渝東北區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的制度協(xié)同

段守萬

渝東北地區(qū)地處三峽庫區(qū)的核心地帶，是國家 “十三·五”發(fā)展規(guī)劃確定的生態(tài)文明建設(shè) “先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶”的重要組成部分。加強(qiáng)渝東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既是貫徹是習(xí)總書記生態(tài)文明建設(shè)思想的戰(zhàn)略需要，也是落實國家長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的重大舉措。法治是行動的保障。渝東北地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就要像總書記指出的那樣“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，讓法治和制度成為生態(tài)環(huán)境包的剛性約束。通過必要的法治和制度協(xié)同，不斷加快區(qū)域制度創(chuàng)新步伐，不斷強(qiáng)化區(qū)域制度執(zhí)行，不斷夯實區(qū)域生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)，以協(xié)同高效的執(zhí)法司法聯(lián)動與制度執(zhí)行，守護(hù)“兩岸青山”“一江清水”。

從學(xué)理上講，生態(tài)文明建設(shè)的制度協(xié)同，包括地方立法協(xié)同、政策制度制定的協(xié)同，執(zhí)行體制機(jī)制的協(xié)同，司法的協(xié)同和守法的協(xié)同等方面。渝東北地區(qū)開展制度協(xié)同的最終目的，是為了更好的發(fā)揮法治和制度在生態(tài)文明建設(shè)中的指引、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制功能，以期更好地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益的最大化。

一、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)地方政策和制度制定的協(xié)同

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的制度協(xié)同，是加強(qiáng)渝東北生態(tài)文明建設(shè)制度協(xié)同的基本前提。從廣義角度講，生態(tài)保護(hù)的制度協(xié)同，包括地方生態(tài)保護(hù)立法的協(xié)同、其他行政規(guī)范性文件制定的協(xié)同，相關(guān)政策措施制定的協(xié)同;等等。由于國家憲法、立法法等法律對直轄市所轄區(qū)縣地方立法權(quán)的限制，渝東北各區(qū)縣無法通過制定地方性法規(guī)來細(xì)化、執(zhí)行上位法賦予的各項職責(zé)。但是，憲法等法律賦予地方各區(qū)縣人大、政府分別制定其他地方法規(guī)性文件、其他行政規(guī)范性文件的權(quán)力，以及結(jié)合本地區(qū)實際制定政策措施，具體落實法律、法規(guī)和上級政策規(guī)定的權(quán)力。因此，渝東北各區(qū)縣，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)、其他行政規(guī)范性文件、具體政策措施制定的協(xié)同，是于法有據(jù)的。

由于國家戰(zhàn)略定位相同、所處生態(tài)地理環(huán)境相似、地緣人緣相近，迫切需要強(qiáng)化渝東北各區(qū)縣生態(tài)保護(hù)的行動高度協(xié)同。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀上要求以政策制度制定的協(xié)同為前提。因為政策制度實現(xiàn)了協(xié)同，通過其強(qiáng)制性、規(guī)范性的引領(lǐng)與約束，實現(xiàn)不同行政區(qū)域的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和個人的行動協(xié)同，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。然而，就渝東北生態(tài)保護(hù)政策制度制定的現(xiàn)狀而言，基本上仍處于 “各縣為政”狀態(tài)，導(dǎo)致中央、市里法律法規(guī)、決策部署在具體執(zhí)行中“一縣一個樣”，嚴(yán)重影響了政策法律的權(quán)威性。

有鑒于此，渝東北地區(qū)必須打破行政區(qū)劃帶來的地域概念，用一體化思維制定地方性政策措施，引領(lǐng)生態(tài)保護(hù)的協(xié)同治理、依法治理。具體而言，需要在市里的指導(dǎo)推動下，協(xié)調(diào)政策措施和制度的制定，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域小生態(tài)與大環(huán)境建設(shè);探索建立渝東北地區(qū)生態(tài)保護(hù)政策和制度執(zhí)行的協(xié)同機(jī)制，確保區(qū)域內(nèi)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警與環(huán)境損害評估等的一致性。

