PPP+股權(quán)合作+EPC模式在新時(shí)期高速公路投資中的應(yīng)用

□ 袁家鳳 張蒙迪

高速公路具有“快速、舒適、安全、高效、低耗”的特點(diǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土均衡開發(fā)、建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系、提高現(xiàn)代物流效率和公民生活質(zhì)量都具有重要作用，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。目前，我國(guó)已經(jīng)形成中央、地方及社會(huì)資本共同參與的多渠道、多層次、多元化高速公路投融資體制。國(guó)家行業(yè)監(jiān)管部門相繼發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》等一系列政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會(huì)資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理等優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。高速公路的“使用者付費(fèi)”特性使其具有較好的可經(jīng)營(yíng)性和投資模式的可復(fù)制性，社會(huì)投資人（特別是八大建筑央企）的熱情高、進(jìn)入時(shí)間早，均已取得了較好效果。

當(dāng)前，高速公路投資中“原生態(tài)”有價(jià)值的高速公路一路難求。對(duì)于寥寥可數(shù)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，地方政府主推“肥瘦搭配”，捆綁打包實(shí)施。比如，中國(guó)交建主導(dǎo)實(shí)施的云南省蒙文硯項(xiàng)目包、河北省太行山高速PPP項(xiàng)目包（一）、新疆烏魯木齊至尉犁等公路項(xiàng)目PPP項(xiàng)目包。項(xiàng)目打捆實(shí)質(zhì)是PPP模式的一種創(chuàng)新，將盈利性較好和盈利性較差的項(xiàng)目實(shí)行打包捆綁，通過(guò)“肥瘦搭配”、“以豐養(yǎng)歉”的形式吸引投資人。項(xiàng)目實(shí)行打捆實(shí)施之后，項(xiàng)目包的體量將相當(dāng)大，對(duì)投資人提出了更高的要求。市場(chǎng)上類似為數(shù)不多的項(xiàng)目包也必將被眾多高速公路投資人虎視眈眈。PPP+股權(quán)合作+EPC模式未來(lái)可能逐漸成為政府、地方平臺(tái)公司與建筑央企合作共贏的優(yōu)選模式之一。

一、高速公路投資市場(chǎng)形勢(shì)

1.高速公路投資增速放緩，重心將轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)

從目前高速公路發(fā)展模式看，我國(guó)大規(guī)模建設(shè)高速公路時(shí)代即將過(guò)去?！秶?guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》指出，到2030年我國(guó)的公路網(wǎng)規(guī)模體量將擴(kuò)大到40.1萬(wàn)公里，其中，國(guó)高網(wǎng)（即“71118網(wǎng)”）由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線等組成，約為11.8萬(wàn)公里。截至2018年底，我國(guó)高速公路總里程已達(dá)到14.26萬(wàn)公里，其中國(guó)家高速公路里程已達(dá)10.55萬(wàn)公里，接近“71118網(wǎng)”的里程規(guī)模，可見未來(lái)高速公路投資增速將放緩。我國(guó)中東部地區(qū)高速公路發(fā)展速度明顯快于中西部地區(qū)。在中東部地區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)逐漸完善之后，建設(shè)區(qū)域重心正在發(fā)生變化，開始轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)。

2.高速公路骨架日趨成型，優(yōu)質(zhì)新增項(xiàng)目鳳毛麟角

“71118”網(wǎng)中的“五射兩縱七橫”614條高速公路已基本建成通車，余下增量里程不足1.3萬(wàn)公里。高速公路骨架路網(wǎng)結(jié)構(gòu)日趨成型，未來(lái)將重點(diǎn)建設(shè)延長(zhǎng)線和加密線，逐步解決高速斷頭和縣縣通問(wèn)題，并且未來(lái)高速公路建設(shè)將集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。項(xiàng)目影響范圍廣、輻射區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展好、通道功能性強(qiáng)、路網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的高速公路項(xiàng)目所剩無(wú)幾。單純依靠高速公路通行費(fèi)收入及服務(wù)區(qū)、廣告等配套收入能滿足社會(huì)投資人合理預(yù)期收益的優(yōu)質(zhì)新增項(xiàng)目將鳳毛麟角。

