(yè)的行為邏輯是以“理性經(jīng)濟人假設(shè)”為前提的，絕大多數(shù)企業(yè)以追求利益最大化而非環(huán)境公益保護為其宗旨，往往不具有支持起訴的主觀能動性。 從事業(yè)單位看， 絕大多數(shù)事業(yè)單位都有特定的業(yè)務范圍，即便與環(huán)境保護相關(guān)的事業(yè)單位也大多從事環(huán)境監(jiān)測和科學研究等工作，同樣不具有支持起訴的主觀能動性。 從行政機關(guān)看，在法律并未強制要求行政機關(guān)必須對環(huán)境民事公益訴訟支持起訴的情況下， 行政機關(guān)必然缺乏支持起訴的外在壓力，而且不可否認的是，在很多情況下行政機關(guān)基于經(jīng)濟發(fā)展需要而與企業(yè)形成利益共同體，這導致行政機關(guān)成為阻止有權(quán)主體提起環(huán)境公益訴訟的一大障礙[6]，更遑論具有支持起訴的主觀能動性。

從檢察機關(guān)看，環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴人逐漸形成檢察機關(guān)一元主體的異化現(xiàn)象源于2015 年最高檢發(fā)布的《實施辦法》和《試點方案》?！秾嵤┺k法》第13 條有關(guān)支持起訴啟動程序的規(guī)定是：“有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的,可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟”，此處的“可以”從表面看是賦權(quán)性規(guī)定，但筆者認為同樣可被理解為檢察機關(guān)的支持起訴行為應受到法律約束，至少其不能任意拒絕支持起訴，即如學者所言，“《實施辦法》中的‘可以’是為了賦權(quán)，但是其應當被理解為有權(quán)，不存在‘可以不’的情況”[7]。而最高檢發(fā)布的《試點方案》中規(guī)定：“檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”，此處的“應當”表明檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前必須經(jīng)過支持起訴程序，這相當于強制要求檢察機關(guān)必須在督促起訴和支持起訴間進行選擇，因此檢察機關(guān)“不得不”成為支持起訴的主要承擔者。

1.提高績效管理意識，營造績效審計良好氛圍?？冃徲嫻ぷ鲗?nèi)部審計提出了較高要求，面對不斷變化的內(nèi)部審計實踐，要有新思路，采取新措施，解決新問題。積極從實際出發(fā)，分層次進行探索，把績效審計意識融人油田企業(yè)文化，提高績效管理的參與度，將績效評估程序貫穿于審計工作全過程，同時要突出重點，工作中要注意抓住影響效益的突出問題，摸清情況，深入剖析，予以充分揭露和反映，提高被審計對象適應環(huán)境變化、管理風險和規(guī)避風險的能力，促進績效管理工作積極、主動、系統(tǒng)地進行。

（二）從“不派員出庭”異化為“派員出庭”

雖然支持起訴制度伴隨《民事訴訟法》沿用至今，但是在《工作規(guī)范》頒布之前的普通民事訴訟實踐中檢察機關(guān)極少派員出庭，而且當時的法律并未對支持起訴人是否可以或應當派員出庭作出規(guī)定。2017 年4 月最高院發(fā)布的《工作規(guī)范》第19 條規(guī)定：“支持起訴人可以采取……出庭支持起訴等方式支持起訴”， 首次從制度上對檢察機關(guān)派員出庭進行了規(guī)定。 但是不可否認的是，在表2 所列的環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的19 例案件共計26個判決書中，只有2 個判決書未明確列明是否派員出庭③，還有1 例案件因為原告撤訴而無需派員出庭，其余案件的庭審支持起訴人均派員出庭，而且注明派員出庭的判決書中只有3 個發(fā)生在2017 年以后，所以之前的派員出庭大多于法無據(jù)，這是支持起訴方式在特定時期產(chǎn)生的異化現(xiàn)象。

