交通投融資可持續(xù)性基本問題的思考

李玉濤

（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 國家發(fā)展和改革委綜合運(yùn)輸研究所，北京 100038）

交通投融資可持續(xù)性策略的關(guān)鍵是統(tǒng)籌解決短期問題和正確應(yīng)對中長期問題。短期措施應(yīng)充分考慮長期影響，立足減輕當(dāng)前問題的嚴(yán)重性，著眼為更深入更好地解決長遠(yuǎn)問題創(chuàng)造條件。

一、準(zhǔn)確把握交通發(fā)展的投融資形勢

（一）在建項目與規(guī)劃項目存在巨額投資需求

近年來，交通固定資產(chǎn)投資增速趨緩，但仍保持在高位運(yùn)行。2019 年完成交通固定資產(chǎn)投資32164 億元，其中公路21603 億元，鐵路8029 億元。從中短期來看，交通基建仍有綜合交通樞紐、城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線機(jī)場和通用機(jī)場建設(shè)等一系列短板領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。從中長期來看，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出了“三張交通網(wǎng)”“兩個交通圈”等發(fā)展目標(biāo)，《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2021—2050）》正在編制中，也會提出一些新建要求。交通運(yùn)輸部明確要求，開展好交通強(qiáng)國建設(shè)試點，鼓勵地方在試點領(lǐng)域率先突破，進(jìn)一步擴(kuò)大交通固定資產(chǎn)有效投資，未來3 年國家鐵路固定資產(chǎn)投資有望穩(wěn)定在8000 億元以上?？梢灶A(yù)見，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施在建項目與規(guī)劃項目的體量規(guī)模決定了很長一段時期內(nèi)依然維持巨額的投資需求。

（二）債務(wù)迅速膨脹和運(yùn)營性支出不斷攀升

由于政府債務(wù)統(tǒng)計口徑的變化，除城市交通之外的大交通債務(wù)并未直接體現(xiàn)在現(xiàn)有的政府債務(wù)中。收費(fèi)公路統(tǒng)計公報顯示，2018年末全國收費(fèi)公路債務(wù)余額為56913.6億元，比上年末凈增4070.1 億元。在關(guān)注建設(shè)投資所需資金龐大、融資困難的同時，地鐵運(yùn)營環(huán)節(jié)的虧損與補(bǔ)貼、公路的維護(hù)資金缺口等必將成為越來越不容忽視的問題?？傮w上看，已形成并在迅速膨脹的巨額債務(wù)，連同在建項目與規(guī)劃項目的巨額投資需求以及不斷攀升的運(yùn)營性支出負(fù)擔(dān)，共同構(gòu)成了目前交通行業(yè)嚴(yán)峻的資金形勢。

（三）不當(dāng)?shù)慕鹑趧?chuàng)新加重了交通投融資困境

多年來，我國的交通投融資政策聚焦在資金保障和融資創(chuàng)新上，政府極力提倡在交通產(chǎn)業(yè)投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、發(fā)行專項債券等方面加強(qiáng)融資創(chuàng)新。如果說早期的收費(fèi)公路政策是價財稅政策順應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化趨勢的大戰(zhàn)略改革，那么近年來的融資創(chuàng)新則更多局限在規(guī)避預(yù)算約束和金融監(jiān)管的一些技術(shù)性手段上。目前，我國在交通基建領(lǐng)域，PPP 利用的大多是國有資本，很多央企充當(dāng)社會資本方，但國際上政府或者國營企業(yè)占股超過25%的項目一般不歸為PPP 項目。