二、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明執(zhí)行體制機(jī)制的協(xié)同

生態(tài)文明建設(shè)法律和制度、地方政策的執(zhí)行主要靠基層，即區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）。由于行政區(qū)劃帶來的條塊分割短時間不可能根本性改變，相鄰區(qū)縣之間、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）之間，在法律、制度、政策的執(zhí)行上難以做到行動統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，由此導(dǎo)致， “ 隔溝不同樣”“ 相鄰有多樣”的現(xiàn)象十分普遍。加強(qiáng)執(zhí)行協(xié)同勢在必行。

隨著國家對長江上游生態(tài)保護(hù)的要求越來越高，渝東北地區(qū)各區(qū)縣生態(tài)保護(hù)的區(qū)域性、趨同性、聯(lián)動性等特征越發(fā)凸顯出來。生態(tài)保護(hù)政策協(xié)同、生態(tài)保護(hù)行動協(xié)同、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同是大勢所趨。政策和制度的協(xié)同執(zhí)行，環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)合行動，必然要求有相應(yīng)的體制機(jī)制作為保障。圍繞執(zhí)行協(xié)同開展相應(yīng)的體制機(jī)制創(chuàng)新，以體制機(jī)制的協(xié)同促進(jìn)執(zhí)行的協(xié)同，最終實現(xiàn)效果的協(xié)同，就成為渝東北生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

推進(jìn)渝東北生態(tài)保護(hù)執(zhí)行體制機(jī)制的協(xié)同，要圍繞渝東北生態(tài)文明建設(shè)大目標(biāo)展開，從體制機(jī)制角度找出開展協(xié)同的短板，深入分析產(chǎn)生的制度原因，進(jìn)而綜合設(shè)計對應(yīng)之策，做到精準(zhǔn)發(fā)力，促使生態(tài)保護(hù)法律、政策和制度協(xié)同執(zhí)行涉及的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)、不同層次做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相互配合，有序聯(lián)動。

渝東北生態(tài)保護(hù)協(xié)同體制機(jī)制，最為主要的就是建立環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法體制機(jī)制，包括開展聯(lián)動執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運行機(jī)制，以規(guī)范和推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)同執(zhí)法。而聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，可從聯(lián)動執(zhí)法的具體邊界，聯(lián)動執(zhí)法的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，聯(lián)動執(zhí)法的行動協(xié)調(diào)，聯(lián)動的調(diào)查檢查和處罰實施等方面起步，逐步加以完善，以解決以往執(zhí)法各自為陣，合力不夠的問題。

從長遠(yuǎn)角度考慮，渝東北地區(qū)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體制機(jī)制的協(xié)同，要從構(gòu)建跨行政區(qū)域的環(huán)境糾紛處理協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動執(zhí)法核查機(jī)制、執(zhí)法證據(jù)互認(rèn)機(jī)制、執(zhí)法考核和責(zé)任追究機(jī)制等方面著力，逐步形成握指成拳，協(xié)同執(zhí)法的良好局面。

當(dāng)然，更高層次的生態(tài)建設(shè)執(zhí)法體制機(jī)制的協(xié)同，可以考慮建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，以徹底打破行政壁壘、制度壁壘、觀念的壁壘，全面提升渝東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域執(zhí)法的協(xié)同性、聯(lián)動性不高的問題。

三、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的司法協(xié)同

京津冀生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境協(xié)同治理的重要經(jīng)驗之一，就是有效開展區(qū)域司法協(xié)同，讓司法機(jī)關(guān)更好發(fā)揮職能作用，護(hù)航生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

渝東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的司法協(xié)同，是指該區(qū)域不同行政區(qū)域的司法機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌開展司法聯(lián)動和司法協(xié)助，進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)司法行為的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，最大限度的放大區(qū)域生態(tài)法律監(jiān)督、生態(tài)司法的“協(xié)同效應(yīng)”。

從法理上講，渝東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的的司法協(xié)同包括區(qū)域區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)同和區(qū)縣審判機(jī)關(guān)之間的協(xié)同。因為上下級上下級檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的法律關(guān)系，上下級審判機(jī)關(guān)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的法律關(guān)系。

