巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式改革探析

□ 鄧海龍 何 麗

巡游出租車近30年的集約化經(jīng)營過程中，行業(yè)先后實施了幾次經(jīng)營模式改革，但效果不佳，司機和經(jīng)營企業(yè)之間收益分配失衡的矛盾依然存在并越來越尖銳。網(wǎng)約車的巨大沖擊導致巡游出租車司機收入大幅下降并最終打破了行業(yè)穩(wěn)定，部分司機采取罷運、游行等極端方式表達不滿，導致巡游出租車服務質(zhì)量大幅下降，市民對其服務質(zhì)量和服務能力也多有詬病。行業(yè)對社會的負面影響及其面臨的生存危機，迫使巡游出租車行業(yè)對現(xiàn)有經(jīng)營模式進行市場化改革，探索一條健康發(fā)展之路。筆者以W市巡游出租車經(jīng)營模式為例進行分析。

一、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式演變

20世紀90年代，出租車行業(yè)快速發(fā)展，W市率先實行特許經(jīng)營權有償使用制度，推行承包經(jīng)營模式，經(jīng)營企業(yè)公開競標，中標后一次性繳納出讓金即可獲得限期特許經(jīng)營權。司機每月再向經(jīng)營企業(yè)繳納承包費，取得承包經(jīng)營資格。90年代后期，亞洲金融風暴爆發(fā)導致全球經(jīng)濟低迷，為規(guī)避風險，經(jīng)營企業(yè)將經(jīng)營權和車輛轉(zhuǎn)讓給司機，并定期收取管理費（企業(yè)運營成本和行業(yè)平均利潤）。司機通過繳納高額費用取得限期經(jīng)營權，承包經(jīng)營模式演變成為“買斷經(jīng)營模式”，但經(jīng)營權與車輛產(chǎn)權仍然登記在運營企業(yè)名下。

經(jīng)濟的回暖和2003年W市取締客運三輪摩托車推動了巡游出租車行業(yè)進入震蕩復蘇期。為規(guī)范行業(yè)經(jīng)營活動，解決司企之間經(jīng)營權與車輛權屬不明等問題，該市推動了“買斷經(jīng)營”模式向“承包經(jīng)營”模式轉(zhuǎn)變的改革。但出于自身利益考慮，企業(yè)與司機私下協(xié)商，通過“預收承包費”的形式將“承包經(jīng)營”模式轉(zhuǎn)變回“買斷經(jīng)營”模式，改革沒有取得預期效果，并由此造成車輛轉(zhuǎn)包現(xiàn)象盛行。

2012年，出租車質(zhì)量事件引爆了出租車行業(yè)多年積累的矛盾。為徹底解決行業(yè)發(fā)展存在的問題，W市相繼出臺改革客運出租汽車運營管理體制、規(guī)范巡游出租汽車經(jīng)營行為等規(guī)范管理出租車行業(yè)的文件，要求運營企業(yè)清退預收承包費并實行出租汽車經(jīng)營權無償使用制度。但清退“預收承包費”遭到了司機的強烈反對，司機認為該舉措將使轉(zhuǎn)包的“買斷費”喪失，“預收承包費”、“買斷費”問題仍然沒有得到解決。

治理整頓措施雖然沒有使行業(yè)運營徹底回歸到承包經(jīng)營模式上來，但在一定程度上減輕了司機的負擔，規(guī)范了市場秩序，大幅提高了巡游出租車運營收入，客觀上促進了行業(yè)重回健康發(fā)展軌道。

從2017年至今，W市相繼出臺了《進一步規(guī)范巡游出租汽車經(jīng)營行為》、《客運出租汽車管理條例》、《做好巡游出租汽車車輛經(jīng)營權延續(xù)及車輛更新工作》等方面的文件，規(guī)范了行業(yè)管理秩序，明確提出車權同期，制定了清算預收承包費的具體執(zhí)行方法，并規(guī)定駕駛員只需按相關文件確定的承包費標準按月繳納承包費。

