重大傳染病國際協(xié)同防治策略的快速系統(tǒng)評價

段嘉煜，王若雨，張 曙，拜爭剛*

1.南京理工大學(xué)循證社會科學(xué)與健康研究中心（南京 210094）

2.南京理工大學(xué)社會工作碩士（MSW）教育中心（南京 210094）

3.南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院（南京 210094）

隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展，世界各國經(jīng)濟、文化等交流日益緊密，國際交流合作、人員流動也逐漸增多，外來物種入侵、不同人種交匯，都可能成為傳染病傳播的介質(zhì)和途徑，世界范圍內(nèi)傳染病的威脅也日趨嚴重。我國湖北省武漢市爆發(fā)的新型冠狀病毒（2019-nCoV）向全國蔓延，導(dǎo)致多省、市“封城”，全國各城市進行一級疫情防控，很多城市成為“空城”，經(jīng)濟損失嚴重[1]。新冠病毒已經(jīng)在世界上20多個國家被發(fā)現(xiàn)和確診，成為世界范圍內(nèi)亟需攻克的難題。我國是世界人口大國，公共衛(wèi)生一旦出現(xiàn)問題，傳染病便會很快發(fā)生并快速擴散，如2003年SARS的大規(guī)模爆發(fā)，暴露了我國在公共衛(wèi)生服務(wù)和現(xiàn)代化醫(yī)療體系上的弊端。國際協(xié)同防治傳染病主要基于《世界衛(wèi)生組織法》和《國際衛(wèi)生條例》、積極召開國際會議等措施[2]，同時國際組織向中低收入國家，尤其是對衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱的國家提供支持，努力加強落實感染預(yù)防和控制基本措施并加強宣教[3]。通過開展雙邊、多邊合作、充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織（WHO）的主導(dǎo)作用，推動非政府組織的介入[4]。我國在應(yīng)對緊急事件方面充分發(fā)揮了中國特色社會主義的優(yōu)勢，并具有強大的組織力和動員力，在藥物研究、物質(zhì)保障、對口援助等傳染病防治的各層面具有強大的治理體系。國家近期就本次疫情緊急出臺了系列法律解釋和條例，但在促進自我診斷和遠程醫(yī)療保健、提高公眾對非藥物防治措施的認可等政策層面仍需要合理補充[5]，實施全面的風(fēng)險溝通戰(zhàn)略，加強國內(nèi)各地的監(jiān)測等方面具有必要性。

因此，基于對國際協(xié)同的必要性和我國防治局限性的認識，在全球性公共衛(wèi)生事件中如何推動國際協(xié)同，如何提高國家的應(yīng)對策略，需要基于循證社會科學(xué)的理念開展系統(tǒng)評價，并提供可行的政策思路。本研究通過對國內(nèi)外有傳染病國際協(xié)同防控措施的原始研究進行快速系統(tǒng)評價，提煉和歸納了國內(nèi)外傳染病防控措施，以期為當前疫情的國際協(xié)同防治提供科學(xué)依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 納入標準

主題是傳染病國際協(xié)同防治措施，研究內(nèi)容包括“國際合作防治的內(nèi)容或者策略”、“中國的防治措施”以及針對突發(fā)國際公共衛(wèi)生事件中的傳染病防控研究；研究區(qū)域為中國區(qū)域的研究；納入研究為一次研究。

1.2 排除標準

因資源權(quán)限不能有效獲取全文的文獻;排除文獻類型為會議論文、研究計劃書或報紙。

1.3 文獻檢索策略

通過計算機分別檢索檢索中國知網(wǎng)（CNKI）、循證社會科學(xué)數(shù)據(jù)庫（CEDB）、中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI）三個中文數(shù)據(jù)庫。檢索時間從數(shù)據(jù)庫建立至2020年2月5日，語言限制為中文和英文。檢索中文主題詞包括：SU=‘傳染病’+‘恐慌’+‘恐懼’+‘病毒’+‘國際合作’+‘國際化’。為最大限度保證檢索的相關(guān)性和精準性，各數(shù)據(jù)庫檢索策略在關(guān)鍵詞范圍內(nèi)有細微差異。

