基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)監(jiān)管力度與監(jiān)管選擇
——以企業(yè)偽造等級(jí)標(biāo)簽為例

聶文靜 李太平 薄慧敏

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095)

一、引言

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)質(zhì)量發(fā)展不足是中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的困境。一是農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益偏低，農(nóng)產(chǎn)品品種多而不優(yōu)。盡管農(nóng)產(chǎn)品品種繁多、供應(yīng)齊全，但是產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，沒能通過(guò)質(zhì)量分級(jí)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。二是農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力偏弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)。盡管中國(guó)糧、肉、蛋、果、菜、茶等農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量均居世界首位，但是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與農(nóng)業(yè)大國(guó)地位并不相稱，沒能通過(guò)質(zhì)量分級(jí)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。因此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2018年中共中央一號(hào)文件明確提出“實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略”“重點(diǎn)解決農(nóng)產(chǎn)品銷售中的突出問(wèn)題，加強(qiáng)產(chǎn)后分級(jí)”，試圖借助農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力(趙卓 等，2008)。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)是指根據(jù)可測(cè)量的質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將質(zhì)量存在垂直差異的同一種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分級(jí)、歸類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(趙卓 等，2009)。盡管中國(guó)自2012年推行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)，頒布了一系列質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)在批發(fā)和銷售環(huán)節(jié)的實(shí)施效果并不理想，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品基本上沒有真正按照國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)銷售(初僑 等，2015)，沒能體現(xiàn)出農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量差異和質(zhì)量?jī)r(jià)值。在目前的分級(jí)實(shí)踐中，生產(chǎn)者、中間商和加工企業(yè)等農(nóng)產(chǎn)品利益相關(guān)者參照國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)生產(chǎn)、采購(gòu)和加工，掌握著充分的質(zhì)量分級(jí)信息，但是政府無(wú)法獲取幫助消費(fèi)者準(zhǔn)確判斷農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的更多額外信息，信息不對(duì)稱問(wèn)題依舊存在，以次充好現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)傳遞質(zhì)量信息、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的作用效果受到抑制。

有效的質(zhì)量監(jiān)管有助于建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)市場(chǎng)秩序、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，不僅是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)得以順利推行的必要條件，而且是實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。因此，作為廣大消費(fèi)者的代表，政府有必要采取合適的監(jiān)管措施來(lái)有效激勵(lì)與約束農(nóng)產(chǎn)品利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)行為(Hobbs et al.，2000；Tobin et al.，2012)。在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)環(huán)境中，政府應(yīng)該設(shè)定怎么樣的監(jiān)管力度來(lái)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的有效運(yùn)行？適合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的監(jiān)管選擇是什么？這些問(wèn)題值得探討。

二、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的質(zhì)量分級(jí)問(wèn)題進(jìn)入21世紀(jì)后才開始受到關(guān)注，多偏向農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化角度，已有研究可歸納為兩個(gè)方面：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)方面，總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的分級(jí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)(郭林宇 等，2017)和分級(jí)管理方式(初僑 等，2015)，以此探討分級(jí)要素選取原則和技術(shù)評(píng)價(jià)體系(席興軍 等，2008)；分級(jí)依據(jù)方面，明確質(zhì)量分級(jí)是促進(jìn)市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的有效途徑(蔡榮 等，2015)，肯定其對(duì)于推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要作用(趙卓 等，2008)。與國(guó)內(nèi)研究近況相比，發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)的研究已經(jīng)形成較為完善的理論體系，主要體現(xiàn)在：需求方面，差異化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量契合消費(fèi)者的層次化需求(Choi et al.，2018)，為正確選擇優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)農(nóng)產(chǎn)品提供有效途徑(Lusk et al.，2018)；供給方面，不同等級(jí)農(nóng)產(chǎn)品形成的價(jià)格差異向生產(chǎn)者傳遞市場(chǎng)需求信息，利于優(yōu)化生產(chǎn)決策和資源配置(Bonroy et al.，2015)；流通方面，質(zhì)量分級(jí)有助于降低市場(chǎng)交易成本(Chalfant et al.，2002)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化流通(Kawasaki et al.，2014)。