為何會產(chǎn)生此種從“不派員出庭”到“派員出庭”的異化現(xiàn)象？ 筆者運用“控制變量法”對當時的社會背景進行分析，發(fā)現(xiàn)盡管立法狀況、實踐需求、社會事件與輿論動向均可能成為其影響因素，但輿論動向的影響至為關(guān)鍵。 在立法狀況層面，2017 年4 月的《工作規(guī)范》在形式上理應成為影響派員出庭的主要變量，但實際上檢察機關(guān)在此之前就以派員出庭的方式支持起訴，所以可以認為立法狀況并未成為影響派員出庭的關(guān)鍵因素。 在實踐需求層面， 檢察機關(guān)派員出庭支持起訴會擠占辦案資源，而出庭后的具體參與方式若僅限于宣讀支持起訴決定書，那么可以說出庭與不出庭之間的實質(zhì)性差別不大，基本不存在必須出庭宣讀的實踐需求。 在社會事件層面，盡管針對環(huán)境民事公益訴訟的重要事件很多，但是并未發(fā)生針對支持起訴制度的突發(fā)性事件。 在輿論動向?qū)用?，雖然在個別環(huán)境民事公益訴訟案件中存在被告通過抗辯檢察機關(guān)的“主體不適格”以阻止其參與訴訟的情況，但在輿論動向上理論界與實務界多傾向于檢察機關(guān)應當在環(huán)境民事公益訴訟中發(fā)揮更大的作用。 綜上所述，筆者認為輿論動向才是影響派員出庭至為關(guān)鍵的因素。基于輿論對環(huán)境問題給予更多的關(guān)注以及對檢察機關(guān)提出更高的履職要求，輿論導向就演變成政治需求，進而促使檢察機關(guān)采用派員出庭的方式支持起訴，以此體現(xiàn)檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中有所作為。

（三）從“支持起訴”異化為“參加訴訟”

對于檢察機關(guān)作為支持起訴人參加訴訟的情況，相關(guān)案例的判決書無從體現(xiàn)，但筆者通過調(diào)研得知檢察機關(guān)作為支持起訴人確有參與庭審質(zhì)證和辯論的情況。 這種從“支持起訴”到“參加訴訟”的異化現(xiàn)象勢必造成支持起訴制度在司法實踐中出現(xiàn)錯位，不利后果明顯。 第一，檢察機關(guān)作為支持起訴人通過“參加訴訟”的方式直接對抗私權(quán)利，可能造成民事訴訟雙方地位的顯著不平等； 第二，檢察機關(guān)作為支持起訴人通過“參加訴訟”的方式代替被支持起訴主體行使部分訴訟權(quán)利，這意味著檢察機關(guān)支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟與社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟在除最終處分權(quán)等實質(zhì)權(quán)利以外的制度安排上基本重疊，這勢必會造成兩種訴訟出現(xiàn)混同；第三，提起環(huán)境民事公益訴訟的被支持起訴主體實質(zhì)上類似于“傀儡”，檢察機關(guān)不僅可以通過參與訴訟代其行使訴權(quán)，還不用承擔敗訴風險。 總之，檢察機關(guān)作為支持起訴人參與庭審質(zhì)證和辯論勢必造成民事訴訟中訴前程序與訴訟程序的沖突、司法實踐與立法目的的背離，嚴重危害環(huán)境民事公益訴訟制度體系的邏輯自洽與理論周延。

（四）從“一審”支持起訴異化為“二審”支持起訴

盡管二審支持起訴并無現(xiàn)行法上的依據(jù)，但在部分案件中，環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴制度已經(jīng)由“一審”支持起訴異化為“二審”支持起訴，上述19 例案件中就有7 例存在二審支持起訴情況，占比36.9%。 筆者通過“北大法寶”對其余12 例案件進行查證，確認這些案件均未上訴，由此可見，雖然部分案件不存在二審支持起訴的情況，但上訴的案件均存在二審支持起訴，即上訴案件的二審支持起訴比例達到100%。

雖然二審支持起訴是支持起訴實踐中的異化現(xiàn)象，但是這種異化現(xiàn)象還是反映了現(xiàn)實需求并具有積極意義。 筆者認為，既然被支持起訴主體是因自身能力存在相應不足或是受到無法抗拒的外在壓力而無法提起一審訴訟，那么從理論上講，其在二審甚至再審中同樣可能會遇到類似問題，因為二審甚至再審中的支持起訴實質(zhì)上是一審支持起訴在程序上的進一步延伸，譬如被支持起訴主體在一審中順利提起訴訟，但是在上訴過程中卻受到了脅迫，那么此時一審被支持起訴的主體是否需要在二審中繼續(xù)被支持起訴呢？ 筆者認為，二審中繼續(xù)被支持起訴同樣有現(xiàn)實需要，出現(xiàn)檢察機關(guān)二審支持起訴的現(xiàn)象不僅是因為檢察機關(guān)迫于積極作為的司法壓力， 更是為了適應現(xiàn)實需要而進行的嘗試，部分學者也對二審支持起訴持肯定態(tài)度，“終審沒有判決，訴訟程序就沒有全部完成，以文化傳統(tǒng)等方面來說還是應當支持二審支持起訴”[8]。