1.4 研究質(zhì)量控制

成立循證小組，由每位小組成員根據(jù)檢索、閱讀和篩查檢索到文獻的題目、摘要后，根據(jù)研究的目的找出滿足納入標準的研究。本研究是對一次研究納入，對篩選后的文獻進行去重、全文閱讀并確定最終納入文獻。在此過程中存在不確定的文獻，小組成員通過與專家商討決定。文獻使用 EndNote X9軟件進行整理和篩選。

1.5 信息提取與分析

對納入的文獻進行評閱和仔細閱讀后，首先進行小組討論，確定“信息提取表”所需提取的具體信息及提取要求；然后根據(jù)最終的“信息提取表”，分別對每個研究的重要信息進行提取；再對這些研究按國際協(xié)作和國內(nèi)的傳染病防控措施進行主題分類；最后將歸在同一主題下的不同研究結(jié)果聯(lián)合起來進行分析，先對不同的防控措施進行描述性的解釋說明，再綜合闡述。

2 結(jié)果

2.1 文獻檢索結(jié)果

按照上述的中文檢索策略，對不同的數(shù)據(jù)庫進行檢索。共檢索出373篇文獻，通過使用EndNote X9軟件對文獻進行去重、閱讀標題和摘要后共排除353篇文獻，初納入20篇，通過閱讀全文后最終確定納入8篇研究。其中12篇不滿足納入標準而排除。具體文獻篩選流程見圖1。納入研究經(jīng)過信息提取歸納了2個大主題，6個小主題。納入文獻特征見表1，主題綜合信息見表2。

2.2 國際協(xié)同防治措施

由于傳染病沒有國界限制，疫情一旦出現(xiàn)，很快就會通過人群流動蔓延到世界各地，因此國際協(xié)同防治變得更加重要。在國際協(xié)同防治過程中，國際法是最重要的支撐，WHO具有權(quán)威性和牽引作用，同時也離不開多元主體的共同參與。

2.2.1 國際法的支撐

《傳染病控制國際法》作為協(xié)調(diào)各國在邊境檢疫層面具有支撐性和約束力的準則，是統(tǒng)一的、普遍適用的法律規(guī)范。在傳染病國際性擴散的情境下，國際法催生出平等基礎(chǔ)上的合作性法律義務(wù)，并遵循一種公正合理、協(xié)同防治的變革趨勢，擴大對發(fā)展中國家的衛(wèi)生援助并采取積極迅速地實際行動[6]?！秶H衛(wèi)生條例》（2005）規(guī)定了WHO成員國的國家義務(wù)和合作義務(wù)，并秉承人道主義精神，宣告各國皆有義務(wù)保護和促進人類健康[10-11]。其規(guī)定WHO成員國同該組織進行全方位、不間斷的有效合作，履行密切關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件并進行監(jiān)測、磋商及核實的義務(wù)，最大限度地積極參與控制傳染病的一切活動并慎重采納相關(guān)決議[7,12]。另一方面，對于技術(shù)性和專業(yè)性極強的傳染病控制事務(wù)，通用的國際條約必定存在基本框架下的法律空白。傳染病學(xué)變異的難測特征和各國地理、人口、衛(wèi)生狀況的差異，“硬”體制下探求“軟”規(guī)則能夠為實際行動提供可操作性[7,12]。各成員國可以根據(jù)本國實際情況，采取國際法之外的其他衛(wèi)生規(guī)則和條例，構(gòu)建全球衛(wèi)生治理框架下有效分配各國權(quán)利和義務(wù)的國際傳染病防控法律框架。

表1 納入文獻特征表Table 1. The characteristic of included studies

表1 納入文獻特征表Table 1. The characteristic of included studies

表2 主題綜合信息匯總表Table 2. Summary table of subject comprehensive information

2.2.2 WHO的牽引

WHO的成立標志著公共衛(wèi)生國際合作開始出現(xiàn)統(tǒng)一的趨勢。作為最大的國際衛(wèi)生組織和聯(lián)合國專門機構(gòu)，WHO具有領(lǐng)導(dǎo)和推進傳染病防治工作有序開展的責任和權(quán)威。