可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究未曾涉及緩解分級(jí)信息不對(duì)稱的質(zhì)量監(jiān)管問(wèn)題。由于不同等級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格差異刺激了生產(chǎn)商仿冒高質(zhì)量等級(jí)標(biāo)簽以獲取違規(guī)價(jià)差的動(dòng)機(jī)(Baksi et al.，2007)，信息不對(duì)稱問(wèn)題導(dǎo)致得不到市場(chǎng)認(rèn)可的高質(zhì)量等級(jí)農(nóng)產(chǎn)品退出銷售市場(chǎng)(Giannakas，2002)，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，因而只有政府的嚴(yán)格監(jiān)管才能保證質(zhì)量分級(jí)傳遞真實(shí)可靠的質(zhì)量信號(hào)(Ariyawardana et al.，2017)。國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)圍繞政府如何有效實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管的問(wèn)題開展了一系列理論與實(shí)踐的探討：

理論層面。其一，根據(jù)比較制度理論，運(yùn)用邏輯演繹或文獻(xiàn)歸納法，回顧與總結(jié)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式(Chen et al.，2015)，梳理中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制的弊端(周潔紅，2018)，提出增強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任、加大處罰力度的監(jiān)管思路(李中東 等，2015)。其二，根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，運(yùn)用數(shù)理經(jīng)濟(jì)模型，討論供應(yīng)鏈主體之間的利益博弈過(guò)程(張紅霞 等，2014)，認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)避責(zé)任和設(shè)租尋租是市場(chǎng)流通監(jiān)管失靈的原因(全世文 等，2016)，提出調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督資源、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督(陳素云，2016)的動(dòng)態(tài)平衡監(jiān)管機(jī)制。

實(shí)踐層面。有研究認(rèn)為監(jiān)管力度的合理設(shè)置是政府在質(zhì)量監(jiān)管實(shí)踐中的基礎(chǔ)性工作(謝康 等，2016)，加大對(duì)違法企業(yè)的處罰力度是增強(qiáng)地方政府監(jiān)管責(zé)任的應(yīng)有之義(李騰飛 等，2013)。李太平等(2017)針對(duì)產(chǎn)地監(jiān)管力度問(wèn)題，初步探討了涉及監(jiān)管實(shí)踐的抽檢概率和處罰力度的相互關(guān)系。由于分散農(nóng)戶的非標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)過(guò)程難以控制(童霞 等，2014)，當(dāng)前政府的監(jiān)管力量主要集中在流通環(huán)節(jié)(倪國(guó)華 等，2014)。Bonroy et al.(2015)、普蓂喆等(2019)等認(rèn)為，期望罰金高于違規(guī)收益是引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、保證政府監(jiān)管效力的前提。

綜上所述，已有研究多是定性闡述農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式和制度演進(jìn)規(guī)律，未能從監(jiān)管實(shí)踐角度辨析有關(guān)流通監(jiān)管的抽檢概率和處罰力度等概念之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，也沒有基于監(jiān)管力度的測(cè)度，從成本收益角度定量化地比較不同國(guó)家的質(zhì)量監(jiān)管方式，更沒有將質(zhì)量監(jiān)管和監(jiān)管力度等概念引入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)研究領(lǐng)域。因此，本文在研究方法和研究思路上拓寬了已有文獻(xiàn)的局限之處，定量測(cè)度政府應(yīng)當(dāng)采取的監(jiān)管力度，通過(guò)比較分析深入探討適合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)的監(jiān)管選擇。

三、監(jiān)管力度的分析與測(cè)度

本文選擇包裝大米作為研究對(duì)象。大米是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通銷售領(lǐng)域內(nèi)，按現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)最早且分級(jí)銷售比例最高的一類農(nóng)產(chǎn)品。中國(guó)政府于2012年首先推行大米質(zhì)量分級(jí)，根據(jù)質(zhì)量分級(jí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 1354-2009《大米》和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 7718-2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》“食品所執(zhí)行的相應(yīng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)已明確規(guī)定質(zhì)量等級(jí)的，應(yīng)標(biāo)示質(zhì)量等級(jí)”的規(guī)定，大米包裝必須標(biāo)注質(zhì)量等級(jí)強(qiáng)制性標(biāo)簽。由于零售市場(chǎng)銷售的散裝大米普遍未標(biāo)等級(jí)，故不做考慮。