二、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式問題分析

在經(jīng)營模式的探索與改革過程中，受特許經(jīng)營權的嚴格規(guī)制，由于對行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認識不足和管控不到位，前期實行的“買斷經(jīng)營模式”以及后期被“買斷費”、“預收承包費”等扭曲的承包經(jīng)營模式，加劇了行業(yè)內(nèi)部矛盾，加大了行業(yè)改革的困難和阻力。

1.“買斷經(jīng)營模式”造成了企業(yè)與司機責、權、利關系的不統(tǒng)一

“買斷經(jīng)營”模式下，企業(yè)將車輛價款一次性作價給司機，每月收取管理費（企業(yè)運營成本和行業(yè)平均利潤），出租車產(chǎn)權和經(jīng)營權歸企業(yè)所有，司機作為實質(zhì)性投資人只能獲得一定經(jīng)營期限內(nèi)的承包權和車輛使用權?！百I斷經(jīng)營”客觀上造成了車輛經(jīng)營權和產(chǎn)權權屬不清的問題，為后期司機和企業(yè)之間的糾紛埋下伏筆。

司機支付高昂的買斷費用后，認為自己擁有獨立處置權，由此催生出車輛轉(zhuǎn)包現(xiàn)象?！稗D(zhuǎn)包”現(xiàn)象的出現(xiàn)導致司機之間、轉(zhuǎn)包司機與企業(yè)之間的關系難以界定。

2.“預收承包費”和“買斷費”加重了司機的風險和負擔

“預收承包費”是指企業(yè)和司機出于自身利益考慮，通過私下協(xié)商，承包司機一次性向擁有經(jīng)營權的企業(yè)支付一個經(jīng)營周期的經(jīng)營使用費及車輛購置費等，由此獲得一個周期的經(jīng)營承包處置權。

“預收承包費”從表面上看是司機與企業(yè)雙方自愿的收費，但在雙方實質(zhì)協(xié)商過程中，企業(yè)憑借擁有特許經(jīng)營權的強勢地位，具有對“承包費”的絕對定價權，其預收的承包費涵蓋了車輛購置費、企業(yè)經(jīng)營成本和高額利潤。企業(yè)運營零風險、近乎零投資且收益穩(wěn)定，而承包司機作為實質(zhì)上的投資主體，卻要承擔承包經(jīng)營周期內(nèi)客運市場不景氣帶來的經(jīng)營風險。

承包司機通過“買斷經(jīng)營”或“預收承包費”模式取得經(jīng)營周期內(nèi)的承包處置權后，以高于其繳納的“預收承包費”的價格，將承包處置權轉(zhuǎn)包給新接手的司機，新接手司機支付給轉(zhuǎn)包司機的“買斷費”又進一步被抬高。

“買斷費”提高了轉(zhuǎn)包司機的風險，加劇了行業(yè)內(nèi)部矛盾。行業(yè)景氣時，司機通過層層加價轉(zhuǎn)包，一步步推高“買斷費”；行業(yè)不景氣時，轉(zhuǎn)包司機無法加碼“買斷費”，最后接盤的轉(zhuǎn)包司機面臨著“買斷費”縮水的風險。《關于客運出租汽車運營管理體制改革的意見》規(guī)定，當出租車經(jīng)營企業(yè)服務質(zhì)量考核不達標時，客管處將提前回收其經(jīng)營權，“買斷費”將隨企業(yè)經(jīng)營權的提前回收而消失，轉(zhuǎn)包司機將損失全部“買斷費”。當風險來臨時，司機又期望政府、企業(yè)共同分擔風險，由此激化了企業(yè)于司機之間的矛盾，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也很困難。

3.消費者權益得不到保障

巡游出租車服務質(zhì)量差強人意，中心城區(qū)交通高峰期間打車十分困難，“拒載、繞道、找出、宰客、議價”行為時有發(fā)生。根據(jù)W市相關資料顯示，市民對出租車的投訴占城市交通運輸服務領域總投訴的70%以上。

4.行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管、維穩(wěn)壓力大

行業(yè)主管部門側重于對經(jīng)營企業(yè)資質(zhì)、投資能力的監(jiān)管與評估，對運營企業(yè)運營狀況的監(jiān)管偏弱，導致“承包費”的確定不科學、不透明。司機在無法承受市場波動的風險時，往往借集體維權甚至群體性事件來表達自己的訴求。接訪、維穩(wěn)和處理突發(fā)性事件給行業(yè)主管部門也帶來了巨大壓力。