WHO要同各成員國建立指定的聯(lián)絡(luò)中心，以便疫情發(fā)生時進行及時的通報和信息溝通[7]。在疫情監(jiān)測和通報方面，WHO要通過監(jiān)測活動或非官方渠道收集信息，在核實、評估后向成員國進行通報，并提出臨時或長期性的建議和措施[7-8,10,12-13]。另一方面，傳染病防治的國際合作不僅需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還需要開發(fā)因時而變的靈活模式。WHO可以通過有關(guān)決議，以一種非嚴格意義的方式提出防治建議，作為國際法的補充和輔助[8,10]。此外，WHO應(yīng)當鼓勵地區(qū)性的公共衛(wèi)生合作[11]，區(qū)域間的國家具有強大的地理優(yōu)勢，多方面的合作更為頻繁緊密，其利益和風(fēng)險也息息相關(guān)。因此在傳染病防治層面，地區(qū)性的援助對補充WHO的全球定位不足有關(guān)鍵作用。此外，應(yīng)充分開發(fā)并落實WHO職能，設(shè)立公共衛(wèi)生資金、組建專家隊伍以幫助衛(wèi)生條件和抗擊能力不足的國家提高傳染病防控能力[9,13]。未來WHO應(yīng)堅守傳染病防控國際合作的基本理念，鼓勵并組織建立一個全球性的合作機制框架公約以應(yīng)對全球公共衛(wèi)生的基本問題[13]。

2.2.3 多元主體參與治理

非政府組織作為一支龐大且靈活的隊伍逐漸在國際傳染病防治上發(fā)揮巨大作用。其脫離政府行政局限的工作模式不僅能夠快速、精準地發(fā)現(xiàn)和通報疫情，亦能夠通過高效整合和調(diào)動各方力量和資源對傳染病防治進行緊急反應(yīng)。艾滋病、SARS等公共健康危機使得國際貿(mào)易與公共健康的矛盾日益突出，醫(yī)療防護用品、防治藥物等方面尤為突出，這使得發(fā)展中國家和發(fā)達國家在疫情防治方面的不平等狀態(tài)難以調(diào)和。在當前疫情無法獲得根本改變的情況下，非政府組織、跨國公司、個人等多元主體參與傳染病防控治理的格局能夠在緩解發(fā)展中國家醫(yī)療資源短缺和技術(shù)落后方面發(fā)揮關(guān)鍵作用[7-8,10-13]。

因此，在全球治理大環(huán)境下，改變政治觀念和治理方式，構(gòu)建關(guān)于傳染病控制的全球行政空間或成為大勢所趨。鼓勵政府、學(xué)界、個人、非政府組織之間共同參與，有助于建立完善的國際社會體系，充分利用各界資源構(gòu)建通力合作的傳染病防控體制。

2.3 我國傳染病防治的國際合作

中國作為WHO成員國之一，不僅要做好本國的傳染病防治工作，還要積極參加國際傳染病的防治與合作。在本國傳染病防治過程中要做到精準定位、完善相關(guān)的法律法規(guī)、建立健全中央和各地方的監(jiān)測管理體系，逐步提高我國傳染病防治能力水平。

2.3.1 正確認識防控能力

傳染病防治是一個國家長治久安的基礎(chǔ)，我們不僅要重視經(jīng)濟發(fā)展，也要重視傳染病的防控能力的發(fā)展。新中國成立以來，我國的傳染病防治工作取得了良好的成績，傳染病防控能力也獲得了巨大的提升[8,10]。但是也存在一些問題和不足，比如，在一些傳染病剛開始流行時，當?shù)卣畬ψ陨砟芰筒∏榈墓烙嬍?，沒有做到及時的防止和治療，也沒有做到及時將這些病情報告公開和尋求合作，導(dǎo)致疫情擴散，部分公民的公共衛(wèi)生意識差，缺乏傳染病相關(guān)知識，相關(guān)部門對傳染病的宣傳也做的不到位，且我國的信息公開機制不夠健全。中國在公共衛(wèi)生方面的實力遠遠落后于經(jīng)濟、政治、軍事領(lǐng)域的實力[8-9]。中國作為世界政治、經(jīng)濟大國，在傳染病防治方面至今還被世界認為是發(fā)展中國家，依舊是國際合作中受援國的重要成員，其實這也有有利的一方面，能讓我國在疫情期間更為便利的接受國際援助[10]。因此中國只有對自身傳染病防控能力有正確的定位，進一步提升傳染病防治能力和水平，才能在國際傳染病防控的合作中承擔更多的責任。