(一)監(jiān)管說(shuō)明

政府實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管的具體方式在本文中體現(xiàn)為，政府在零售市場(chǎng)對(duì)零售商銷售的包裝大米進(jìn)行質(zhì)量抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)大米包裝所標(biāo)注的質(zhì)量等級(jí)不屬實(shí)，即對(duì)偽造質(zhì)量等級(jí)的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行處罰。兩點(diǎn)說(shuō)明如下：

監(jiān)管范疇是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題。大米交易市場(chǎng)上的以次充好現(xiàn)象可以歸為兩類情況：第一類是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，是指達(dá)到最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的低等級(jí)大米偽造質(zhì)量等級(jí)后冒充高等級(jí)大米違規(guī)銷售，比如普通四級(jí)大米冒充優(yōu)質(zhì)一級(jí)大米；第二類是農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題，是指沒有達(dá)到最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)大米按照正常的食用米造假銷售，比如拋光米、飼料糧或者重金屬殘留超標(biāo)的鎘大米冒充市場(chǎng)上可以銷售的食用米。由于質(zhì)量分級(jí)的信息不對(duì)稱問(wèn)題表現(xiàn)為第一類情況，因而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)的監(jiān)管范疇是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題。當(dāng)然，第二類情況(農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題)也可同樣納入該分析框架。

處罰對(duì)象是生產(chǎn)企業(yè)而非零售商。質(zhì)量分級(jí)信息大都以在產(chǎn)品或包裝上貼標(biāo)簽的方式傳遞給消費(fèi)者，《食品安全法》第71條明確了生產(chǎn)企業(yè)有關(guān)食品標(biāo)簽的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，“食品標(biāo)簽不得含有虛假內(nèi)容……生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其提供的標(biāo)簽內(nèi)容負(fù)責(zé)”，如若生產(chǎn)企業(yè)偽造質(zhì)量等級(jí)，法律責(zé)任如第125條規(guī)定“……由食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得……處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”。盡管零售商并沒有直接參與偽造質(zhì)量等級(jí)，以次充好的違規(guī)收益可能僅小部分為其所獲，但是據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第54條“銷售者履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，可免予處罰，但沒收所得；造成人身、財(cái)產(chǎn)或其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”的規(guī)定，零售商依情形負(fù)有連帶責(zé)任。

(二)偽造質(zhì)量等級(jí)的監(jiān)管力度分析

針對(duì)生產(chǎn)企業(yè)偽造質(zhì)量等級(jí)的違規(guī)銷售行為，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)定的“監(jiān)管力度”具體包括兩方面內(nèi)容：一是在管轄區(qū)域內(nèi)隨機(jī)抽樣檢測(cè)的樣本數(shù)量(抽檢概率)；二是發(fā)現(xiàn)低等級(jí)大米冒充高等級(jí)大米違規(guī)銷售后，以貨值金額(1)貨值金額是市場(chǎng)價(jià)值總額，即銷售價(jià)格與銷售量的乘積。對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)而言，貨值金額是進(jìn)貨金額，即零售商或批發(fā)商的進(jìn)貨價(jià)格與進(jìn)貨量的乘積。為單位對(duì)當(dāng)事企業(yè)的處罰倍數(shù)(處罰力度)。從生產(chǎn)企業(yè)的角度來(lái)看，前者可以看作偽造質(zhì)量等級(jí)被發(fā)現(xiàn)的可能性，后者則是違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)后受到處罰的嚴(yán)重程度。

當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)的最小違規(guī)成本Cmin大于或等于最大違規(guī)收益Πmax時(shí)，企業(yè)就會(huì)自覺停止偽造質(zhì)量等級(jí)違規(guī)銷售行為，遵守分級(jí)操作規(guī)范。根據(jù)成本收益原理和概率統(tǒng)計(jì)方法，政府可以科學(xué)設(shè)定生產(chǎn)企業(yè)偽造質(zhì)量等級(jí)的監(jiān)管力度。

