城鄉(xiāng)一體化驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化

社會(huì)治理是國家治理的重要方面，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對(duì)此作出了具體部署，其要點(diǎn)包括：健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，等等。

陳明中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”項(xiàng)目執(zhí)行研究員

上述部署的一個(gè)突出特點(diǎn)是沒有對(duì)城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)治理區(qū)別對(duì)待，也沒有出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、村民自治等鄉(xiāng)村領(lǐng)域的專門性概念，而是使用了“城鄉(xiāng)基層治理體系”“市域治理”等表述。這意味著，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化問題上，中央的精神是對(duì)城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。因此，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并不是要構(gòu)建一套區(qū)別于城市的特殊的治理體系，其前途與目標(biāo)是城鄉(xiāng)社會(huì)治理的一體化。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前途是城鄉(xiāng)治理一體化

城鄉(xiāng)治理一體化實(shí)際上是世界鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)基本規(guī)律。社會(huì)治理是通過配置公共資源以構(gòu)造鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行動(dòng)，在這一點(diǎn)上城鄉(xiāng)之間不應(yīng)該有什么不同。主要發(fā)達(dá)國家很少有區(qū)別于城市的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村只是作為一種區(qū)別于城市的自然空間、生產(chǎn)空間而存在。歐美等國主要依據(jù)人口密度、土地利用和經(jīng)濟(jì)通聯(lián)等指標(biāo)來劃分城鄉(xiāng)，但劃分結(jié)果只與特定產(chǎn)業(yè)政策的投放相關(guān)，而不會(huì)據(jù)此建立不同的治理結(jié)構(gòu)。

歷史上，中國鄉(xiāng)村人口數(shù)量龐大導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，這是形成特殊鄉(xiāng)村治理體制的經(jīng)濟(jì)根源。盡管中央作出了城鄉(xiāng)治理一體化的戰(zhàn)略部署，但當(dāng)前鄉(xiāng)村治理仍然存在特殊性是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，現(xiàn)階段為了理解和分析的便利，在相當(dāng)長時(shí)間里仍然要沿用鄉(xiāng)村治理這個(gè)概念。但在運(yùn)用這一概念特別是制定相關(guān)政策時(shí)，一定時(shí)刻不能忘記城鄉(xiāng)治理一體化這個(gè)根本目標(biāo)。

鄉(xiāng)村發(fā)展中的若干趨勢(shì)性特征

第一個(gè)特征是人口布局發(fā)生質(zhì)地之變。人口布局是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。人多地狹不但會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過密化從而阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此帶來的普遍貧困還會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)依附性關(guān)系，成為治理現(xiàn)代化的障礙。正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不需要大量人口堆積在村莊，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升以后，大部分農(nóng)業(yè)村莊將不復(fù)存在。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有賴于鄉(xiāng)村人口大幅減少條件下城鄉(xiāng)人口布局的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。從世界經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國家的鄉(xiāng)村人口比重降低到25%以下，農(nóng)業(yè)人口比重降低到10%以下時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系將實(shí)現(xiàn)均衡。近20年來，中國開啟了大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程，鄉(xiāng)村人口比重、鄉(xiāng)村就業(yè)人員比重和農(nóng)業(yè)就業(yè)份額都大幅下降，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生質(zhì)地之變。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村人口已經(jīng)降低到40%，農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)降低到20%以下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具備了初步基礎(chǔ)。

第二個(gè)特征是專業(yè)農(nóng)戶階層日漸崛起。近幾年，特別是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一個(gè)最顯著的發(fā)展變化就是專業(yè)農(nóng)戶的崛起。專業(yè)農(nóng)戶具有專業(yè)化程度高、技術(shù)水平高、經(jīng)營收入高等特征。據(jù)筆者估算，當(dāng)前活躍在規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的專業(yè)農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)超過1500萬戶，且還在不斷增長。

第三個(gè)特征是土地制度改革不斷深化。土地產(chǎn)權(quán)制度與鄉(xiāng)村治理關(guān)系密切，特定的土地產(chǎn)權(quán)制度將型塑不同的產(chǎn)權(quán)秩序，從而成為鄉(xiāng)村治理的一個(gè)結(jié)構(gòu)性變量。進(jìn)入新時(shí)代以來，中央圍繞深化土地制度改革作出若干重大部署。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路正式確立，農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和宅基地制度“三項(xiàng)改革”扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開，一系列改革帶來了土地資源配置效率的提升和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力的增強(qiáng)。特別是在前述改革基礎(chǔ)上，中央對(duì)廣東、浙江等地探索多年的“政經(jīng)分開”改革予以認(rèn)可，鼓勵(lì)有條件的地方嘗試集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織分開運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)管理與社會(huì)治理的專門化。這對(duì)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的意義不可估量。

第四個(gè)特征是全面脫貧改變鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)。2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，從全國形勢(shì)看，脫貧攻堅(jiān)勝利已成定局。數(shù)量龐大的貧困人口一直是制約鄉(xiāng)村治理水平提升的一個(gè)極大的不確定因素。脫貧攻堅(jiān)最重要的意義就在于把鄉(xiāng)村中處于最底層的、最困難的人群直接納入國家發(fā)展的軌道，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的全局性調(diào)整。絕對(duì)貧困消除，一方面意味著鄉(xiāng)村不同階層間貧富差距大幅縮小，另一方面意味著絕大部分的鄉(xiāng)村人口和要素都在一定程度上卷入了社會(huì)化分工體系。上述兩方面共同作用，促成了鄉(xiāng)村現(xiàn)代性水平的普遍提升，這將為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化開辟新空間。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