2.3.2 制定法律法規(guī)，依法管制

如今，在傳染病日益嚴重的情況下, 很多國家采取的主要措施就是制定法律，進行依法管治。通過法律和相關(guān)法規(guī)，對傳染病的防控、群眾宣傳、基礎(chǔ)防治等作出規(guī)定，從而達到傳染病治理的規(guī)范化[9]。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，有其特殊的國情，因此在參與國際傳染病協(xié)作的過程中，制定政策要根據(jù)國情和具體情況，制定相應(yīng)的政策，并且要根據(jù)時代進步而產(chǎn)生的公共衛(wèi)生類型和性質(zhì)及時做出改變，使合作更加科學(xué)化、現(xiàn)代化、時代化[10]。在SARS期間，我國依據(jù)本國國情以及向相關(guān)國際傳染病相關(guān)法律法規(guī)借鑒和學(xué)習(xí)，在2003年5月，國務(wù)院頒發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，2014年12月我國重新修訂《中華人民共和國傳染病防治法》，其內(nèi)容更加完善、更具現(xiàn)代化，為其他類型的傳染病防治奠定了良好的法律基礎(chǔ)[9]。隨著人類的發(fā)展，各種新型傳染病也隨之出現(xiàn)，在防治的過程中，政府既要重視干預(yù)能力又要重視職能的改變;既要吸取傳統(tǒng)傳染病防治中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也要提高政策的靈活性，制定出高效的政策手段[10]。

2.3.3 構(gòu)建完善的監(jiān)測體系

我國傳染病監(jiān)測始于 20 世紀 50 年代的疫情報告，經(jīng)歷了從手工處理到電子化、信息化的發(fā)展過程，建立了法定傳染病監(jiān)測系統(tǒng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng) 、傳染病預(yù)警系統(tǒng) 、專項監(jiān)測系統(tǒng)、綜合疾病監(jiān)測點系統(tǒng)，便于監(jiān)測、實施和處理數(shù)據(jù)，較好地滿足了我國對傳染病防控的需求。構(gòu)建監(jiān)測體系的目的是，在疫情發(fā)生時能夠及時地將收集到的信息和資料，準確地進行反饋，使相關(guān)機構(gòu)和部門能夠作出應(yīng)對措施。傳染病監(jiān)測系統(tǒng)要依據(jù)指引進入到我國健康信息平臺，使信息平臺內(nèi)容保持充分和實時更新，實現(xiàn)各部門的協(xié)同合作中的數(shù)據(jù)交換作與信息共享[10,14]。在傳染病監(jiān)測的過程中，中國應(yīng)與其他國家積極合作、共享成果和信息、增進交流和溝通、提高公開度和透明度，其中最關(guān)鍵的是信息共享。信息共享不僅便于各國對傳染病的認識和了解、及時作出應(yīng)對措施，而且可以保證公民的知情權(quán)，便于政府對傳染病預(yù)防的宣傳，避免引發(fā)社會輿論和矛盾[8]。

3 討論

本研究收錄并分析了傳染病防治的相關(guān)文獻，按照重大傳染病國際協(xié)同防治措施和我國應(yīng)對策略兩個方面進行主題綜合，旨在為傳染病的防治提供理論依據(jù)和科學(xué)指導(dǎo)。在國際協(xié)同防治過程中，充分肯定國際法和WHO在公共衛(wèi)生治理方面的權(quán)威地位，積極構(gòu)建多元主體參與的治理格局。我國在重大傳染病防治領(lǐng)域，要對自身的傳染病防控能力有正確的認識，做到對自身防控能力的精準定位；要完善相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)的條例、細則，使其更符合時代標準；要進一步的構(gòu)建和完善傳染病監(jiān)測體系。

