高質(zhì)量發(fā)展下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況及政策建議研究

張子悅　李雪　吳國鑫

【摘要】農(nóng)業(yè)是我國的經(jīng)濟(jì)根本，而土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，正確引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)是當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。近年來，我國土地政策不斷調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要，但仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn)，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍面臨著諸多問題。如土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率偏低，流轉(zhuǎn)后規(guī)?；?jīng)營程度低;流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理;流轉(zhuǎn)政策不適配或落實(shí)不到位;農(nóng)業(yè)配套設(shè)施政策落后，小思想根深蒂固等問題。本文深入研究2017年土地流轉(zhuǎn)基本情況，提出當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)應(yīng)完善相關(guān)配套措施健全服務(wù)體系;加強(qiáng)對新型經(jīng)營主體培育;加大財(cái)政支持力度;加大力度對農(nóng)民進(jìn)行宣傳培訓(xùn)和對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】高質(zhì)量發(fā)展;土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);政策研究

一、引言

農(nóng)業(yè)是國之根本，土地資源更是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。自建國以來我國土地政策主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：建國初期我國的土地改革旨在廢除封建土地所有制實(shí)現(xiàn)土地歸使用權(quán)歸農(nóng)民所有;十年探索期，大力推動(dòng)土地集體所有制，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì);改革開放后，在全國范圍內(nèi)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，農(nóng)民擁有了土地的自主使用權(quán);近年來我國土地政策在監(jiān)聽量產(chǎn)責(zé)任承包制基礎(chǔ)上不斷完善，逐步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要關(guān)口，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，正確利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源效用最大化能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正確轉(zhuǎn)型。本文從當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)政策基本情況出發(fā)探討我國土地流轉(zhuǎn)制度的問題，并為土地政策完善建言獻(xiàn)策。

二、文獻(xiàn)綜述

自建國以來我國土地政策經(jīng)歷了四個(gè)階段：解放區(qū)及建國初期，實(shí)行土地改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地所有制;十年探索時(shí)期，主張建立合作經(jīng)濟(jì)，即建立互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社;改革開放時(shí)期，在全國范圍內(nèi)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;近年來我國的土地政策，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為主，其中推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就是重要一環(huán)（金燕，2018）。

2008年中國中央發(fā)布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》制定了“三條紅線”引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)。近年來，面對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大后的多重困境，2018國務(wù)院年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)（江慶勇、張亮，2019）。

三、當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

（一）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率偏低，流轉(zhuǎn)后規(guī)模化經(jīng)營程度低

自2008年以來，我國逐步深化土地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)民手中土地集中起來，隨著這一政策普及，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截止2017年底，全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已由2007年0.64億畝上升至5.12億畝，承包地面積占比也不斷上升。其中2013年承包耕地流轉(zhuǎn)面積增速達(dá)到峰值，同比增長22.5%。自2014年增速放緩，增速同比不斷下降。2017年流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的37%，仍處于中下水平（2018）。

數(shù)據(jù)顯示，2017年我國耕地流轉(zhuǎn)合同5536萬份，涉及面積3.50億畝，流轉(zhuǎn)合同簽訂率為68.3%但仍多以出租形式為主，流轉(zhuǎn)形式單一。這說明我國土地流轉(zhuǎn)合法化程序逐步普及，但規(guī)范化程度仍不高。并且由于短期出租為主的形式，受限于農(nóng)業(yè)投資一般投資期長見效慢，很難實(shí)現(xiàn)大的規(guī)?；?jīng)營（2018）。

（二）流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，流轉(zhuǎn)政策不適配或落實(shí)不到位

數(shù)據(jù)顯示，我國2017年有5個(gè)省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重達(dá)到50%以上，分別是：上海75.4%、北京63.2%、江蘇61.5%、浙江56.8%、黑龍江52.1%（2018），多為東部發(fā)達(dá)地區(qū)或平原地區(qū)，呈現(xiàn)出東西部不均的情況。受地形和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，我國東部地區(qū)地勢平坦且農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏高，農(nóng)民愿意將其土地流轉(zhuǎn)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)。西部地區(qū)交通較為不便地勢崎嶇，土地價(jià)格較低，流轉(zhuǎn)收益往往低于種植收益導(dǎo)致農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地。價(jià)格的東西部差距使得政策落實(shí)情況的差距較大。

在政府方面，由于中央政策下發(fā)后存在滯后性，一系列文件在地方并沒有得到嚴(yán)格的貫徹實(shí)施。在落實(shí)過程中，也并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜地實(shí)施流轉(zhuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)亂象叢生。并且政府實(shí)施政策存在急于求成的問題，未能好好考核企業(yè)，使得量的投機(jī)分子有了可乘之機(jī)，大量土地被荒置。