3.部分存量公路交通擁堵，潛在投資機(jī)會(huì)有待挖掘

在時(shí)代發(fā)展背景下，我國(guó)早期修建的高速公路主要是骨架路網(wǎng)，是公路網(wǎng)的交通動(dòng)脈。高速公路的建設(shè)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也反過(guò)來(lái)對(duì)交通發(fā)展提出了更高的發(fā)展要求。20世紀(jì)90年代國(guó)家規(guī)劃的“五縱七橫”高速公路主干線在本世紀(jì)初多數(shù)進(jìn)入到升級(jí)改造階段。黨的十九大報(bào)告提出了交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，交通發(fā)展依然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。交通強(qiáng)國(guó)不只是增加通車?yán)锍?，更加看重交通路網(wǎng)的服務(wù)水平、適應(yīng)水平和保障水平。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化、城市群、大灣區(qū)等的強(qiáng)勢(shì)建設(shè)，交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的加快實(shí)施，可以預(yù)見新一輪高速公路改擴(kuò)建將陸續(xù)提上議程，其中蘊(yùn)藏著一定的投資機(jī)會(huì)。

二、地方政府高速公路發(fā)展訴求

1.交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)清晰，高速公路需求依舊旺盛

高速公路是整個(gè)現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)重要的組成部分，建設(shè)高效的高速公路網(wǎng)也是交通強(qiáng)國(guó)的一部分。尤其對(duì)因交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后而制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，加快高速公路建設(shè)是助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，上一輪高速公路發(fā)展規(guī)劃和十三五發(fā)展規(guī)劃已基本落實(shí)，各地政府正在加快編制十四五規(guī)劃和高速公路網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃。

2.地方政府債務(wù)居高不下，現(xiàn)金補(bǔ)貼難度日益加大

據(jù)恒大研究院Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國(guó)各地方政府負(fù)債率統(tǒng)計(jì)，高到低排在前6位的分別是青海?。?1.5%）、貴州?。?9.7%）、海南?。?0.2%）、云南?。?9.9%）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（37.9%）和寧夏回族自治區(qū)（37.5%），其中，青海省已超過(guò)了60%負(fù)債率安全線。如果按照債務(wù)率（政府債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力，政府綜合財(cái)力=公共財(cái)政收入+中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+政府性基金收入）進(jìn)行考量，多個(gè)省市的債務(wù)率超過(guò)100%國(guó)際警戒線。如湖南?。?01.7%）、天津市（106.8%）、云南?。?09.9%）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（130.3%）、遼寧省（144.6%）和貴州?。?49.7%）。在當(dāng)前各地政府債務(wù)居高不下，國(guó)家持續(xù)加大防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)力度的情況下，地方政府給予現(xiàn)金財(cái)政補(bǔ)貼的能力日益有限。地方政府在推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中，往往希望降低現(xiàn)金補(bǔ)貼額度，以其他方式補(bǔ)償替代現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，如旅游資源、礦產(chǎn)資源、土地資源等。

3.優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目青睞平臺(tái)公司，“肥瘦搭配”抑或成為主流

當(dāng)前，經(jīng)營(yíng)性高速公路的投資建設(shè)主體主要為建筑央企、地方平臺(tái)公司以及少數(shù)民營(yíng)企業(yè)。在優(yōu)質(zhì)高速公路項(xiàng)目日益減少的情形下，一方面，地方政府表現(xiàn)出對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的依依不舍，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中往往對(duì)地方平臺(tái)公司給予了更多的“關(guān)愛”，地方平臺(tái)公司占據(jù)了天時(shí)、地利、人和的各種優(yōu)勢(shì)，在地方優(yōu)質(zhì)高速公路項(xiàng)目的商務(wù)談判中具有更多的主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)；另一方面，為了加快地方高速公路建設(shè)，同步解決部分投資收益預(yù)期較差的高速公路的招商難問(wèn)題，地方政府往往傾向于實(shí)行“肥瘦搭配”方式進(jìn)行捆綁招標(biāo)投資人。