三、經(jīng)營模式改革的必要性

1.承包經(jīng)營模式導致行業(yè)發(fā)展緩慢

在承包費表現(xiàn)為“買斷費”、“預收承包費”、“月租費”等形式的“承包經(jīng)營”模式下，經(jīng)營企業(yè)無需承擔市場風險卻能獲取穩(wěn)定的高額利潤，而司機收入較低，且要承擔市場風險。司機因?qū)κ杖氩粷M，不愿意主動提高服務質(zhì)量，而經(jīng)營企業(yè)無風險卻獲得穩(wěn)定的高額利潤，沒有動力解決行業(yè)內(nèi)存在的問題，行業(yè)整體發(fā)展緩慢。

2.監(jiān)管部門政策調(diào)控效果不理想

2015年1月1日，W市《關于改革客運出租車運營管理體制的意見》（以下簡稱“《意見》”）開始施行?！兑庖姟芬?guī)定，從2015年起，出租車經(jīng)營權實行無償使用制度，推行“車權同期、車在權在”的管理新政，執(zhí)行嚴格的進入、退出機制，引導出租車行業(yè)回歸到重視服務質(zhì)量的正確道路上。政府讓利無疑有助于行業(yè)的發(fā)展，但經(jīng)營企業(yè)在行業(yè)中的壟斷地位并沒有被打破，扭曲的承包經(jīng)營模式仍然存在，出租車司機由于無法享受《意見》的紅利，缺乏提升服務質(zhì)量的動力。

2018年，W市出臺了《關于做好巡游出租汽車車輛經(jīng)營權延續(xù)及車輛更新工作的通知》，要求各客運出租汽車企業(yè)嚴格執(zhí)行車輛經(jīng)營權期限制度，新車登記注冊時，將經(jīng)營企業(yè)全款購車與經(jīng)營權延期發(fā)證捆綁在一起，從制度層面解決“買斷費”、“預收承包費”等問題。但新政策并沒有給行業(yè)帶來新氣象，企業(yè)和司機對行業(yè)發(fā)展前景仍然缺乏信心，企業(yè)做大做強和打造優(yōu)質(zhì)品牌服務的動力不足，司機勞動強度大，收入較低，無歸屬感，缺乏提高服務質(zhì)量的主觀能動性。

3.網(wǎng)約車對巡游出租車行業(yè)造成巨大沖擊，生存危機迫使改革刻不容緩

滴滴、快的、Uber等網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展對巡游出租車市場造成了巨大沖擊，巡游出租車日營業(yè)額大幅下降，駕駛員情緒低落、消極，棄運、罷運現(xiàn)象普遍，巡游出租車服務質(zhì)量大幅下降，民眾對巡游出租車的投訴大幅增加，行業(yè)遭遇前所未有的生存危機。殘酷的現(xiàn)實倒逼行業(yè)認識到，必須推進管理經(jīng)營體制的改革，只有轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，不斷提升服務質(zhì)量和能力，才能在激烈的客運市場競爭中求得生存與發(fā)展。

四、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式改革

1.改革方向

我國巡游出租車行業(yè)主要有承包經(jīng)營、個體經(jīng)營和員工制三種模式，其中，承包經(jīng)營模式是主流。W市實行的“買斷經(jīng)營”、“預收承包費”經(jīng)營模式都屬于非完全市場環(huán)境下的承包經(jīng)營模式。其主要問題在于市場化競爭環(huán)境不成熟，企業(yè)與司機收益風險共擔機制尚未形成，承包費定價方式粗放，服務質(zhì)量監(jiān)管體系不健全。

行業(yè)改革的入手點在于強化市場對行業(yè)資源的動態(tài)配置能力?！秶鴦赵恨k公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（簡稱“58號文”）是巡游出租車行業(yè)改革的政策性指導文件。58號文明確指出巡游出租車行業(yè)改革要以維護人民群眾合法權益為改革的出發(fā)點和落腳點，既要充分尊重市場規(guī)律又要發(fā)揮政府的引導作用，各地根據(jù)實際情況自主探索符合市場規(guī)律的行業(yè)經(jīng)營管理模式。58號文指出了巡游出租車市場化改革方向，出租車行業(yè)改革應當遵循客運市場供求規(guī)律，形成成熟的市場經(jīng)營環(huán)境，推行市場化經(jīng)營管理模式，通過市場自主配置資源來滿足市場多樣化客運需求。