一方面，生產(chǎn)企業(yè)i偽造規(guī)格j類型k的質(zhì)量等級(jí)所獲的預(yù)期最大違規(guī)收益為：

(1)

另一方面，生產(chǎn)企業(yè)i偽造規(guī)格j類型k的質(zhì)量等級(jí)所承擔(dān)的預(yù)期最小違規(guī)成本：

(2)

(3)

式(3)為隨機(jī)抽檢概率不等式。盡管政府不清楚轄區(qū)內(nèi)遵守或違反生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范的企業(yè)數(shù)量和具體企業(yè)，只要在零售市場(chǎng)從每100包袋裝大米中至少隨機(jī)抽檢100λ包大米(即每包大米被抽中的概率均是λ)，一旦發(fā)現(xiàn)偽造質(zhì)量等級(jí)，立即對(duì)當(dāng)事企業(yè)處以前6個(gè)月全部進(jìn)貨金額的5倍罰款，就能基本解決質(zhì)量分級(jí)信息的不對(duì)稱問(wèn)題，保障質(zhì)量分級(jí)制度的有效運(yùn)行。

(三)監(jiān)管力度的定量測(cè)度

家樂福連鎖超市是位居世界前列的國(guó)際化零售連鎖集團(tuán)，目前在中國(guó)大陸地區(qū)的73個(gè)城市擁有236家大型綜合超市，市場(chǎng)規(guī)模大，輻射范圍廣，是中國(guó)大陸各階層消費(fèi)人群采購(gòu)日常生活用品的重要渠道之一。本文使用的是2016年9月—2017年3月安徽省某地級(jí)市家樂福超市的大米采購(gòu)與銷售數(shù)據(jù)。該門店超市目前銷售的包裝大米來(lái)自8家生產(chǎn)企業(yè)的9個(gè)品牌，大米數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)情況見表1。益海糧油工業(yè)的金龍魚大米占據(jù)一半多的市場(chǎng)份額(52.41%)，其后依次是江蘇糧食集團(tuán)的光明躍興旺(17.31%)和中糧米業(yè)的福臨門(11.56%)。粳米品種占據(jù)絕大多數(shù)市場(chǎng)份額(96.03%)，秈米的市場(chǎng)份額僅為3.97%，這和安徽省水稻種植的自然地理?xiàng)l件和消費(fèi)者的膳食結(jié)構(gòu)有關(guān)。

表1 調(diào)查超市大米數(shù)據(jù)的分布情況

表2是基于超市大米采購(gòu)與銷售數(shù)據(jù)測(cè)算的抽檢概率。不同大米品牌和類型需要實(shí)施的抽檢概率有所差異，監(jiān)管上限可以根據(jù)抽檢次數(shù)和抽檢時(shí)點(diǎn)組合的兩種情景進(jìn)行具體討論。

情景1的抽檢時(shí)點(diǎn)是2017年2月28日。盡管政府不清楚轄區(qū)內(nèi)遵守或違反生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范的企業(yè)數(shù)量和具體企業(yè)，若要保證質(zhì)量等級(jí)反映大米質(zhì)量的真實(shí)性達(dá)到95%的抽檢合格率，需要保證每包大米被抽中的概率在8.41%以上，或者說(shuō)在零售市場(chǎng)從每100包大米中至少隨機(jī)抽檢9包大米，一旦發(fā)現(xiàn)低等級(jí)大米冒充高等級(jí)大米違規(guī)銷售，立即以前6個(gè)月全部進(jìn)貨金額為基數(shù)對(duì)當(dāng)事企業(yè)處5倍罰款，就能使得偽造質(zhì)量等級(jí)的最小違規(guī)成本超出最大違規(guī)收益，保證企業(yè)主動(dòng)遵守質(zhì)量等級(jí)操作規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)信息真實(shí)可靠。

