開展交通項(xiàng)目前期審計(jì)探討

□ 劉雪飛

20世紀(jì)90年代初我國(guó)開始在交通建設(shè)項(xiàng)目中嘗試開展跟蹤審計(jì)工作。初期的跟蹤審計(jì)比較注重交通建設(shè)項(xiàng)目的過程管理，并且大多把重點(diǎn)放在造價(jià)計(jì)量計(jì)價(jià)和造價(jià)控制上。隨著跟蹤審計(jì)的日益規(guī)范和發(fā)展，跟蹤審計(jì)已從財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到工程造價(jià)審核、財(cái)務(wù)收支審計(jì)等有機(jī)結(jié)合的綜合性審計(jì)，審計(jì)關(guān)口逐步前移，大大提高了交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的價(jià)值。但目前交通建設(shè)項(xiàng)目前期階段（投資機(jī)會(huì)研究、初步可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)）審計(jì)尚未覆蓋，而且項(xiàng)目前期審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)還未形成。

一、交通建設(shè)項(xiàng)目存在的問題

當(dāng)前，交通建設(shè)項(xiàng)目是建設(shè)單位和項(xiàng)目各級(jí)管理、審批部門在充分論證的基礎(chǔ)上確認(rèn)的，已經(jīng)具有較強(qiáng)的科學(xué)性和合理性。在交通項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際工作中，正是由于規(guī)劃及前期階段尚未實(shí)現(xiàn)審計(jì)覆蓋，導(dǎo)致了項(xiàng)目規(guī)劃及前期各階段可能存在以下問題：一是規(guī)劃階段。規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，部分報(bào)告有時(shí)缺乏定量與定性相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)分析；在規(guī)劃編制過程中，對(duì)地方的資金籌措能力預(yù)估不足，規(guī)劃目標(biāo)有些超前等問題。二是可研報(bào)告階段。內(nèi)容深度不夠，部分報(bào)告對(duì)相關(guān)運(yùn)營(yíng)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的定量分析不夠合理；論證分析數(shù)據(jù)欠詳實(shí)；投資估算不盡合理；比選工程技術(shù)方案較單一等問題。三是勘察設(shè)計(jì)階段。決算金額超概，設(shè)備購置費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地及青苗補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目超出概算問題尤為突出；建設(shè)工期預(yù)估準(zhǔn)確性不足，建設(shè)工期預(yù)估不準(zhǔn)確等問題。

這些問題給項(xiàng)目實(shí)施帶來了極大的負(fù)面影響。究其原因，主要是交通項(xiàng)目管理水平并未與項(xiàng)目工程發(fā)展速度同步提高，對(duì)具體的規(guī)劃及前期管理程序、方法認(rèn)知水平還有待于提高，沒有形成規(guī)范的管理機(jī)制，使得交通建設(shè)工程前期工作出現(xiàn)各種各類管理問題，在一定程度上影響了項(xiàng)目的正常建設(shè)秩序和對(duì)項(xiàng)目投資決策的科學(xué)化管理。

二、實(shí)施項(xiàng)目前期審計(jì)的必要性

交通建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃及前期工作是項(xiàng)目決策的關(guān)鍵階段，其政策性強(qiáng)、涉及面廣、協(xié)調(diào)工作多，這直接影響了項(xiàng)目的決策水平、投資效益、功能定位及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)相關(guān)資料顯示，交通建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃及前期工作對(duì)項(xiàng)目投資的影響程度為70%～90%，規(guī)劃及前期工作費(fèi)用只占交通建筑物全壽命成本的1%～2%。規(guī)劃及前期工作不僅對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)有重大影響，而且還密切關(guān)系到資源和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，拆遷因素還直接影響民生、民情。因此，規(guī)劃及前期審計(jì)既可保證項(xiàng)目建設(shè)工程順利開展，控制工程質(zhì)量和成本，又可切實(shí)維護(hù)廣大群眾的切身利益，是項(xiàng)目建設(shè)的重中之重。

1.防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

開展前期審計(jì)能夠保證交通建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。交通建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)的實(shí)施，有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理，從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程；有利于防范脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目建設(shè)；有利于在管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門”的同時(shí)，進(jìn)一步完善地方交通建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)資金管理，加大財(cái)政約束力度；有利于建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延以及防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

2.有效促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展

規(guī)劃及前期審計(jì)的實(shí)施，可以強(qiáng)化前期各項(xiàng)工作的管理責(zé)任，各部門的崗位職責(zé)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，牢記使命，敢于擔(dān)當(dāng)；促進(jìn)各階層管理人員認(rèn)真履行職責(zé)，同時(shí)還能明晰前期各環(huán)節(jié)中各自的責(zé)任和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，明確處理問題的依據(jù)和責(zé)任，從而最大程度規(guī)范各自的行為，提高交通建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量，保證交通建設(shè)項(xiàng)目由高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