三、環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的原則建構(gòu)

環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴制度體現(xiàn)為由現(xiàn)行《民事訴訟法》第15 條以及6 個文件中的個別條文所組成的“簡約式”規(guī)定，如此規(guī)定的優(yōu)點在于既可以給予司法實踐探索的空間，也符合制定《民事訴訟法》之初“先實踐再構(gòu)建”的設(shè)想。 但從前述實證分析不難發(fā)現(xiàn)，僅具備框架性法律依據(jù)的支持起訴制度不可避免會在實踐中產(chǎn)生諸多異化現(xiàn)象，部分異化現(xiàn)象不僅偏離了《民事訴訟法》的立法原意，甚至超出了對該法第15 條的擴大解釋，因此，在不影響實踐探索的情況下有必要通過確立支持起訴的建構(gòu)原則對其進行合理規(guī)范。

（一）支持起訴的“社會參與”原則

支持起訴中的“社會參與”原則要求堅持動用社會力量來支持當事人起訴，其核心在于堅持支持起訴主體的多元化[9]。 “社會參與”原則是支持起訴制度對我國《憲法》第2 條第1 款“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”和第3 款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”之規(guī)定的回應。根據(jù)這兩款規(guī)定，社會主體有權(quán)以合理、合法的方式參與到社會管理之中，這當然就應當包括參與到環(huán)境民事公益訴訟以及支持起訴之中。 “社會參與”原則既符合《民事訴訟法》對于支持起訴人的要求，也符合立法原意關(guān)于調(diào)動社會資源以保障被支持起訴主體訴權(quán)的要求。 然而， 從當前的立法現(xiàn)狀看，支持起訴制度只是滿足了“社會參與”原則的一般性要求，即僅僅在形式上賦予了多元主體參與支持起訴的權(quán)利，但從“多元”支持起訴人異化為“一元”的狀況可知其距離實質(zhì)上的“社會參與”原則還相去甚遠。 產(chǎn)生這一狀況的原因在于支持起訴制度的啟動以賦權(quán)性規(guī)定為基礎(chǔ)， 尚缺乏完善的保障措施。 筆者認為，支持起訴“社會參與”原則的構(gòu)建還需要注意在形式賦權(quán)的基礎(chǔ)上更加關(guān)注各主體實質(zhì)參與的意愿與能力，通過配套制度對檢察機關(guān)以外的其他主體進行激勵或是約束，從內(nèi)、外兩方面同時促進社會多元主體參與到支持起訴之中。