如果不能客觀認(rèn)識金融創(chuàng)新對中長期交通交通發(fā)展和投融資的影響，那么項目自身薄弱的價財稅基礎(chǔ)和對市場化融資的過高期望反差反而可能加重交通投融資困境。外部融資只能解決時間性結(jié)構(gòu)缺口，實質(zhì)上無助于實現(xiàn)長期財務(wù)平衡。只有建立在高效投資的基礎(chǔ)上，才能通過價財稅政策的支持，正確捕獲土地增值的外部收益，實現(xiàn)長期經(jīng)營收支自我平衡，從根本上解決財務(wù)平衡問題。在這方面，收費(fèi)公路的期限和各種債券的期限過短，同交通項目效益的長期性不相匹配，是制約金融創(chuàng)新的根本問題。

二、應(yīng)該深入反思的基本問題

可持續(xù)的投融資，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與交通需求增長之間形成良性的互饋機(jī)制，使得交通運(yùn)輸業(yè)的公共收支發(fā)展能夠分享和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但是知易行難，在行動之前，我們需要對投融資問題的實質(zhì)和成因上形成統(tǒng)一共識。即使有些問題很難有定論，但是也仍然需要形成統(tǒng)一的認(rèn)識視角、交流平臺和政策語境。綜合目前國內(nèi)交通行業(yè)內(nèi)外，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一些代表性觀點，交通投融資基本問題可以從四個層面來思考。

（一）投融資問題是否意味著交通發(fā)展過度超前了？

基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展在低費(fèi)率和高債務(wù)之間面臨明顯的兩難困境。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展產(chǎn)生的成本補(bǔ)償壓力必然向用戶轉(zhuǎn)移；另一方面，用戶對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)自然是較低的價格費(fèi)率要求趨向。二者之間的合理張力推動基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率提高和高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，收費(fèi)公路在債務(wù)壓力不斷攀升的情況下，同時面臨著抬高物流成本的批評質(zhì)疑。有學(xué)者指出，我國“高物流成本緣于超前布局”。從研究的邏輯看，如果“物流成本過高”被證實成立，要考察是否緣于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過度超前，就需要事先明確基礎(chǔ)設(shè)施的成本補(bǔ)償機(jī)制。也就是說，交通基建成本是否明確地通過運(yùn)輸環(huán)節(jié)的用戶來補(bǔ)償。這一問題在我國的價財稅體制中，一直是模糊的。交通發(fā)展一方面在積極爭取一般財政支持，另一方面交通用戶創(chuàng)造的很多收入又被納入一般財政預(yù)算。所謂的“收支兩條線”，實際上割裂了交通運(yùn)輸行業(yè)收入與支出之間的聯(lián)系。

“高物流成本緣于超前布局”觀點是否成立，也許本身并不重要，更大的價值在于提醒政策研究應(yīng)該反思建立什么樣的成本補(bǔ)償機(jī)制，來顯示交通運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“適度”。

（二）交通投融資問題是否應(yīng)因于沒有捕獲到應(yīng)有的外部收益？

國內(nèi)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定相結(jié)合的角度，提倡繼續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、加大投資力度。林毅夫和余永定兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家，盡管在經(jīng)濟(jì)政策取向上有激烈爭論和顯著分歧，但在加大基礎(chǔ)設(shè)施投入的政策方面又高度一致。經(jīng)濟(jì)學(xué)家之所以在宏觀政策上如此支持基建投資，在很大程度上是看重基礎(chǔ)設(shè)施在微觀上的正外部效益。正外部性在交通發(fā)展投融資政策取向上存在兩方面的政策含義：一種是爭取財政支持的傳統(tǒng)融資思路；另一種是通過項目方案的優(yōu)化來實現(xiàn)外部效益的內(nèi)部化。比如近年來很多的PPP 項目投融資方案設(shè)計就是通過交通+產(chǎn)業(yè)融合、捕獲土地增值等方式來謀劃。

我們認(rèn)為，既不能無限放大外部效益來支持發(fā)展，也不能無視外部效益而在發(fā)展上縮手縮腳。外部效益不能停留在理念層面，更應(yīng)有明確標(biāo)準(zhǔn)來衡量，并且需要政策優(yōu)化來實現(xiàn)內(nèi)部化。否則，外部效益就會成為交通發(fā)展政策認(rèn)識混亂的濫觴。