情景2的抽檢時(shí)點(diǎn)是2017年3月31日。與前述類似，若想達(dá)到95%的抽檢合格率，需要保證8.66%的抽檢概率，或者說(shuō)需要從每100包袋裝大米中至少隨機(jī)抽檢9包大米。

表2 不同大米類型的抽檢概率(%)

注：盤錦大米*、稻花香**分別按國(guó)標(biāo)GB/T 18824-2008《地理標(biāo)志產(chǎn)品 盤錦大米》、GB/T 19266-2008《地理標(biāo)志產(chǎn)品 五常大米》劃定為特等、優(yōu)質(zhì)一等，等同于質(zhì)量分級(jí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB1354-2009《大米》的優(yōu)質(zhì)三級(jí)、優(yōu)質(zhì)二級(jí)；龍稻龍騰、金健、谷粒園和泰泰泰四類品牌大米的進(jìn)貨時(shí)間在2017年3月及以后，故2017年2月28日抽檢不作考慮；根據(jù)抽檢內(nèi)容，白城市谷豐米業(yè)的粳米、益海糧油工業(yè)的粳糯米和秈米只有一個(gè)質(zhì)量等級(jí)，故不做考慮。

需要說(shuō)明兩點(diǎn)：

一是研究數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度較短。因數(shù)據(jù)獲取途徑受限，監(jiān)管力度(抽檢概率和處罰力度)的設(shè)定僅適用于該零售超市為期7個(gè)月的監(jiān)管時(shí)段，本文只是嘗試性地提供一種監(jiān)管思路，以此比較分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)的多種監(jiān)管選擇，后續(xù)的監(jiān)管實(shí)踐需要更為長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)來(lái)總結(jié)抽檢概率、處罰力度、抽檢次數(shù)和抽檢時(shí)點(diǎn)關(guān)系的一般規(guī)律。

二是抽檢時(shí)點(diǎn)的選取。為期7個(gè)月的超市數(shù)據(jù)需要保證至少6個(gè)月的貨值金額，抽檢時(shí)點(diǎn)只能在2017年2月28日及以后。假如政府可以在2017年2月28日和2017年3月31日隨機(jī)選擇抽檢，若2017年2月28日抽檢時(shí)發(fā)現(xiàn)偽造質(zhì)量等級(jí)，處罰力度是當(dāng)事企業(yè)前6個(gè)月(2016年9月1日—2017年2月28日)全部進(jìn)貨金額的5倍罰款。當(dāng)然，實(shí)際監(jiān)管中的抽檢時(shí)點(diǎn)應(yīng)由政府隨機(jī)決定，避免企業(yè)的投機(jī)決策行為，減弱農(nóng)產(chǎn)品以次充好的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

四、監(jiān)管選擇的合理性論證

盡管監(jiān)管力度的設(shè)定是基于成本-收益原理推導(dǎo)的隨機(jī)抽檢概率不等式，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，但是除了必要的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)外，還需討論與驗(yàn)證本文提出的質(zhì)量監(jiān)管選擇的合理性依據(jù)。公共執(zhí)法與私人執(zhí)法，是中國(guó)乃至國(guó)際的市場(chǎng)監(jiān)管法得以有效實(shí)施的兩大監(jiān)管機(jī)制(李波，2008；邢會(huì)強(qiáng)，2013)。下文闡述了不同監(jiān)管機(jī)制下中國(guó)與美國(guó)監(jiān)管方式的特點(diǎn)和差異，據(jù)此計(jì)算相應(yīng)的抽檢概率和罰款數(shù)額，通過(guò)對(duì)比分析探討更為適合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的監(jiān)管選擇。