（二）支持起訴的“現(xiàn)實必要”原則

“現(xiàn)實必要”原則主要是為了約束各支持起訴主體的支持起訴行為，避免出現(xiàn)選擇性支持起訴或過度干預訴訟的行為，其核心在于支持起訴人要對被支持起訴主體的主客觀實質(zhì)狀況進行審查，不能隨意啟動支持起訴程序，試舉廣西、甘肅兩地有關(guān)支持起訴的規(guī)定論證之。 《廣西壯族自治區(qū)檢察機關(guān)辦理民事督促起訴、 支持起訴案件工作指導意見》對被支持起訴主體的身份進行了限定：“涉及兒童、老年人（尤其是孤寡老人）、殘疾人、同性戀者、精神病患者、失業(yè)者、貧困者、下崗職工、災難受害者、非正規(guī)就業(yè)者等相對弱勢群體保護的，人民檢察院可以支持當事人向人民法院提起民事訴訟”?！陡拭C省檢察機關(guān)辦理督促起訴、 支持起訴案件規(guī)定（試行）》對案件類型進行了限定：“因環(huán)境污染等造成不特定多數(shù)人人身、財產(chǎn)損害的；因產(chǎn)品質(zhì)量存在缺陷造成不特定多數(shù)人人身、 財產(chǎn)損害的；因壟斷經(jīng)營、虛假廣告、串通投標等不正當競爭行為侵害消費者或者其他經(jīng)營者合法權(quán)益的；因拒不支付勞動報酬、人身損害賠償金等嚴重侵犯弱勢群體合法權(quán)益，造成較大社會影響的等列為支持起訴的情形”。 從立法技術(shù)上講，兩地的支持起訴規(guī)定都是針對“現(xiàn)實必要”的實質(zhì)內(nèi)容進行的列舉性和強調(diào)性規(guī)定，但是，支持起訴制度啟動實質(zhì)內(nèi)容的范圍并不局限于前述規(guī)定。 筆者認為對于支持起訴的對象不應像兩地規(guī)定中那樣僅針對身份或案件類型進行區(qū)分（這兩類規(guī)定都局限于對客觀情況的描述），而應堅持主觀與客觀的統(tǒng)一、程序與實質(zhì)的統(tǒng)一，以辨別是否符合“現(xiàn)實必要”原則。 在主觀層面，不論客觀狀況是什么，被支持起訴主體必須有支持起訴的需求，因為民事訴訟中當事人對民事權(quán)利具有處分權(quán)，所以，這種需求是判斷“現(xiàn)實必要”的先決條件，在其未表現(xiàn)出需求的情況下，“現(xiàn)實必要”不能由檢察機關(guān)來判斷。 在程序?qū)用?，“現(xiàn)實必要”需求的體現(xiàn)即為申請，檢察機關(guān)并不能依據(jù)自身判斷而主動啟動支持起訴程序，必須將被支持起訴主體對支持起訴這一需求的申請作為前置程序。只有在被支持起訴主體提出申請后，檢察機關(guān)才可對實質(zhì)條件進行審核，而此時審核的才是“現(xiàn)實必要”的客觀情況及其真實性。 但是，這些情況必須與被支持起訴主體不能起訴的原因相對應，譬如被支持起訴主體不能、不敢或不便起訴才是支持起訴的實質(zhì)條件。 上述兩地的規(guī)定只能作為辨別是否符合“現(xiàn)實必要”原則的參考性規(guī)定。

（三）支持起訴的“有限介入”原則

“有限介入”原則與“現(xiàn)實必要”原則一樣，都是為了規(guī)范支持起訴的實施方式和范圍。 之所以強調(diào)通過這兩個原則對支持起訴進行約束， 既源于“檢察機關(guān)支持起訴實際上是作為訴訟參加人對原告訴訟活動的一種全面支持”[4]，“可以對《民事訴訟法》第15 條進行修改，恢復社會干預的原有功能”[3]等理論觀點逾越了現(xiàn)行《民事訴訟法》第15 條的立法原意，也源于目前支持起訴制度在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象。 理論與實踐均枉顧民事訴訟法的基本理念和法律體系的自洽性而陷入支持起訴“無限介入”的窘境，因此亟需通過立法確立“有限介入”原則以規(guī)范支持起訴制度的構(gòu)建。 在筆者看來，“有限介入”原則應包括對介入階段、介入方式和訴訟權(quán)利等多個方面的限制。 首先，從介入階段看，支持起訴與督促起訴一起構(gòu)成民事訴訟的訴前程序，那么支持起訴的范圍就應當被限制在訴前程序中，當然，筆者認為支持起訴的訴前程序還應包括上訴、申訴等訴訟階段的訴前程序（界定訴前程序的意義在于與“參與訴訟”相區(qū)分）。 其次，從介入方式看，若支持起訴的目的在于協(xié)助完成起訴程序，那么介入方式則應當以成功起訴所需的協(xié)助完成起訴方式為限。 最后，從訴訟權(quán)利看，被支持起訴主體在起訴前尚且只擁有起訴權(quán)，就更不能奢求支持起訴人具有超過這一限度的權(quán)利。 筆者認為，支持起訴人可以被賦予完整的調(diào)查取證權(quán)利，但是如果參與訴訟等實體性權(quán)利明顯與支持起訴制度相沖突，則必須加以限制。