（三）農(nóng)業(yè)配套設(shè)施政策落后，小農(nóng)思想根深蒂固

雖然近年來我國一直大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，然而由于常年來城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低等問題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難落到實(shí)處。再加上我國農(nóng)村面積大，基礎(chǔ)差等情況使得建設(shè)后如何維護(hù)也成為一大難題。土地流轉(zhuǎn)政策需要吸引大量資本投入，基礎(chǔ)設(shè)施的落后加大了資本進(jìn)入的難度，資本進(jìn)入后也難以站穩(wěn)腳跟，獲取的金融支持更是十分有限。這些都嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)政策的進(jìn)一步實(shí)施。

再加上農(nóng)民的小農(nóng)思想根深蒂固，缺乏市場觀念，對于土地流轉(zhuǎn)政策不熟悉，對于土地流轉(zhuǎn)后土地使用權(quán)的歸屬問題心存疑慮，仍只愿意將土地握在自己手中，不愿意通過市場行為進(jìn)行租賃活動(dòng)，造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程緩慢。

四、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策建議

（一）健全土地流轉(zhuǎn)體系并完善相關(guān)配套措施

我國土地流轉(zhuǎn)政策雖實(shí)施已久，全國各地也在積極設(shè)立機(jī)構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)工作服務(wù)。然而由于我國土地面積大，行政區(qū)劃復(fù)雜，機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分配不明確等問題，簡單建立起來的服務(wù)機(jī)構(gòu)由于缺乏專業(yè)性，難以達(dá)到預(yù)期目的，其配套措施的實(shí)施也面臨著層層阻力。對此，一方面我們要建立專業(yè)性更強(qiáng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，涉及土地使用權(quán)的價(jià)值評估和發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)民權(quán)益的保障、矛盾糾紛的仲裁等多個(gè)方面，加強(qiáng)和培養(yǎng)基層干部能力和法制觀念，做好服務(wù)工作。另一方面，要鼓勵(lì)放開服務(wù)市場，使得更多企業(yè)進(jìn)入市場為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，由政府購買服務(wù)，有利于當(dāng)?shù)卣喺艡?quán)。最后必須建立良好的獎(jiǎng)懲機(jī)制，最大程度的激發(fā)服務(wù)機(jī)構(gòu)公職人員的積極性，建立完善的服務(wù)體系，從而推進(jìn)配套措施落實(shí)。

（二）加快新型主體培育，加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度

農(nóng)民是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的一大重要因素，新時(shí)期的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以同培育新型農(nóng)業(yè)主體相結(jié)合，培育新型農(nóng)業(yè)主體，打造職業(yè)農(nóng)民，充分挖掘農(nóng)業(yè)潛力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以產(chǎn)出具有更高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，才能吸引更多農(nóng)民參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)民積極性。除此之外，培育新型農(nóng)業(yè)主體也有利于更多農(nóng)民投身于發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮主動(dòng)性。對此政府可以適當(dāng)向農(nóng)民提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民提高自身技能學(xué)習(xí)更多農(nóng)業(yè)知識，提高農(nóng)民的生產(chǎn)能力、經(jīng)營能力和管理能力。

推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的另一重要因素是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以直接影響到新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，影響到土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)速率。一方面，財(cái)政應(yīng)加大直接對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有針對性的引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)申請財(cái)政補(bǔ)助，制定有效的發(fā)展計(jì)劃;另一方面加強(qiáng)同企業(yè)合作，積極同企業(yè)合作投資開發(fā)農(nóng)村，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）加大對農(nóng)民的宣傳和培訓(xùn)力度和對流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督力度

傳統(tǒng)的小農(nóng)思想觀念嚴(yán)重束縛了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)觀念，政府可以通過宣傳和培訓(xùn)正確引導(dǎo)農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)政策的優(yōu)點(diǎn)，消除觀念障礙。首先可以通過調(diào)動(dòng)年輕一代積極性，積極組織農(nóng)民外出學(xué)習(xí)，與科研機(jī)構(gòu)合作開展教學(xué)活動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)民的市場觀念和法律觀念，學(xué)習(xí)先進(jìn)典范，做好土地流轉(zhuǎn)工作，利用市場行為獲取經(jīng)濟(jì)效益。

流轉(zhuǎn)后要加強(qiáng)對于承包方的監(jiān)督和管理，遏制土地投機(jī)活動(dòng)，規(guī)定土地流轉(zhuǎn)承包方二次流轉(zhuǎn)的限制，限制土地承包方多次轉(zhuǎn)讓，保證農(nóng)民合法權(quán)益;積極完善相關(guān)法律法規(guī)，提高對于土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中的違法行為的打擊力度，嚴(yán)厲打擊拖欠租金行為、占地撂荒行為和隨意改變土地用途的行為。

參考文獻(xiàn)：

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