(一)中國(guó)的行政罰款與多倍賠償

在中國(guó)，食品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)施方式普遍以具有公共執(zhí)法性質(zhì)的行政處罰為主，目的在于懲罰違規(guī)經(jīng)營(yíng)者，并且遏制其繼續(xù)從事類似的違規(guī)行為。與美國(guó)鼓勵(lì)私人或集體訴訟不同，行政罰款是中國(guó)行政處罰中較為普遍、常見的執(zhí)法形式是指有行政處罰權(quán)的行政主體依法強(qiáng)制違反行政法律規(guī)范的行為人，向國(guó)家繳納一定數(shù)額罰款的處罰方式。涉及食品質(zhì)量問(wèn)題的行政罰款的法律依據(jù)是《食品安全法》第125條“違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”。本文提出的具有公共執(zhí)法性質(zhì)的行政處罰(Ⅱ)是從中國(guó)現(xiàn)行的行政處罰(Ⅰ)發(fā)展而來(lái)，執(zhí)法形式可以視為懲罰性行政罰款，后續(xù)會(huì)做進(jìn)一步闡述。

然而，中國(guó)具有私人執(zhí)法性質(zhì)的民事訴訟并不具備懲罰與遏制的功能，除了法律淵源和立法理念等因素外，主要存在兩大問(wèn)題(李友根，2015a)：

一是司法概率過(guò)低，表現(xiàn)為訴訟率、立案率和勝訴率的三低現(xiàn)象。據(jù)馮博(2016)推算，理想的司法概率至少為10%(2)司法概率與懲罰倍數(shù)呈現(xiàn)反比關(guān)系，司法概率p=1/γ，γ為10倍的懲罰倍數(shù)。，而事實(shí)上的司法概率遠(yuǎn)低于此(3)據(jù)馮博(2016)統(tǒng)計(jì)，2008年毒奶粉案，30多萬(wàn)受害患兒無(wú)一人通過(guò)民事訴訟獲得滿意的賠償，司法概率幾乎為零。。訴訟率過(guò)低，源于：食品質(zhì)量問(wèn)題具有隱蔽性，普通消費(fèi)者難以鑒別，企業(yè)違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率很低，即使能夠鑒別，考慮到發(fā)起訴訟的時(shí)間、訴訟費(fèi)、取證費(fèi)等成本，消費(fèi)者大多放棄訴訟和追責(zé)。立案率過(guò)低，源于：受害者的損失與侵害者行為的因果關(guān)系難以證明，舉證困難。勝訴率過(guò)低，源于：大陸法系采取公共執(zhí)法的政策取向，法院對(duì)于私人執(zhí)法的判決持保守傾向。

二是處罰力度過(guò)低。盡管《食品安全法》借鑒了美國(guó)的懲罰性賠償制度，但其實(shí)質(zhì)為多倍賠償制度(Ⅲ)，法律依據(jù)是《食品安全法》第148條“消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元”，但是有關(guān)健康、精神的實(shí)際損失不僅難以衡量，而且要證明這種損失是由產(chǎn)品缺陷造成的極其困難，因而絕大多數(shù)民事訴訟都簡(jiǎn)單以商品價(jià)款作為賠償基數(shù)，并不考慮受害者的實(shí)際損失。由于食品、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，即使是10倍價(jià)款的多倍賠償數(shù)額，處罰力度也遠(yuǎn)低于貨值金額5～10倍的行政罰款，不能起到提高經(jīng)營(yíng)者違規(guī)成本、懲罰與遏制違規(guī)行為的作用。