四、環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的規(guī)則完善

（一）從“支持起訴”到“支持訴訟”規(guī)則的一體化構(gòu)建

從歷史和理論淵源上看，“支持起訴原則”起源于“社會干預原則”，而“社會干預原則”對于民事訴訟的影響貫穿于民事訴訟活動的始終。 但反觀“支持起訴原則”，卻因“支持起訴”的固有名稱以及條文內(nèi)容的約束而被限制在一審起訴階段。 此外，在《民事訴訟法（試行）》中，立法者對“社會干預原則”進行改造而規(guī)定的“支持起訴原則”，其主要目的是保證當事人雙方地位的平等，防止公權(quán)力對民事訴訟的不當干預。 而其中真正能夠影響雙方地位的是支持起訴人是否擁有與被支持起訴主體一樣的實體性權(quán)利，至于那些輔助性行為在民事訴訟中并不會起到影響雙方平等地位的作用，因此排除支持起訴人的上訴和申訴等實體性權(quán)利就已經(jīng)能夠達到上述要求，上訴、申訴階段中的支持起訴程序如果不影響這些實質(zhì)內(nèi)容就不應被忽略。 從司法實踐的需求上看，如前所述，一些證據(jù)可能是一審并未發(fā)現(xiàn)，需要二審起訴中進行調(diào)取和移送的[8]。 在一審判決后，一審被支持起訴的主體也可能受到不應有的阻礙而不能提起上訴，這種情況下不能剝奪其二審尋求幫助的權(quán)利；同理，在二審判決后，一、二審被支持起訴的主體同樣可能受到不應有的阻礙而不能提起申訴，這種情況下不能剝奪其再審尋求幫助的權(quán)利。 所以，《民事訴訟法（試行）》第13條未能確立包括“支持起訴、支持上訴以及支持申訴”等多階段程序的“支持訴訟”原則，導致了此后學者對“支持起訴原則”形成了狹隘的認識，因此筆者建議通過解釋或修改現(xiàn)行《民事訴訟法》第15條的方式，一體化構(gòu)建不含“實體權(quán)利”的“支持訴訟”制度，使之成為涵蓋起訴、上訴、申訴等多階段程序的一體化“支持訴訟”制度，并貫穿于民事訴訟活動的始終。

（二）強化支持起訴人“多元化”與“聚合化”的制度保障

支持起訴人的“多元化”與“聚合化”包括兩個方面：第一，在支持起訴人的種類上持續(xù)推進主體的“多元化”，促使更多主體參與到支持起訴中；第二，在參與模式上推進各主體的“聚合化”，即多主體共同支持起訴。 這兩個方向都是在環(huán)境民事公益訴訟中將多元共治理念運用到司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，因為環(huán)境問題的實質(zhì)大多并非單純的私人利益問題，其中往往伴隨著社會公眾的利益，通過引入“多元化”主體來解決公共領(lǐng)域中的問題已經(jīng)是現(xiàn)代社會管理的通行做法，這種方式有利于發(fā)揮各主體在特定領(lǐng)域的優(yōu)勢，做到相互補強[11]。 因此，調(diào)動檢察機關(guān)、行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織等多元主體的力量來支持起訴有利于補強被支持起訴主體的訴訟能力、維護環(huán)境民事公益訴訟中的實質(zhì)正義。如前所述，這一目標的實現(xiàn)很難通過單一對《民事訴訟法》的修改來完成，必須構(gòu)建有利于促成支持起訴人“多元化”與“聚合化”的配套制度，其中重中之重在于支持起訴費用的合理解決和支持起訴制度的有效宣傳。

首先，支持起訴費用的合理解決。如前所述，支持起訴人由“多元”異化為“一元”的一個重要原因在于部分主體沒有能力或是不愿承擔支持起訴產(chǎn)生的費用，而支持起訴制度授權(quán)給支持起訴人的諸如提供法律和技術(shù)咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證以及出庭支持起訴等支持起訴方式都會產(chǎn)生相應的費用。 這些費用大部分屬于《訴訟費用交納辦法》第12 條中規(guī)定的“因鑒定、公告、勘驗、翻譯、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管、運輸、船舶監(jiān)管等發(fā)生的依法應當由當事人負擔的費用”， 其并不屬于案件受理費和申請費，而是訴訟費用中的其他訴訟費用，因此這部分費用應當由人民法院根據(jù)“誰主張、誰負擔的原則，決定由當事人直接支付給有關(guān)機構(gòu)或者單位”進行處理。 但是從支持起訴制度維護實質(zhì)正義、補足被支持起訴主體訴訟能力之不足的目的看，要求被支持起訴主體承擔支持起訴費用又與支持起訴制度設(shè)立的初衷和該制度的適用場景相背離，這就導致制度目的和有效推進之間的矛盾沖突，因此要想推進支持起訴人向“多元化”與“聚合化”發(fā)展，就必須合理解決費用的負擔問題。筆者認為，對于費用的來源可以通過差異化的制度設(shè)計來解決，即根據(jù)主體的不同設(shè)置不同的解決方案：第一，對于享受國家資金支持的機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體，可以通過國家專項資金或者專門基金對相關(guān)費用進行適當補助；第二，對于企業(yè)等以牟利為目的的主體以及其他社會組織，可以由支持起訴人先行墊付并在訴訟終結(jié)后按照《民事公益訴訟司法解釋》第24 條規(guī)定從賠償款中支取，不管被支持起訴主體是勝訴或者敗訴。