2.改革措施

鑒于W市巡游出租車行業(yè)積累的歷史問題多，司機群體龐大，從維護社會穩(wěn)定、保持行業(yè)穩(wěn)定向好發(fā)展的角度出發(fā)，經(jīng)營模式改革可以分兩個階段實施。

（1）第一階段為市場化改革過渡期，對現(xiàn)行承包經(jīng)營模式進行微調(diào)，為完全市場化改革清除障礙，為制定市場化改革相關政策、法規(guī)等準備工作提供緩沖時間。①堅定經(jīng)營權無償使用制度，解決“買斷費”、“預收承包費”、“承包權轉(zhuǎn)讓”清理不徹底的問題，為市場化改革徹底掃除障礙。②改革行業(yè)主管部門通過聽證會，程序化制定月承包費模式。行業(yè)主管部門強制經(jīng)營企業(yè)披露真實經(jīng)營成本，委托審計機構審計經(jīng)營成本并根據(jù)審計認可的經(jīng)營成本、W市最低工資標準和運輸服務行業(yè)平均利潤水平來核算承包費的額度區(qū)間。承包費額度標準應既能保證經(jīng)營企業(yè)行業(yè)平均利潤，又能保證司機在法定工作時間內(nèi)獲得的勞動報酬不低于該市最低工資標準。③健全法制體系，強化法制監(jiān)管，對披露虛假成本、不按照承包費額度標準執(zhí)行的出租車經(jīng)營企業(yè)，追究其法律責任。

（2）第二階段為市場化經(jīng)營模式改革期，推行基于市場動態(tài)調(diào)節(jié)機制的承包經(jīng)營模式，改革的關鍵在于以下3個方面。①建立市場化的承包費額度標準確定方法。企業(yè)在核算經(jīng)營成本、固定成本、利潤率的基礎上提出承包費額度標準；駕駛員依據(jù)物價水平、W市平均勞動報酬標準、勞動力成本等要素提出可以接受的承包費額度標準；行業(yè)主管部門委托審計機構對雙方提出的承包費額度標準進行審計、評估，司企雙方參考評估結論進行磋商，達成雙方接受的承包費額度標準。②設計承包費標準市場化動態(tài)調(diào)節(jié)觸發(fā)條件。當巡游車運價、客運需求、能源動力成本、物價指數(shù)、勞動力成本、社會平均工資標準發(fā)生重大變化時，司企雙方成本與收益可能發(fā)生大幅波動；當司企一方收益或成本波動達到極限值時，調(diào)整承包費額度標準，以此保證司企風險利益共擔。③建立市場化履約保障制度。司機和企業(yè)雙方均應向行業(yè)主管部門指定的第三方繳納履約保證金，當司企一方不履約造成另一方損失時，直接利用保證金來彌補另一方損失，以此保證司企之間的糾紛完全通過市場化手段來解決，行業(yè)主管部門的管理重點由過去的直接干涉行業(yè)具體經(jīng)營、收益分配、司企糾紛等問題轉(zhuǎn)移到行業(yè)公共安全、服務質(zhì)量監(jiān)督和行業(yè)信息服務等方面。

五、結語

推行市場化經(jīng)營模式改革是巡游出租車行業(yè)健康發(fā)展的必經(jīng)之路，是對歷史形成的行業(yè)經(jīng)營模式的一種深層次的變革?；谑袌鰟討B(tài)調(diào)節(jié)機制的承包經(jīng)營模式改革的3個關鍵問題的解決方法，為未來巡游車經(jīng)營模式提供了一種改革思路。由思路到具體實施還有諸多問題需要深入研究并制定解決方法。改革中既要解決歷史問題和現(xiàn)實矛盾，又要立足于行業(yè)的長遠發(fā)展，行業(yè)改革之路任重道遠。