三、建筑央企面臨雙重壓力

1.國(guó)資委監(jiān)管壓力

建筑央企是國(guó)有企業(yè)的典型代表，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中流砥柱，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管。為了進(jìn)一步提高其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)力度，在新形勢(shì)下建筑央企需嚴(yán)格按照黨中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)資委的總體部署，依法履行出資人職責(zé)定位，加快以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)保值增值。2018年5月13日國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（國(guó)發(fā)[2018]16號(hào)）明確指出，“國(guó)家對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤辦法”、“企業(yè)未實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的，工資總額不得增長(zhǎng)，或者適度下降”。2017年11月24日國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)），對(duì)央企在PPP熱潮中過(guò)熱投資、非規(guī)范投資進(jìn)行了約束，從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)模控制、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究等6個(gè)方面防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。建筑央企可以參與投資的可行性較高的高速公路項(xiàng)目將日漸稀少。

2.行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力

我國(guó)高速公路網(wǎng)在不斷完善的同時(shí)催生了一大批以八大建筑央企為代表的優(yōu)秀高速公路企業(yè)，逐漸成為行業(yè)中的翹楚。八大建筑央企均積累了較好的品牌優(yōu)勢(shì)、資質(zhì)等級(jí)、技術(shù)專長(zhǎng)和市場(chǎng)拓展能力。在高速公路市場(chǎng)萎縮、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行等諸多因素的影響下，高速公路投資市場(chǎng)表現(xiàn)出異常激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。八大建筑央企對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的角逐力度不斷加大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)多個(gè)建筑央企共同競(jìng)相投標(biāo)同一條高速公路的情況，甚至同一家建筑央企內(nèi)部各子公司也在同臺(tái)競(jìng)技。

四、PPP+股權(quán)合作+EPC模式應(yīng)用

在地方政府財(cái)政補(bǔ)貼能力有限、項(xiàng)目采取打包實(shí)施、項(xiàng)目規(guī)模體量大、多個(gè)投資人競(jìng)相角逐的情況下，PPP+股權(quán)合作+EPC模式可作為一種多方共贏的投資模式供投資者決策。筆者以重慶渝湘擴(kuò)能項(xiàng)目包（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目包”）為例進(jìn)行分析。

1.項(xiàng)目概況

項(xiàng)目包含三段高速公路，分別為巴南至彭水段、彭水至酉陽(yáng)段和武隆至道真（重慶段）。線路總里程約為285.0公里，其中，巴南至彭水段157.858公里，彭水至酉陽(yáng)段為91.83公里，武隆至道真段為35.34公里。

項(xiàng)目包的總投資規(guī)模高達(dá)646億元，造價(jià)約為2.3億元/公里，其中建安費(fèi)約為503億元。項(xiàng)目包中巴南至彭水段橋隧比為77%，總投資為402億元，單公里造價(jià)約為2.5億元；彭水至酉陽(yáng)段隧比為78%，總投資為166億元，單公里造價(jià)約為1.8億元；武隆至道真段隧比為87%，總投資為78億元，造價(jià)約為2.2億元/公里。

2.項(xiàng)目功能

項(xiàng)目包位于渝東南地區(qū)，其中渝湘復(fù)線（主城至酉陽(yáng)段）屬于重慶市高速公路網(wǎng)三環(huán)十二射七聯(lián)線中第九射組成部分，武隆至道真（重慶段）高速公路與渝湘高速公路互聯(lián)，屬于三環(huán)十二射七聯(lián)線中第四聯(lián)線的南段。項(xiàng)目建設(shè)有利于完善重慶市高速公路網(wǎng)，提升渝湘通道通行能力與服務(wù)水平，構(gòu)建出海新通道，新增黔北方向出省通道，對(duì)加快渝東南片區(qū)旅游等自然資源開發(fā)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要作用。