其次，支持起訴制度的有效宣傳?，F(xiàn)階段，支持起訴制度在實踐中的利用率不高。 以重慶為例，據(jù)筆者了解，重慶地區(qū)某年僅有1 例環(huán)境民事公益訴訟支持起訴案件，還是檢察機關(guān)主動尋找被支持起訴主體并支持其起訴；加之目前筆者可以確切查證的全國范圍內(nèi)的支持起訴案件一共才19 例， 這在很大程度上表明支持起訴制度在司法實踐中的利用率極低。 因此，通過有效宣傳來促進支持起訴制度發(fā)展十分必要。

（三）改進支持起訴啟動的實體性與程序性規(guī)定

眾所周知，環(huán)境民事公益訴訟所面臨的最大問題就是起訴主體的訴訟能力[12]，而支持起訴制度的設(shè)置也是為了補強社會組織的訴訟能力，但是目前的支持起訴制度讓支持起訴人擁有較大的裁量空間：一些檢察院既可能通過“合理規(guī)避”而不成為支持起訴人，也可以在需要“完成任務”時才主動尋找被支持起訴主體而成為支持起訴人。 所以，對于支持起訴啟動的實體性和程序性規(guī)定均需進行更具可操作性的改進， 避免選擇性支持起訴問題的滋長。

在實體性規(guī)定上，構(gòu)建支持起訴啟動的實體規(guī)定旨在審查被支持起訴主體的起訴能力，其中最主要的是審查其獲取相關(guān)證據(jù)的能力，包括但不限于被支持起訴主體是否有“無能力獲取相關(guān)證據(jù)的證明材料”以及“獲取相關(guān)材料或是提起訴訟是否受到阻撓的證明材料”等。 如果被支持起訴主體能夠證明其能力不足以獲取相關(guān)證據(jù)， 或是受到阻撓，上述“應當”支持起訴的機關(guān)在其能力范圍內(nèi)就必須支持其起訴。

在程序性規(guī)定上，如前所述，將檢察機關(guān)支持起訴啟動程序規(guī)定中的“可以”改為“應當”，并通過對被支持起訴主體設(shè)置申請程序以避免檢察機關(guān)的不當干預。 需要特別指出的是，此處所述將“可以”改為“應當”不局限于檢察機關(guān)，還應包括行政機關(guān)和使用財政資金的社會團體、事業(yè)單位。 對于不使用財政資金的一般公益組織和企業(yè)等主體依然保持“可以”，由其自行選擇是否行使支持起訴權(quán)。

（四）明確界定支持起訴的具體方式

關(guān)于支持起訴的具體方式，《民事訴訟法》并未作出具體規(guī)定。 《工作規(guī)范》第19 條也未完全依循《民事公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，所以《工作規(guī)范》所列舉的“出庭支持起訴”這一支持起訴方式的合法性還值得商榷。 基于此，筆者擬從亟需禁止和亟需完善兩方面對部分支持起訴方式的增減和完善提出建議。

第一，亟需禁止的支持起訴方式主要包括出庭支持起訴和由出庭支持起訴衍生出的參與庭審質(zhì)證和辯論。對于出庭支持起訴方式需要先從時間節(jié)點上進行分析，《工作規(guī)范》是在檢察機關(guān)的支持起訴行為產(chǎn)生異化現(xiàn)象之后出臺的，在此前的司法實踐中檢察機關(guān)以派員出庭的方式支持起訴并沒有任何法律依據(jù)，因此難免會遭受訴訟參與主體提出的合法性質(zhì)疑。 之后法院出臺《工作規(guī)范》旨在讓檢察機關(guān)派員出庭的支持起訴方式合法化，但是如果檢察機關(guān)派員出庭的方式只是宣讀支持起訴決定書，那么勢必造成司法資源的浪費，所以筆者認為原則上應當限制派員出庭支持起訴方式的使用，只有在部分具有重要影響的案件中方可以通過派員出庭的方式支持起訴。對于部分檢察機關(guān)在實踐中將派員出庭支持起訴異化為參與庭審質(zhì)證和辯論的異化現(xiàn)象，筆者認為這明顯與現(xiàn)行《民事訴訟法》第15 條規(guī)范和限制社會干預的初衷相背離。而且從制度體系上看，檢察機關(guān)參與庭審質(zhì)證和辯論實質(zhì)上相當于自行提起環(huán)境民事公益訴訟，這無異于支持起訴制度和檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟制度重合，所以對于參與庭審質(zhì)證和辯論等參與訴訟行為應當明確禁止。