（三）交通投融資是否真正分享到了交通需求增長的收益？

如果正確地分享交通需求增長創(chuàng)造的收益，并捕獲到各種應(yīng)得的外部收益，那么價財稅或者投融資就應(yīng)該建立起對交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的制度保障，形成良性循環(huán)的體制機(jī)制。

作為交通發(fā)展和投融資的財政基礎(chǔ)，通行費(fèi)和專項稅費(fèi)等政策的走勢廣受社會各方關(guān)注。一方面，由于面臨著巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)、社會批評質(zhì)疑、降低物流成本等阻力，《收費(fèi)公路管理條例》的修訂一再推遲。另一方面，車購稅和燃油稅專款專用的財政制度基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。2009 年以來對1.6 升及以下排量車輛購置稅減收政策雖然刺激了汽車消費(fèi)市場，但亦昭示出公路財政基礎(chǔ)不再像過往那么牢固。特別是從十八屆三中全會以來，在國家“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的大背景下，“取消車購稅公路專項并轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉惙N”的聲音日盛，改革備受關(guān)注。燃油稅改革的收支脫鉤問題更為明顯。雖然成品油價格稅費(fèi)改革后成品油消費(fèi)稅收入增速明顯低于原養(yǎng)路費(fèi)的平均增速，但是自2014 年末至今，我國多次提高成品油消費(fèi)稅稅率中并未考慮公路融資的現(xiàn)實需求，這同改革既定的交通資金“四不變”原則相去甚遠(yuǎn)。

使用者付費(fèi)和?？顚Ｓ玫呢斦A(chǔ)逐漸松動，說明目前我國的交通投融資并未從根本上建立交通需求增長的收益分享機(jī)制。如果缺乏市場化的財政根基，那些捕獲外部效益、引入社會資本和金融創(chuàng)新的努力反而成了舍本逐末、舍近求遠(yuǎn)。

（四）價財稅對交通需求側(cè)的影響是否應(yīng)該納入到投融資決策中?

無論是捕獲外部收益，還是分享交通需求增長收益，都是通過增加收入來解決交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺問題。但是放在更大的情景考慮，收入不足僅是交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺問題的成因之一。由于未將價財稅政策同時納入到交通供需兩側(cè)的政策制定過程中，交通基建資金需求的正當(dāng)性需要重新評估。

“大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施支出應(yīng)該大幅度增加的想法，并不是基于有效的定價和投資原則的”。之所以總是需要更多、更寬的道路，是因為人們使用現(xiàn)有道路是免費(fèi)的。當(dāng)新道路建成后，堵車現(xiàn)象減少了，這又鼓勵了其他道路上的車輛轉(zhuǎn)移到這條新路上來。這樣，當(dāng)高峰期到來時，這條新路必然也要出現(xiàn)堵車現(xiàn)象，因為對擁擠成本是少有定價的。基于邊際成本的有效定價，將會減少對新建交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，并能從中獲得足夠多的收入來為改善那些有堵車問題的道路提供資金，而無須依靠稅收資金。

目前在交通發(fā)展的供需關(guān)系中，政策規(guī)劃僅關(guān)注價財稅政策對供給和投融資的收入動員作用，而沒有把價財稅政策對交通需求的影響納入進(jìn)來。換言之，價財稅政策目前僅僅停留在緩解城市交通擁堵的特定需求管理目標(biāo)中。如果從改革發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系分析，價財稅政策對交通運(yùn)輸需求側(cè)的影響應(yīng)是交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型升級的制度激勵源。因此，如果把價財稅對交通供需兩側(cè)關(guān)系的影響同時納入進(jìn)來，那么當(dāng)前的交通發(fā)展邏輯和很多立論前提都需重新審視。