(二)美國(guó)懲罰性賠償

美國(guó)并不存在類似于中國(guó)推行的行政罰款制度，主要依靠私人或集體訴訟來(lái)實(shí)施法律的司法政策取向。美國(guó)的懲罰性賠償制度(Ⅳ)是以補(bǔ)償性賠償為基數(shù)追加一個(gè)額外的懲罰性賠償，前者意在彌補(bǔ)受害人的損失，后者意在威懾違規(guī)企業(yè)，起到懲罰和遏制的雙重作用。美國(guó)各州對(duì)于處罰力度的規(guī)定并不相同，懲罰性賠償總體上維持在補(bǔ)償性賠償?shù)?～3倍(馮博，2016)，已具有低額化特征(李友根，2015b)。2008年EXXON案件(4)Exxon Shipping Co. v. Baker, 554 U.S. 471 (2008).確立了當(dāng)補(bǔ)償性賠償較高時(shí)，該比率應(yīng)相對(duì)較低直至降到1倍的規(guī)則，在很大程度上從判例法層面保障了懲罰性賠償數(shù)額的常態(tài)化。盡管美國(guó)的1～3倍懲罰性賠償看似低于中國(guó)的10倍(多倍)賠償，但是，一方面，相比單個(gè)消費(fèi)者的訴訟成本和訴訟難度，集體訴訟作為美國(guó)解決懲罰性賠償案件的首選機(jī)制，有效提高了起訴率和勝訴率，因而美國(guó)的司法概率遠(yuǎn)高于中國(guó)的民事訴訟(據(jù)美國(guó)司法部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每50起懲罰性賠償案例中25起判決結(jié)果有利于原告(Eaton et al.，2005)，司法概率約為50%)；另一方面，補(bǔ)償性賠償不僅包括支付價(jià)款，還包括訴訟人的其他損失，擴(kuò)大了懲罰性賠償?shù)馁r償基數(shù)。

(三)監(jiān)管方式比較

依據(jù)上文所述，表3歸納了四種監(jiān)管方式的基本特點(diǎn)，據(jù)此推算抽檢概率、罰款數(shù)額(違規(guī)成本)和期望罰款數(shù)額(期望違規(guī)成本)。

表3 不同監(jiān)管機(jī)制下中國(guó)、美國(guó)和本文的監(jiān)管方式比較

注：表3是基于情景1(2017年2月28日抽檢)的平均測(cè)算結(jié)果，情景2(2017年3月31日抽檢)的測(cè)算結(jié)果可向作者索取；美國(guó)的行政處罰不是主要的司法政策取向，罰款數(shù)額和懲罰遏制效果甚微，故不作考慮。

② 美國(guó)補(bǔ)償性賠償包括食品價(jià)款和誤導(dǎo)消費(fèi)者的損失，實(shí)際損失設(shè)為食品價(jià)款的2倍；懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)取中值，設(shè)為實(shí)際損失的2倍；參照1996年寶馬車案，大米平均進(jìn)貨量是12包，估計(jì)受損的消費(fèi)者約12人，集體訴訟的賠償金額是私人訴訟的12倍；大米平均售價(jià)70.94元/包。計(jì)算過(guò)程：中國(guó)民事訴訟的罰款數(shù)額1070.94=民事賠償70.94+多倍賠償1000；美國(guó)私人訴訟的罰款數(shù)額425.64=補(bǔ)償性賠償70.94×2+懲罰性賠償70.94×2×2；美國(guó)集體訴訟的罰款數(shù)額5107.68=補(bǔ)償性賠償70.94×2×12+懲罰性賠償70.94×2×2×12。

③ 司法概率p的取值參照前文所述的馮博(2016)和美國(guó)司法部。

⑤ 中國(guó)民事訴訟的期望罰款數(shù)額5.35≈1070.94×5%×10%；美國(guó)私人訴訟的期望罰款數(shù)額10.64≈425.64×5%×50%；美國(guó)集體訴訟的期望罰款數(shù)額127.69≈5107.68×5%×50%。

無(wú)論市場(chǎng)監(jiān)管的立法者出于處罰力度的考慮，還是市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)行者出于抽檢概率的考慮，本文提出的懲罰性行政罰款均具有比較優(yōu)勢(shì)，是適合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的監(jiān)管選擇。如果市場(chǎng)監(jiān)管的立法者重視罰款數(shù)額，強(qiáng)調(diào)加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰力度，那么本文提出的懲罰性行政罰款具有比較優(yōu)勢(shì)。從罰款數(shù)額來(lái)看，懲罰性行政罰款>懲罰性賠償(集體)>行政罰款>多倍賠償>懲罰性賠償(私人)；從期望罰款數(shù)額來(lái)看，考慮抽檢概率、違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率和司法概率后，懲罰性行政罰款=行政罰款>懲罰性賠償(集體)>懲罰性賠償(私人)>多倍賠償。處罰力度最高的是具有公共執(zhí)法性質(zhì)的懲罰性行政罰款，而具有私人執(zhí)法性質(zhì)的懲罰性賠償(私人)和多倍賠償?shù)奶幜P力度最低。

