淺析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式與傳統(tǒng)市場競爭模式的不同

馬文芳

摘 要：PPP模式是我國當(dāng)前在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)中所應(yīng)用的一種新型模式，并且它在各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中都已經(jīng)獲得了廣泛的應(yīng)用，但是在實(shí)際應(yīng)用的過程中，該模式在運(yùn)行時(shí)必須要保證政府與私有企業(yè)以合作人的形式來對(duì)實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行共同運(yùn)作，因此它很符合我國當(dāng)前的中國特色社會(huì)主義背景，同時(shí)也能夠適應(yīng)我國國情的全面發(fā)展。一般情況下，我國的政府部門在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作過程中，可以選擇與非政府官方的社會(huì)團(tuán)體或者是其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行資金的融合，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資和建設(shè)，進(jìn)而確保我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都能夠獲得資金應(yīng)用的保障。值得注意的是，在實(shí)際應(yīng)用的過程中，這種選擇卻不能夠由國有事業(yè)型單位來執(zhí)行。因此，它與傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭模式有著明顯的區(qū)別。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP模式;傳統(tǒng)市場;競爭模式

引言：

近幾年來，PPT模式在發(fā)展的過程中十分迅猛，而且也十分受政府的青睞，所以在實(shí)際的應(yīng)用過程中，必須要保證政府人員能夠區(qū)分出PPP模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)市場競爭模式的區(qū)別，這樣才能夠?qū)ζ溥M(jìn)行合理應(yīng)用?；诖?，本文將詳細(xì)分析PPT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中與傳統(tǒng)市場競爭模式的不同之處，希望能夠促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更加完善。

PPP模式主要涉及的行業(yè)主要使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，自上個(gè)世紀(jì)90年代EPC、BT以及BOT的形式操作，最初是作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域解決融資的工具。2014年以來，隨著國家一系列相關(guān)政策的出臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域投資與建設(shè)都采用PPP模式實(shí)施，成為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)市場化的供給方式，已經(jīng)上升為國家宏觀政策的層面，PPP也具備了更豐富的內(nèi)涵。

作為在基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)市場耕耘的企業(yè)，緊跟國家政策、按照“五商中交”理念，引領(lǐng)集團(tuán)公司轉(zhuǎn)型、多元化發(fā)展，拓展公司產(chǎn)業(yè)鏈條，PPP模式無疑是重要手段。但是PPP模式與傳統(tǒng)市場競爭模式區(qū)別是什么，如何避免以傳統(tǒng)市場競爭模式的管理手段管理理念管理PPP項(xiàng)目，杜絕“穿新鞋走老路”、傳統(tǒng)市場競爭模式項(xiàng)目的理念慣性，在PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施上少走一些彎路、交了學(xué)費(fèi)。筆者認(rèn)為應(yīng)首先了解PPP模式與傳統(tǒng)市場競爭模式的不同。本文以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的高速公路建設(shè)項(xiàng)目做簡要的對(duì)比與分析。

一、法律地位不同

PPP模式項(xiàng)目一般都要獨(dú)立成立項(xiàng)目公司，具備獨(dú)立的法

人主體資格和完全的法人權(quán)利義務(wù)，法律地位與出資人的母公司相同，只不過母公司為永續(xù)公司，產(chǎn)品或投資建造運(yùn)營的資產(chǎn)更多;而項(xiàng)目公司存續(xù)時(shí)間為PPP合同約定的期限+1年，建造運(yùn)營僅為單一產(chǎn)品。

傳統(tǒng)市場競爭模式獲得的項(xiàng)目，一般以項(xiàng)目經(jīng)理部為存在形式，不具備獨(dú)立的法人主體資格，是法人的派出機(jī)構(gòu)，在其授權(quán)范圍內(nèi)建設(shè)與管理項(xiàng)目，建設(shè)管理的也是單一產(chǎn)品，存續(xù)時(shí)間一般就是建設(shè)工期+質(zhì)保期（缺陷責(zé)任期）。

二、決策層級(jí)不同

PPP模式項(xiàng)目一般都要集團(tuán)公司決策，按照集團(tuán)總部規(guī)范的

決策程序，必須履行四個(gè)基本程序，其中：第一程序是由由投資主體資格的子公司篩選目標(biāo)項(xiàng)目，第二至第四程序均由集團(tuán)總部進(jìn)行決策，并且在參與投標(biāo)活動(dòng)和簽訂PPP協(xié)議兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須經(jīng)集團(tuán)總部總裁辦公會(huì)和董事會(huì)通過方可進(jìn)行，同時(shí)國務(wù)院2017年1月第34號(hào)令以及2017年11月17日國資委（國資發(fā)財(cái)管【2017】192號(hào)）規(guī)定的投資項(xiàng)目都要求集團(tuán)總部進(jìn)行審批。