價財稅對交通供需關(guān)系和投融資的雙重影響

三、基于可持續(xù)投融資的若干政策建議

從構(gòu)建可持續(xù)融資體系的要求出發(fā)，建議加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步的影響、綠色投融資的統(tǒng)籌和存量資產(chǎn)的作用等方面的研究。

（一）跟蹤技術(shù)進(jìn)步對交通投融資的影響

無人駕駛、由手機(jī)應(yīng)用程序驅(qū)動的共享交通、車輛電動化和節(jié)能減排等新技術(shù)的發(fā)展不僅會影響交通方式的選擇、重塑交通模式、改變運(yùn)輸規(guī)則，也會對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的要求，對交通發(fā)展的稅費(fèi)收入來源和設(shè)施的支出需求產(chǎn)生重要影響。從人類駕駛汽油動力汽車主導(dǎo)的世界轉(zhuǎn)向自動駕駛汽車引導(dǎo)的世界，最困難的地方在于創(chuàng)造一個公平公正的公路稅收系統(tǒng)。運(yùn)輸工具的電動化和節(jié)能減排技術(shù)的發(fā)展，會逐漸動搖乃至顛覆以燃油稅為基礎(chǔ)的交通稅費(fèi)系統(tǒng)。自動駕駛的興起對電動汽車的促動，將使燃油稅收入越來越少，最后甚至完全枯竭。因此，交通政策規(guī)劃研究應(yīng)注意跟蹤預(yù)判技術(shù)進(jìn)步對基礎(chǔ)設(shè)施的影響，并及時反饋到交通規(guī)劃、投資項目安排和融資機(jī)制設(shè)計中來。

（二）加強(qiáng)綠色投融資的統(tǒng)籌

交通是正負(fù)外部性均非常顯著的領(lǐng)域。交通投融資與負(fù)外部性之間存在著兩重關(guān)系。一方面需要進(jìn)行綠色交通投資，另一方面又要征收一定的稅費(fèi)。國際經(jīng)驗表明，二者相互獨立實施時，政策效應(yīng)非常有限。而關(guān)聯(lián)起來，則可以產(chǎn)生顯著的政策疊加效果。在這方面，需要重新審視我國“收支兩條線”的財政要求，才能把交通運(yùn)輸?shù)沫h(huán)境影響和負(fù)外部性嵌入到交通投融資體系中來。

（三）重視發(fā)揮存量資產(chǎn)的作用

基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)隨著里程規(guī)模的擴(kuò)大會產(chǎn)生兩方面的效果。一方面存量設(shè)施資產(chǎn)的維護(hù)資金需求會越來越突出。未來隨著交通需求的不斷增長和交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系的逐步完善，維修保養(yǎng)項目應(yīng)置于比新建項目更高的優(yōu)先級上。另一方面存量資產(chǎn)往往意味著更高的交通流量和財務(wù)收入。盤活用好存量資產(chǎn)、增強(qiáng)存量資產(chǎn)的流動性，可以有效支持新的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。在投融資體制的設(shè)計上，需要處理好市場機(jī)制和再分配的關(guān)系，更大程度發(fā)揮存量資產(chǎn)的作用。

總之，交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資，不能僅僅停留在技術(shù)規(guī)劃的資金保障上，財務(wù)平衡也不能局限于簡單的算賬和補(bǔ)缺口。在“十三五”即將結(jié)束步入“十四五”的歷史節(jié)點上，探討上述基本問題和重點問題，有助于形成更為清晰的交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，明確影響可持續(xù)交通發(fā)展所存在的政策法規(guī)障礙，盡快形成政策合力。交通高質(zhì)量發(fā)展意味著需要獲得必要的收入以覆蓋新建投資、運(yùn)營與維護(hù)成本，并在交通發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間形成良性互饋機(jī)制。當(dāng)前，面臨的緊迫問題和形勢要求交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步增強(qiáng)自身滾動發(fā)展的能力，形成支撐交通強(qiáng)國建設(shè)的新型投融資體制機(jī)制。