3.提高項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)合理性

前期審計(jì)對(duì)于防止錯(cuò)誤的投資決策和防止決策隨意化，保證項(xiàng)目規(guī)范前期規(guī)劃程序、技術(shù)方案的合理可行和保證項(xiàng)目目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)等具有重要作用，同時(shí)可使工程造價(jià)和經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)算更具有客觀性和可靠性，為投資決策提供充分依據(jù)，有利于對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)管理和監(jiān)督。

三、前期審計(jì)實(shí)施內(nèi)容

1.開展前期審計(jì)

（1）明確各階段的介入時(shí)間。結(jié)合項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)各階段介入時(shí)間的研究，按照交通項(xiàng)目規(guī)劃及前期的工作流程合理安排審計(jì)的工作流程，審計(jì)介入時(shí)間擬確定為：規(guī)劃階段在完成初稿報(bào)審前；預(yù)可、工可、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)在完成項(xiàng)目業(yè)主預(yù)審后、提交行業(yè)批復(fù)部門評(píng)審前。如圖1所示。

圖1 規(guī)劃及前期審計(jì)介入時(shí)間

（2）明確各階段審計(jì)主要內(nèi)容。結(jié)合項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)各階段審計(jì)要點(diǎn)的研究，主要包含有規(guī)劃審計(jì)、投資決策審計(jì)和勘察設(shè)計(jì)審計(jì)。在投資決策審計(jì)中包含有基本建設(shè)程序?qū)徲?jì)、可行性研究報(bào)告的可行性審計(jì)、估算、概（預(yù)）算審計(jì)、資金來源及落實(shí)情況審計(jì)；在勘察設(shè)計(jì)審計(jì)中主要包含有交通建設(shè)項(xiàng)目勘察工作的審計(jì)和交通建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的審計(jì)。如圖2所示。

2.強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果應(yīng)用

要以審計(jì)結(jié)果為抓手，做好后續(xù)審計(jì)，充分認(rèn)識(shí)到利用審計(jì)結(jié)果的重要性，認(rèn)真履行跟蹤審計(jì)的職責(zé)，使審計(jì)決定得到有效執(zhí)行。

（1）根據(jù)審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定和審計(jì)移送處理書等的落實(shí)整改結(jié)果作為交通項(xiàng)目規(guī)劃及前期工作每個(gè)階段能否進(jìn)入下一階段工作的決定因素，以促進(jìn)交通建設(shè)的合法合規(guī)，為項(xiàng)目各階段的批復(fù)提供輔助性支撐作用。

圖2 項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)要點(diǎn)

（2）把交通項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)結(jié)果與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)等方面結(jié)合起來，把審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

（3）審計(jì)結(jié)果不僅要著眼于國(guó)家宏觀政策的制定與調(diào)控，更要注重搞好微觀服務(wù)，幫助被審計(jì)單位提高管理水平。通過審計(jì)，揭露出被審計(jì)單位的一些風(fēng)險(xiǎn)因素、管理漏洞和治理缺陷，或者是一些苗頭性、傾向性的問題，提前做出預(yù)警，促進(jìn)其及時(shí)消除隱患，有序運(yùn)行。

四、相關(guān)建議

（1）在當(dāng)前規(guī)劃及前期審計(jì)理論尚不完善，資金保障、人力配備等尚不能滿足全面覆蓋的情況下，每年選擇2個(gè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，開展規(guī)劃及前期審計(jì)工作，將審計(jì)結(jié)果作為樣本進(jìn)行深入研究。結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)規(guī)劃及前期審計(jì)的流程進(jìn)行優(yōu)化，控制和減少審計(jì)級(jí)次、審計(jì)次數(shù)，突出重點(diǎn)，以減少對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目規(guī)劃及前期工作環(huán)節(jié)的影響。

（2）將各個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果及應(yīng)用進(jìn)行科學(xué)地分析評(píng)估后，結(jié)合審計(jì)的最新要求，對(duì)以后項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)的審計(jì)方案、審計(jì)時(shí)點(diǎn)、進(jìn)度安排、結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（3）在項(xiàng)目規(guī)劃及前期審計(jì)理論完善的基礎(chǔ)上，在人員力量、資金保證等允許的情況下，未來時(shí)期對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)規(guī)劃及前期審計(jì)全覆蓋，為交通運(yùn)輸?shù)目茖W(xué)發(fā)展構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)防線。

（4）在審計(jì)實(shí)施過程中充分發(fā)揮科技作用，積極探索使用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，以保障規(guī)劃及前期審計(jì)所需信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。