如果市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)行者考慮罰款數(shù)額的同時(shí)，又要考慮抽檢執(zhí)行成本(抽檢概率)，那么本文提出的懲罰性行政罰款亦具有比較優(yōu)勢(shì)。若要達(dá)到95%以上的抽檢合格率，懲罰性行政罰款8.41%的抽檢概率明顯低于行政罰款36.26%的抽檢概率，說(shuō)明在期望罰款數(shù)額相同的情況下，懲罰性行政罰款的抽檢執(zhí)行成本更低。如若行政罰款為縮減成本將抽檢概率降至8.41%，期望罰款數(shù)額將大幅度減少，行政罰款會(huì)因過(guò)低的處罰力度演變成鼓勵(lì)性罰款，從而達(dá)不到監(jiān)管效果。

可以看出，在中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管法律體系框架內(nèi)，特別是針對(duì)普通低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管而言，中國(guó)民事訴訟的多倍賠償制度難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的立法者和執(zhí)行者懲罰、威懾企業(yè)違規(guī)行為的初衷。只要改革與完善中國(guó)現(xiàn)行的行政處罰制度，適當(dāng)加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰力度，美國(guó)私人或集體訴訟的懲罰性賠償制度自不為中國(guó)所必需。與之不同的是，懲罰性行政罰款制度加大了處罰力度，提高了生產(chǎn)企業(yè)偽造質(zhì)量等級(jí)的違規(guī)成本，可以相對(duì)減小抽檢概率，降低執(zhí)法人員的取樣、檢測(cè)和執(zhí)行費(fèi)用，節(jié)約監(jiān)管成本，為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的有效運(yùn)行提供合理可行的監(jiān)管思路。

五、結(jié)論與啟示

監(jiān)管選擇的理論分析與合理性論證表明，中國(guó)的行政罰款、多倍賠償和美國(guó)的懲罰性賠償，都存在著罰款數(shù)額不足或者抽檢執(zhí)行成本過(guò)高的制度缺陷，并不適用于中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)的市場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管，難以達(dá)到懲罰與威懾違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)的初衷。相比不同監(jiān)管機(jī)制下中國(guó)和美國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管方式，本文提出的懲罰性行政罰款同時(shí)具有較高的處罰力度和較低的抽檢概率，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)主動(dòng)遵守質(zhì)量等級(jí)操作規(guī)范、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平的監(jiān)管目標(biāo)，是適合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度的監(jiān)管選擇。為此，在中國(guó)，在流通環(huán)節(jié)實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管的過(guò)程中，立法者和執(zhí)行者需要做好兩方面工作：

一方面，建立嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管制度，加大對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰力度。針對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，進(jìn)一步改革與完善當(dāng)前的行政執(zhí)法制度，結(jié)合《食品安全法》和《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》的法律基礎(chǔ)，適當(dāng)加大偽造質(zhì)量等級(jí)違規(guī)銷售行為的處罰力度，確保農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)注的質(zhì)量等級(jí)與真實(shí)質(zhì)量相符，防止生產(chǎn)者利用信息不對(duì)稱的市場(chǎng)以次充好，逐步建立起優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建既具科學(xué)合理性又具實(shí)效性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級(jí)制度保障，從而增強(qiáng)公眾對(duì)分級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的信任程度，助推農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

另一方面，加強(qiáng)基層監(jiān)管隊(duì)伍能力建設(shè)，建立“三隨機(jī)、一公開”抽查機(jī)制。各地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)選配具有一定專業(yè)技能的工作人員持證上崗，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任網(wǎng)格化、現(xiàn)場(chǎng)抽查規(guī)范化、檢測(cè)手段電子化。同時(shí)，按照2015年7月29日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕58號(hào))的要求，在做到“隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、及時(shí)公開檢查處理結(jié)果”的基礎(chǔ)上，在監(jiān)管實(shí)踐中做到隨機(jī)選取抽檢時(shí)點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)違規(guī)企業(yè)的投機(jī)決策行為。