3.投資模式

根據(jù)該項(xiàng)目包的區(qū)位、功能定位、路網(wǎng)發(fā)展及重慶市高速公路現(xiàn)狀交通運(yùn)行等情況，可以判斷該項(xiàng)目包中的巴南至彭水段和彭水至酉陽(yáng)段的通道性較強(qiáng)、輻射范圍較廣，未來(lái)交通量將處于較高水平。而武隆至道真段則通道性相對(duì)較弱、輻射范圍有限，未來(lái)交通量也將處于較低水平。為了統(tǒng)籌推進(jìn)渝東南片區(qū)高速公路建設(shè)，重慶市政府授權(quán)市交通局作為該項(xiàng)目包的實(shí)施機(jī)構(gòu)，將該項(xiàng)目包中的3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行“肥瘦搭配”捆綁打包、采取PPP模式實(shí)施。如圖1所示。

4.中標(biāo)信息

2019年12月14日，重慶高速集團(tuán)、中國(guó)交建、中國(guó)鐵建、中國(guó)中鐵、中建鐵投、中電建路橋等31家單位組成的史上最長(zhǎng)聯(lián)合體創(chuàng)新采用PPP+股權(quán)合作+EPC模式斬獲該項(xiàng)史詩(shī)級(jí)大單，成為政企合作的典范。

5.模式特點(diǎn)

項(xiàng)目包的成功實(shí)施模式表現(xiàn)出3大優(yōu)勢(shì)。

圖1 項(xiàng)目包交易結(jié)構(gòu)示意圖

（1）央地強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、提高中標(biāo)概率，獲得優(yōu)質(zhì)的中標(biāo)價(jià)格。該聯(lián)合體成員中囊括了6大建筑央企和地方最大的平臺(tái)公司，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力能夠與之爭(zhēng)鋒的單位相對(duì)較少。若是聯(lián)合體成員單位分別單獨(dú)競(jìng)標(biāo)，最后花落誰(shuí)家難以預(yù)測(cè)，而未能中標(biāo)的單位則失去了一次千載難逢的投資機(jī)會(huì)。

（2）多方合作實(shí)現(xiàn)天然出表，參小股、干大活獲取較好收益。該聯(lián)合體成員內(nèi)部合理設(shè)定股權(quán)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的天然出表，有效降低了投資各方的資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí)，由于建筑央企與地方平臺(tái)公司的訴求點(diǎn)有所差異，建筑央企的每個(gè)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)均有嚴(yán)格管控，而地方平臺(tái)更加關(guān)注的是其在地方高速公路投資的整體收益，通過(guò)協(xié)商談判該項(xiàng)目包實(shí)施中建筑央企較好地實(shí)現(xiàn)了參小股、干大活。

（3）加強(qiáng)與地方平臺(tái)公司合作，為區(qū)域市場(chǎng)開發(fā)強(qiáng)心助力。重慶高速公路集團(tuán)是重慶高速公路投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)的第一梯隊(duì)，注冊(cè)資本為100億元，資產(chǎn)總額為1 718億元，銀行資信等級(jí)AAA，既可以充當(dāng)政府出資代表角色，也可扮演社會(huì)資本角色，在地方的高速公路投資建設(shè)中擁有重要的話語(yǔ)權(quán)。建筑央企通過(guò)投資此項(xiàng)目，可進(jìn)一步鞏固與重慶高速公路集團(tuán)的合作關(guān)系，為后續(xù)重慶市高速公路市場(chǎng)開發(fā)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)代背景下，大水漫灌的大規(guī)模投資不再出現(xiàn)，更為精準(zhǔn)的“滴灌”高速公路投資逐步回歸項(xiàng)目本質(zhì)。PPP+股權(quán)合作+EPC模式未來(lái)可能成為政企合作的發(fā)展趨勢(shì)。各大建筑央企之間或與地方平臺(tái)公司之間加強(qiáng)合作，有助于提前鎖定部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提高商務(wù)談判話語(yǔ)權(quán)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。