第一，鄉(xiāng)村治理體制與鄉(xiāng)村多樣性不相適應(yīng)。近年來，各地完善鄉(xiāng)村治理體系的一個(gè)基本思路是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的正規(guī)化。但在實(shí)踐中，正式的治理體制卻無法直接導(dǎo)入復(fù)雜多樣的鄉(xiāng)村社會(huì)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和山區(qū)的許多村莊，人口外流嚴(yán)重，常住人口早已難以支撐村莊組織建設(shè)，這種情況下所謂的鄉(xiāng)村治理正規(guī)化是無從談起的。而對(duì)于很多城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村而言，無論是從人口規(guī)模還是從產(chǎn)業(yè)特征來說，都已經(jīng)是一個(gè)成熟的城市形態(tài)了。這個(gè)時(shí)候，再賦予其一套區(qū)別于城市的鄉(xiāng)村治理體制，也沒有太大的實(shí)際意義。

第二，城鄉(xiāng)空間布局阻礙社會(huì)治理能力提升。一般來說，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會(huì)中，絕大多數(shù)人口居住在人口1—3萬人的小城鎮(zhèn)中，而專業(yè)農(nóng)戶則靠近地頭相對(duì)分散居住。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，處于城鄉(xiāng)之際的小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村發(fā)展中具有重要的帶動(dòng)作用，特別是承擔(dān)著周邊鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)治安等公共服務(wù)功能。但我們現(xiàn)在面臨的局面是，大量脫離農(nóng)業(yè)的人口無法向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或者適度集中居住，只能繼續(xù)居住在分散的自然村落中。由此帶來的后果是：一方面，遍地都是千八百人的中小規(guī)模村莊，公共服務(wù)供給效率十分低下;另一方面，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地人口不足萬人，無法形成人口聚居的規(guī)模效應(yīng)。人口和資源分散，中心鎮(zhèn)區(qū)的專業(yè)化水平也就上不去，難以發(fā)揮帶動(dòng)整個(gè)鎮(zhèn)域進(jìn)入專業(yè)化市場(chǎng)分工的節(jié)點(diǎn)作用。這樣的布局長期得不到調(diào)整，直接影響了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，特別是與中央提出的“市域治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

第三，產(chǎn)權(quán)秩序阻滯了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。盡管土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推進(jìn)，但制約城鄉(xiāng)之間人口和土地等要素流動(dòng)的制度壁壘仍未根本消除。尤其是，進(jìn)城農(nóng)戶在農(nóng)村各項(xiàng)權(quán)益的“退出權(quán)”沒有得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)，由此帶來了一系列麻煩。城市這一頭，進(jìn)城農(nóng)戶無法將農(nóng)村權(quán)益變現(xiàn)，也就無法將其作為進(jìn)城的啟動(dòng)資金;鄉(xiāng)村這一頭，真正從事農(nóng)業(yè)的專業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的交易成本高昂，制約了經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大和競(jìng)爭(zhēng)力提升。此外尚有很大一部分村莊沒有很好落實(shí)承包期內(nèi)不調(diào)整承包地的法律規(guī)定，頻繁的土地調(diào)整造成了不少?zèng)_突事件。這些問題的根源都出在土地產(chǎn)權(quán)制度上，不解決這個(gè)問題，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化沒有指望。

構(gòu)建基層治理新格局，走鄉(xiāng)村善治之路

第一，科學(xué)劃分村莊類型，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制改革。逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理體系：達(dá)到市（鎮(zhèn)）規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的村莊組織逐步轉(zhuǎn)置為城鎮(zhèn)政府;分散居住在開放式鄉(xiāng)村的專業(yè)農(nóng)戶歸屬到附近的市（鎮(zhèn)）或村莊管轄，不再建立專門的政治或者行政組織;衰退型村莊設(shè)立過渡期，不強(qiáng)行增加村級(jí)組織規(guī)模，只保民生底線。

第二，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，提升鎮(zhèn)區(qū)服務(wù)帶動(dòng)能力。調(diào)整人口布局，引導(dǎo)脫離農(nóng)業(yè)的人口逐步向小城鎮(zhèn)集中。教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)性公共服務(wù)向鎮(zhèn)區(qū)集中，鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金優(yōu)先用于確保居民點(diǎn)與中心鎮(zhèn)區(qū)的聯(lián)通性，周邊鄉(xiāng)村居民通過校車及公共交通分享專業(yè)化服務(wù)。

第三，深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。啟動(dòng)農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等集體成員權(quán)（益）的“一攬子”退出改革，鼓勵(lì)符合條件的進(jìn)城農(nóng)戶依法自愿有償退出上述權(quán)利。探索集體經(jīng)濟(jì)組織再造新模式，允許打破既有集體經(jīng)濟(jì)組織邊界，通過合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。