第二，亟需完善的支持起訴方式是調(diào)查取證。要對作為環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴方式的調(diào)查取證加以完善，就亟需將其與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的“調(diào)查取證權(quán)”相區(qū)分。 由于“民事訴訟中調(diào)查取證權(quán)附屬于審判權(quán)， 其他任何機關(guān)都無權(quán)行使”[13]，而檢察機關(guān)在刑事訴訟中所行使的“調(diào)查取證權(quán)”并不依附于法院的審判權(quán)，具有很強的公權(quán)力色彩，并具有一定的強制性，因此檢察機關(guān)的“調(diào)查取證權(quán)”若介入民事訴訟勢必動搖民事訴訟雙方地位的平等性根基。 事實上，最高檢與最高院對檢察機關(guān)在民事訴訟中是否擁有“調(diào)查取證權(quán)”也一直存在爭議，直到2011 年3 月印發(fā)的“兩高”《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》才達成“妥協(xié)”，規(guī)定了檢察機關(guān)在民事訴訟中“可以向當事人或者案外人調(diào)查核實”，但其中并未明確規(guī)定“調(diào)查取證權(quán)”，可見“兩高”對民事訴訟中如何規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證十分審慎。這意味著《民事公益訴訟司法解釋》《環(huán)境保護公眾參與辦法》《工作規(guī)范》所規(guī)定的支持起訴方式中的“協(xié)助調(diào)查取證”也并非類似于檢察機關(guān)在刑事訴訟中的“調(diào)查取證權(quán)”。 所以，這些支持起訴主體在民事訴訟中的調(diào)查取證并不應當享有 “調(diào)查取證權(quán)”中的“特權(quán)”，對于“協(xié)助調(diào)查取證”的范圍應當被嚴格限制為“當事人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”，而且對于證據(jù)的舉證時限、證據(jù)形式和質(zhì)證方式也應嚴格依照民事訴訟證據(jù)規(guī)則實施。

誠然，環(huán)境民事公益訴訟作為一種我國正在大力推進與發(fā)展的新型訴訟類型，囿于法律依據(jù)過于原則與粗疏，其中的支持起訴制度在運行初期難免會出現(xiàn)前述“異化”現(xiàn)象。 毋容置疑，這些“異化”現(xiàn)象僅是環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度“在發(fā)展中”暴露出來的問題——如果沒有支持起訴制度的發(fā)展，就沒有足夠的實踐案例；如果沒有足夠的實踐案例，就無法暴露該制度中的“異化”現(xiàn)象；如果這些“異化”現(xiàn)象不能得到匡正，該制度便難以得到健康發(fā)展。 基于環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的動力機制無法在短期內(nèi)“一蹴而就”，環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴制度的推進與發(fā)展需要通過一個個實踐案例的積累去實現(xiàn)。 筆者認為，環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度的推進與發(fā)展既不能“諱疾忌醫(yī)”，更不能“因噎廢食”，這些“發(fā)展中的問題”既要用發(fā)展的眼光去看待，也亟需在發(fā)展中得到解決。

注：

①法律淵源分為正式的法律淵源和非正式的法律淵源，后者在特定情況下對司法實踐同樣具有一定的指導意義， 因此筆者將迄今為止的相關(guān)立法及作為非正式法律淵源的相關(guān)文件均列于表1。

②筆者在“北大法寶”和“中國裁判文書網(wǎng)”采用3 組篩選模式：一是以“支持起訴”為關(guān)鍵詞進行全文模糊檢索；二是以“環(huán)境訴訟”為關(guān)鍵詞進行全文模糊檢索；三是以“支持起訴人”為關(guān)鍵詞進行精確檢索。在此基礎(chǔ)上，去掉非環(huán)境民事公益訴訟案件、 無支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件以及發(fā)生時間較早的案件。

③根據(jù)判決書寫作規(guī)范，一般應該對出庭人員進行記錄，未記錄的姑且認為未派員出庭。