傳統(tǒng)市場競爭模式下一般可在授權(quán)范圍內(nèi)由具體承建的集團(tuán)下的三級(jí)子公司自主參與項(xiàng)目的競爭與投標(biāo)活動(dòng)，只有特大、難、險(xiǎn)、對(duì)承建方資質(zhì)要求高時(shí)，才上調(diào)一層決策層，一般在一級(jí)子公司層面也可以決策，很少有上升至集團(tuán)總部進(jìn)行決策的項(xiàng)目。

三、資金來源和貸款期限不同

PPP模式項(xiàng)目資金來源不僅由投資人自由資金，還要引入

戰(zhàn)略投資人、合伙人、基金（特定的管理目的），更重要的資金時(shí)項(xiàng)目貸款，還有項(xiàng)目固定資產(chǎn)貸款、項(xiàng)目初期的項(xiàng)目過橋貸款，落實(shí)項(xiàng)目固定資產(chǎn)貸款的合法合規(guī)性文件比較多，提供貸款的銀行等金融機(jī)構(gòu)評(píng)審程序嚴(yán)格、時(shí)間跨度較長（基本覆蓋項(xiàng)目存續(xù)的四分之三的時(shí)間）、評(píng)審貸款是否發(fā)放考慮的因素不僅有：項(xiàng)目本身的預(yù)期收益水平、投資人的資信能力、項(xiàng)目所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府誠信和支付能力，還要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣政策的環(huán)境和形勢(shì)。

傳統(tǒng)市場競爭模式下的項(xiàng)目資金主要來源于母公司少量的前期啟動(dòng)資金或墊資款項(xiàng)，大量建設(shè)的資金來源于業(yè)主方計(jì)量支付款項(xiàng)維持資金的運(yùn)轉(zhuǎn)，資金短缺。

四、融資擔(dān)保物不同

PPP模式項(xiàng)目的融資，出資人不提供任何形式的融資擔(dān)保，

項(xiàng)目固定資產(chǎn)貸款只能以項(xiàng)目本身的特許權(quán)協(xié)議（使用者付費(fèi)項(xiàng)目）以及政府采購協(xié)議（政府付費(fèi)項(xiàng)目）作為項(xiàng)目融資抵押物。戲稱為“母公司提供了資本金，項(xiàng)目公司自謀生路，自我發(fā)展”。

傳統(tǒng)市場競爭模式下的項(xiàng)目資金主要來源于母公司的信用貸款、應(yīng)收賬款保理以及大型設(shè)備的融資租賃，傳統(tǒng)項(xiàng)目的自身產(chǎn)品不具備抵押物性質(zhì)，基本上由母公司利用信用以統(tǒng)貸通還方式解決子公司承接的承包項(xiàng)目的資金需求。

五、風(fēng)險(xiǎn)種類及管控手段不同

PPP模式項(xiàng)目因參與方多至少六方面關(guān)系：政府、財(cái)政、

發(fā)改委、國土、環(huán)保、設(shè)計(jì)咨詢、銀行、稅務(wù)、審計(jì)、交通運(yùn)管等，周期長等因素，風(fēng)險(xiǎn)種類多，管控難度大，PPP合同執(zhí)行中有準(zhǔn)備期、建設(shè)期、運(yùn)營期，時(shí)間跨度大，不可控因素多，等，除建設(shè)期與傳統(tǒng)市場競爭項(xiàng)目類似外，準(zhǔn)備期與運(yùn)營期管控的內(nèi)容也不同，準(zhǔn)備期基本上是項(xiàng)目建設(shè)前的合法合規(guī)性手續(xù)和建設(shè)資金的落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營期還有收費(fèi)價(jià)格、運(yùn)營安全以及政府回購等風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)市場競爭模式基本上是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。常常遇到的工期、質(zhì)量、成本、環(huán)保、安全等風(fēng)險(xiǎn)。

六、收益來源不同

PPP模式項(xiàng)目，以使用者收費(fèi)項(xiàng)目投建運(yùn)一體模式為例，投資人收益的來源首先有價(jià)差收益和運(yùn)營收益，其次有設(shè)計(jì)優(yōu)化、監(jiān)理、集中采購節(jié)約的采購成本、建設(shè)期施工利潤等。傳統(tǒng)市場競爭模式下業(yè)主采購承包商的慣例是采取最低價(jià)中標(biāo)，所以中標(biāo)的承包商是沒有價(jià)差收益的。承包商一般的做法是利用精細(xì)化管理手段，采取集中采購、新技術(shù)、新工藝節(jié)約成本、加快進(jìn)度等管理手段產(chǎn)生施工利潤或者通過變更索賠增加部分利潤。