渝東北地區(qū)推進(jìn)各區(qū)縣司法機(jī)關(guān)開展生態(tài)司法協(xié)同，應(yīng)在上級司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，重點圍繞區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)重大司法事項、重大司法需求、重大司法政策，以及重大疑難法律適用等議題，開展司法協(xié)同，促進(jìn)生態(tài)法律監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。作為渝東北各區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重慶市第二人民檢察院、各法院的上級指導(dǎo)機(jī)關(guān)重慶市第二人民法院，應(yīng)發(fā)揮充分職能作用，運用好現(xiàn)有的法律手段強(qiáng)化指導(dǎo)，推動區(qū)域生態(tài)司法協(xié)同不斷向縱深邁進(jìn)。推動渝東北地區(qū)生態(tài)司法協(xié)作，尤其要建立跨區(qū)縣重大環(huán)境案件的司法協(xié)調(diào)會商機(jī)制，即生態(tài)環(huán)境案件的立案、審理及執(zhí)行全過程的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。

基于目前條件限制，渝東北地區(qū)生態(tài)司法協(xié)作機(jī)制的建立健全，不求一蹴而就，但可立足現(xiàn)實著眼長遠(yuǎn)，逐步探索，逐步完善，在已有共識、易于操作的領(lǐng)域，率先開展的生態(tài)司法協(xié)同。對于一時條件不具備、認(rèn)識不一致、操作有難度的領(lǐng)域，按照有利于建設(shè)保護(hù)、有利于治理改善的原則，可進(jìn)行先行試點，探索規(guī)律，然后逐步推進(jìn)。

渝東北各區(qū)縣司法機(jī)關(guān)，在上級機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，可結(jié)合自身區(qū)縣不同特點，與當(dāng)?shù)攸h政合作，探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境案件預(yù)防、生態(tài)文明建設(shè)的矛盾糾紛多元化解、生態(tài)環(huán)境案件查處與地方政績考核聯(lián)動等機(jī)制，以廣義的司法協(xié)同助力區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

四、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的守法協(xié)同

渝東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理，不僅事關(guān)長江下游的生態(tài)安全，而且事關(guān)近4億國人的飲水安全，是一項功在當(dāng)代、惠及國家、利在千秋的公眾事業(yè)，離不開廣大人民群眾、黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會組織的全方位有效參與和鼎力支持。生態(tài)文明建設(shè)政策、法律和制度的有效執(zhí)行，更需要全社會牢固樹立堅定的法治信仰，需要全社會的的共同遵守生態(tài)保護(hù)的法律和制度。否者，所有的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理行動，就只能是國家機(jī)關(guān)的“單獨行動”，其效果必將大打折扣。而全社會生態(tài)環(huán)境守法意識和信仰的培育，需要從塑造生態(tài)法環(huán)境開始。

客觀的說，渝東北地區(qū)塑造生態(tài)法環(huán)境是一項系統(tǒng)性工程，其必然漫長而且艱辛，需要執(zhí)政黨及其黨員的模范引領(lǐng)，需要公權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)力執(zhí)法，需要制度的剛性約束，更需要柔性的教育引導(dǎo)。其中最為重要的是普及綠色生產(chǎn)觀、綠色消費觀和綠色出行觀，向全社會成員普及生態(tài)文明知識、生態(tài)法律知識。

渝東北區(qū)域生態(tài)法環(huán)境的營造，需要將生態(tài)文明建設(shè)法律和制度納入學(xué)校教育體系，讓學(xué)生從小就牢固樹立生態(tài)守法意識，熟知常見生態(tài)違法行為及其后果，使之在走向社會之前，就是一個堅定的生態(tài)守法者。

渝東北區(qū)域生態(tài)法環(huán)境的營造，需要跨區(qū)域、持續(xù)、協(xié)同開展“綠色守法，呵護(hù)家園”活動，依法引導(dǎo)全社會成員逐步養(yǎng)成“生態(tài)守法，從我做起”的意識，積極參與綠色公益活動;樹立培育綠色守法標(biāo)兵，完善生態(tài)守法用法激勵機(jī)制，調(diào)動全社會成員積極參與生態(tài)文明建設(shè)，自覺抵制各種生態(tài)違法行為。