以我國最新疫情為例，2020年1月30日，新型冠狀病毒肺炎（Novel coronavirus pneumonia）被WHO宣布為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（或稱“國際衛(wèi)生緊急事件”，PHEIC），并聲明不建議進行任何旅游或貿(mào)易限制，呼吁反對侮辱和歧視行為，并鼓勵各國通力合作，積極應(yīng)對。在本次疫情的防治工作中，由中央進行統(tǒng)一工作部署，督促所有省份發(fā)布一級公共衛(wèi)生防控、積極治療確診患者、排查疑似患者，積極宣傳和號召公眾做好防御措施，同時安排多省對重大感染區(qū)湖北省的定點援助工作，做好了頂層設(shè)計。除此之外，國家提出為確診患者進行免費醫(yī)療救助的政策措施和對參加防治工作醫(yī)務(wù)人員以及其他工作者的補助政策，有效保障了工作的順利開展。

除了國內(nèi)的傳染病防控工作之外，我國也積極參與國際傳染病協(xié)同防治，但是與世界上先進的防控技術(shù)還有較大差距。在塞拉利昂埃博拉病毒疫情防治過程中，中國向國際多施以技術(shù)援助，盡管派出檢測、醫(yī)療和培訓(xùn)人員，但是缺少參與頂層設(shè)計的專業(yè)顧問，難以參與疫情防控決策和策略的制定[15]。因此，在傳染病國際協(xié)作防治中，可以爭取同受援國政府簽署派遣專家顧問協(xié)議，分享經(jīng)驗并積極發(fā)聲，參與政策的討論與制定[16]。同時，應(yīng)鼓勵以研討會和學(xué)術(shù)交流等形式的國際衛(wèi)生合作，在立足于國家安全的前提下進一步探索與國際接軌的風(fēng)險評估方法與技術(shù)。此外，要加強我國公共衛(wèi)生風(fēng)險防范的體制機制建設(shè)，建立集海關(guān)、疾病預(yù)防控制中心、醫(yī)療機構(gòu)等單位為一體的多部門聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，實現(xiàn)信息實時共享，共同開展風(fēng)險評估及協(xié)同防控。

盡管中國已建成全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，但一方面衛(wèi)生領(lǐng)域依然呈現(xiàn)碎片化、條塊分割的現(xiàn)狀[16]，另一方面信息透明度不夠，因而影響了疫情防治的公信力。因此，應(yīng)加快改善關(guān)于信息平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)共享的政策，并積極引導(dǎo)市場開發(fā)以協(xié)同醫(yī)療物資、技術(shù)、專業(yè)人員等資源，搭建臨床和公共衛(wèi)生的區(qū)域平臺。另一方面，加快城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系的公平性的制度建設(shè)，解決制度嵌入不足的問題，尤其在農(nóng)村地區(qū)還要進行健康宣教以提高衛(wèi)生保健意識，有助于緩解群眾的恐慌心理并幫助其及時采取自身防控措施[17]。同時，針對疫情期間產(chǎn)生的社會影響，需要衛(wèi)生部門、社會保障部門、工商部門、執(zhí)法部門等各部門的政策和行動的協(xié)調(diào)，并積極鼓勵社會力量多元主體的參與。

本研究是基于循證科學(xué)理念，采用系統(tǒng)評價的方法，檢索并納入了8篇相關(guān)文獻進行整合和分析，具有一定的專業(yè)性和科學(xué)性，能從一定的程度反映傳染病國際協(xié)同防治的方法、措施和對策。但是也存在一些局限性，第一，由于納入研究較少，所以得出的證據(jù)尚不充分。第二，納入研究類型大部分屬于文獻研究，無法按照CASP清單對納入研究作出質(zhì)量評價，只能進行描述性的分析。第三，傳染病協(xié)同防治的措施，還得根據(jù)具體的情況作出不同的調(diào)整，故不能照本宣科。不過針對此次納入研究作出的系統(tǒng)評價，對傳染病國際協(xié)同防治也有著重要的意義。重大傳染病協(xié)同防治應(yīng)對策略框架見圖2。

志謝：衷心感謝四川外國語大學(xué)童峰副教授、湖南司法監(jiān)獄管理局鄧巍、中南民族大學(xué)裴圣愚副教授對本論文提出的寶貴意見。