制度領(lǐng)導(dǎo)力探賾

王玉堂

[摘 ? ?要] 制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會，便有了制度。制度文明是人類文明重要的組成部分。一部人類社會發(fā)展史，也是一部人類制度文明史。制度領(lǐng)導(dǎo)力是指制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的影響力，其本質(zhì)是制度的公信力、影響力和約束力，包括制度建構(gòu)力和制度執(zhí)行力兩方面。其中，制度建構(gòu)力是制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)，制度執(zhí)行力是制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心。制度建構(gòu)力作為制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持尊重傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新相結(jié)合，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、走群眾路線，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、于法周延、于事簡便的原則;而制度執(zhí)行力作為制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心，必須增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識，提高其運(yùn)用制度履行職責(zé)的能力和水平，并加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 制度;領(lǐng)導(dǎo)力;制度領(lǐng)導(dǎo)力;制度建構(gòu)力;制度執(zhí)行力

[中圖分類號] D621.6 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）07-0020-07

制度作為一種大眾規(guī)則，是領(lǐng)導(dǎo)者從事領(lǐng)導(dǎo)工作不可或缺的基本手段和依據(jù)。制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的作用有大小、影響有強(qiáng)弱。制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的這種作用和影響，便形成了制度領(lǐng)導(dǎo)力。提升制度領(lǐng)導(dǎo)力是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的一個(gè)重要命題。

一、制度與制度領(lǐng)導(dǎo)力

什么是制度？《現(xiàn)代漢語詞典》中給出了兩種解釋：一是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則;二是在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系[1]。前者針對的是個(gè)人層面，后者針對的是國家和社會層面。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass C.North）對制度的界定在學(xué)界頗有代表性。他說：“制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束。從而制度構(gòu)成了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！盵2]

漢語中的“制度”一詞，最早見于《周易·節(jié)卦》：“天地節(jié)而四時(shí)成。節(jié)以制度，不傷財(cái)，不害民?！敝贫壬傻倪壿嬈瘘c(diǎn)是“人之初，性本惡”，因?yàn)閬喞锸慷嗟抡f過，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物”[3]。制度的作用在于指引方向、規(guī)范行為，調(diào)動人的積極性，約束人的不當(dāng)行為，讓人“成為最優(yōu)良的動物”。制度具有鮮明的政治屬性，總是體現(xiàn)和代表著制度制定者的意志和利益。俗語“沒有規(guī)矩，不成方圓”“有江湖的地方就有規(guī)矩”等中的“規(guī)矩”，即“制度”的通俗化表達(dá)。

制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會，便有了制度。制度是人類理性精神的結(jié)晶，是社會文明的重要載體[4];制度文明是人類文明重要的組成部分。世界上沒有萬世一系的王朝，也沒有永恒不變的制度。一部人類社會發(fā)展史，也是一部人類制度文明史。在人類文明演進(jìn)的歷程中，不斷有各種各樣的制度“你方唱罷我登場”：舊的制度因不能適應(yīng)時(shí)代要求而成為歷史陳跡，新的制度因順應(yīng)時(shí)代潮流而登上歷史舞臺?？v觀人類社會的每一次重大進(jìn)步，無不是以一套穩(wěn)定成熟、運(yùn)行有效的制度體系作為基礎(chǔ)、支撐和標(biāo)志的;新中國成立以及隨之確立的社會主義制度，奠定了中國走向現(xiàn)代化的根本制度前提[5]。

在黨的十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記以馬克思主義政治家的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和理論家的深邃思考，旗幟鮮明地指出：“制度優(yōu)勢是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)。”[6]“小智者治事，大智者治人，睿智者治法”。善于運(yùn)用制度的力量治理國家、管理社會事務(wù)，是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和古圣先賢的施政智慧。中華民族歷經(jīng)滄桑而不衰，并且在人類發(fā)展史上曾經(jīng)長期處于領(lǐng)先地位，與中華傳統(tǒng)文化重視制度的作用不無關(guān)系。中國古代思想家、政治家“天下從事者，不可以無法儀。無法儀而其事能成者，無有也”（《墨子·法儀》）、“凡將立國，制度不可不察也”（戰(zhàn)國·商鞅《商君書·壹言第八》）、“經(jīng)國序民，正其制度”（漢·荀悅《前漢紀(jì)·孝武皇帝紀(jì)一》;宋·司馬光《資治通鑒·漢紀(jì)十》）等主張，強(qiáng)調(diào)的都是制度的作用。