七、適用的法律不同

PPP模式項(xiàng)目尚未正式出臺(tái)專門的法律，有關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)審批方式在2004年國發(fā)字[2004]20號(hào)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定》文件的附件的政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄中進(jìn)行了明確，項(xiàng)目立項(xiàng)有三種方式：審批制、核準(zhǔn)制和備案制;在文件按照不同行業(yè)對(duì)資本金比例進(jìn)行的規(guī)定，后又有一系列法規(guī)條例，特別是2014年9月份后更是密集出臺(tái)了規(guī)定，對(duì)原來以BOT、BT、BOOT等等模式實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目統(tǒng)稱為PPP。分類為：使用者付費(fèi)項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目兩大類，規(guī)定了不同的評(píng)審程序（發(fā)改委和財(cái)政部，分別就事權(quán)進(jìn)行了規(guī)范）。簡言之，PPP模式項(xiàng)目，適用的法律有不僅僅招投標(biāo)法、采購法等

傳統(tǒng)市場競爭模式的適用法律，還有預(yù)算法、公司法以及國家發(fā)改委和財(cái)政部頒布的各項(xiàng)專門法規(guī)和條例，國資委和國務(wù)院對(duì)于國有企業(yè)的投資行為也出臺(tái)了管理辦法進(jìn)行規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)利用給項(xiàng)目融資的途徑，以評(píng)估項(xiàng)目公司是否存在還貸風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)項(xiàng)目的合法合規(guī)以及未來收益等進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)，所以，投資項(xiàng)目的監(jiān)管方更多，監(jiān)管力度更大。

傳統(tǒng)市場競爭模式下的項(xiàng)目一般適用招投標(biāo)法和建設(shè)部相關(guān)的行業(yè)管理法律和規(guī)定，監(jiān)管方和監(jiān)管的內(nèi)容與PPP模式項(xiàng)目不同。

八、收益計(jì)算基礎(chǔ)不同

PPP模式項(xiàng)目工可報(bào)告中的項(xiàng)目預(yù)期財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是建立在幾項(xiàng)基本假設(shè)前提下，例如：使用者付費(fèi)高速公路項(xiàng)目，車流量年增長比例、大修費(fèi)用和貸款利率都是基于以往年度的歷史數(shù)據(jù)加以推斷和假設(shè)計(jì)算而得，收益率采用復(fù)利計(jì)算，PPP項(xiàng)目公司在資本金投放上時(shí)刻計(jì)算資金的時(shí)間價(jià)值和機(jī)會(huì)成本，不允許資本金在公司中沉淀，一般會(huì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度或與貸款資金匹配著進(jìn)入PPP項(xiàng)目公司（只要滿足項(xiàng)目投資建設(shè)資金需求即可），以提高投資人投入產(chǎn)出比。

傳統(tǒng)市場競爭模式一般是永續(xù)公司的派出機(jī)構(gòu)承建，因是充分競爭的市場，有時(shí)要求中標(biāo)方帶資或墊資承建項(xiàng)目是中標(biāo)的條件，帶資或墊資業(yè)主方是不會(huì)按照復(fù)利計(jì)算資金成本的。

除此，還有建設(shè)管理模式不同、項(xiàng)目介入的階段不同等等，這里不一一枚舉，因?yàn)镻PP模式項(xiàng)目與傳統(tǒng)市場競爭模式下的項(xiàng)目存在著種種的不同，所以不能以傳統(tǒng)市場競爭模式下的項(xiàng)目管理方法和理念管理PPP模式的項(xiàng)目，急需建立適合PPP模式項(xiàng)目的管理理念和管理手段。

結(jié)論

綜上所述可以得知，隨這我國經(jīng)濟(jì)市場的不斷發(fā)展，因此在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，也衍生了許多經(jīng)濟(jì)市場的新“姿態(tài)”，進(jìn)而使得在發(fā)展的過程中，如果不能夠?qū)崿F(xiàn)政府與企業(yè)的共同聯(lián)合，則會(huì)阻礙企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，只有通過PPP模式的應(yīng)用，才能保證政府與其他企業(yè)或者是經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行資金融合，進(jìn)而有效降低其自身的經(jīng)濟(jì)壓力，并保證可以將工作的重心轉(zhuǎn)移到其他方面上，以此才能夠促進(jìn)我國的全面發(fā)展。

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