中國共產(chǎn)黨作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的忠實(shí)繼承者、弘揚(yáng)者和踐行者，一貫重視制度建設(shè)。毛澤東同志早就說過：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性?！盵7]鄧小平同志強(qiáng)調(diào)，“規(guī)章制度是必要的，做任何事情沒有一個(gè)規(guī)矩是不行的”[8]，“沒有制度工作搞不起來”[9]。他還說：“制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵10]1980年，我們黨在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，鄧小平同志深刻指出，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵10]。黨的十四大、十五大、十六大、十七大連續(xù)幾次黨的全國代表大會，都對制度建設(shè)提出了明確要求。尤其是黨的十八大以來，我們黨把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[11]。黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)[12]。黨的十九屆四中全會專題研究完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，并審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），使制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新境界。

按照現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)力理論，領(lǐng)導(dǎo)力的本質(zhì)是影響力。據(jù)此推論，制度領(lǐng)導(dǎo)力就是制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的影響力，也就是在制度框架內(nèi)發(fā)揮權(quán)力的影響力，亦即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。這樣，通過制度而不是個(gè)人對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，不僅可以最大限度地發(fā)揮權(quán)力影響力，而且可以有效防止權(quán)力任性和領(lǐng)導(dǎo)者擅權(quán)妄為，有利于“防止各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)失度等問題的發(fā)生”[6]，有利于從根本上防止腐敗和實(shí)現(xiàn)社會公平正義。制度領(lǐng)導(dǎo)力的本質(zhì)是制度的公信力、影響力和約束力，制度的公信力、影響力和約束力越強(qiáng)，制度領(lǐng)導(dǎo)力也就越強(qiáng)。以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為例，黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索建立中國特色社會主義制度，制定憲法和法律，形成和發(fā)展了黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，而黨又必須在憲法、法律和各方面制度框架內(nèi)活動。中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力，不僅使中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，而且為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了可靠制度保障，得到人民的衷心擁護(hù)和支持，同時(shí)也為黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅(jiān)實(shí)制度根基，進(jìn)而形成了中國共產(chǎn)黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力。

當(dāng)代著名哲學(xué)家陳先達(dá)先生說：“太陽孕育萬物的能力，是由萬物的生長來證明的?！盵13]領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用制度的能力，則需要由制度領(lǐng)導(dǎo)力來體現(xiàn)。制度領(lǐng)導(dǎo)力包括制度建構(gòu)力和制度執(zhí)行力。借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)術(shù)語來表達(dá)，制度建構(gòu)力屬于制度領(lǐng)導(dǎo)力的供給側(cè)，負(fù)責(zé)制度的設(shè)計(jì)、制定與供給;制度執(zhí)行力屬于制度領(lǐng)導(dǎo)力的需求側(cè)，負(fù)責(zé)制度的執(zhí)行、落實(shí)與運(yùn)用。制度建構(gòu)力強(qiáng)調(diào)制度理性，制度執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)制度剛性。

一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者，往往扮演著制度建構(gòu)者與制度執(zhí)行者的雙重角色，必須善于運(yùn)用制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，也就是善于把制度嵌入領(lǐng)導(dǎo)工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，變以領(lǐng)導(dǎo)者為中心的人治為以制度為依據(jù)和尺度的制度治理，充分發(fā)揮制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的影響力，把概念形態(tài)的制度體系通過制度機(jī)制轉(zhuǎn)化為制度效應(yīng)和治理優(yōu)勢，讓制度的力量在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中充分釋放。

二、制度建構(gòu)力：制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)

古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”（北宋·王安石《周公》）良制是善治的前提。通過制度建構(gòu)與創(chuàng)制、變革與創(chuàng)新，優(yōu)化制度供給，是提升制度領(lǐng)導(dǎo)力的重要前提和基礎(chǔ)。制度建構(gòu)力又叫制度創(chuàng)制力，說白了就是制定制度的能力。有人說，制定制度并不難，難的是執(zhí)行制度。的確，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”（明·張居正《請稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》），相較于制度的制定，確實(shí)存在制度執(zhí)行難的問題。而事實(shí)上，真正要制定一套務(wù)實(shí)管用的制度，也并非易事。制度的選擇往往具有客觀性。大到一個(gè)國家，小到一個(gè)部門、單位，選擇什么樣的制度，由其歷史傳承、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要來決定。著名歷史學(xué)家錢穆先生說：“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。”[14]看一個(gè)制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越，要從政治上、大的方面去評判和把握[6]。鄧小平同志指出：“我們進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實(shí)的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才?！h和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實(shí)現(xiàn)這三條來檢驗(yàn)。”[10]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“評價(jià)一個(gè)國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵15]這些重要論述，為制度的建構(gòu)與創(chuàng)制進(jìn)而提升制度領(lǐng)導(dǎo)力提供了根本遵循。

必須指出，科學(xué)的制度體系不是眾多領(lǐng)域制度的機(jī)械相加和無序堆砌，而是按照一定的內(nèi)在邏輯建構(gòu)起來的權(quán)威、規(guī)范的制度譜系，就像錢穆所說，“各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行”[14]。而制度的建構(gòu)與創(chuàng)制必須遵循以下原則：

1. 必須堅(jiān)持尊重傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則。列寧指出，“馬克思主義并沒有拋棄資產(chǎn)階級時(shí)代最寶貴的成就，相反卻吸收和改造了兩千多年來人類思想和文化發(fā)展中一切有價(jià)值的東西”[16]。中國特色社會主義新時(shí)代是一個(gè)最具有創(chuàng)造性、也最需要創(chuàng)造性的時(shí)代，與之相適應(yīng)的制度建構(gòu)與創(chuàng)制，必須堅(jiān)持繼承性與創(chuàng)新性、延續(xù)性與時(shí)代性的統(tǒng)一，既尊重傳統(tǒng)，充分吸收借鑒一切有益的制度文明成果，又與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)新的形勢、任務(wù)和實(shí)踐要求不斷進(jìn)行完善和發(fā)展，使之更好地順應(yīng)時(shí)代。中國特色社會主義制度和國家治理體系之所以具有多方面顯著優(yōu)勢和強(qiáng)大生命力，這是因?yàn)?，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)，植根中國大地、具有深厚文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是黨和人民長期奮斗、接力探索、歷盡千辛萬苦、付出巨大代價(jià)取得的根本成就”[6]。

2. 必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則。恩格斯在《社會主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中指出：“生產(chǎn)以及隨生產(chǎn)而來的產(chǎn)品交換是一切社會制度的基礎(chǔ)?！盵17]制度貴在管用，而管用、有效的制度必須是有的放矢、“生逢其時(shí)”、能夠解決問題的好制度。換言之，沒有制度不行，但制度超越事物發(fā)展進(jìn)程，過嚴(yán)、過緊、過密也不行，“不能大而全也不能小而碎，不能‘牛欄關(guān)貓也不能過于繁瑣”[18]，否則會束縛人們的手腳，不利于釋放社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。對此，錢穆先生早就有言：“制度愈繁密，人才愈束縛?！盵14]黑格爾也有過精辟論述：“一種國家制度不能停留于要求應(yīng)當(dāng)有某種東西實(shí)現(xiàn)，不能停留于希望某種東西將會實(shí)現(xiàn)，不能停留于對可能妨礙這種東西的一些情況進(jìn)行限制。只有當(dāng)一種國家制度使實(shí)現(xiàn)的東西就是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的東西時(shí)，它才名副其實(shí)?！盵19]因此，制度的建構(gòu)與創(chuàng)制，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，使制度建設(shè)與客觀實(shí)際相吻合[20]。對那些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)有效、管用的制度，要長期堅(jiān)持;對不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求的制度，要抓緊修訂完善;對實(shí)踐中形成的一些行之有效的做法，要及時(shí)化風(fēng)成俗，以制度的形式固定下來，形成新的制度。

3. 必須堅(jiān)持走群眾路線的原則。制度是民主的產(chǎn)物，每一制度都是充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛凝聚共識的結(jié)果，是集體智慧的結(jié)晶。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出：“正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵21]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認(rèn)同?！盵22]“人民創(chuàng)造國家制度”是馬克思主義的一個(gè)著名論斷。在馬克思主義者看來，制度的建構(gòu)與創(chuàng)制，從根本上講是要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，著力保障和改善民生，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此，制定制度，必須堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取基層和群眾意見，使制度建設(shè)的過程成為人民意志制度化的過程。只有這樣，形成的制度才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能增強(qiáng)人們對制度的認(rèn)同感、依賴感，從而使制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。否則，當(dāng)多數(shù)人對制度規(guī)則不理解、不認(rèn)同，不愿意執(zhí)行某一制度規(guī)定時(shí)，再健全、再嚴(yán)格的制度也會在執(zhí)行中偏離預(yù)期，最終流于形式。

4. 必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。古希臘哲學(xué)家亞里士多德說：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到?！盵3]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度更加成熟更加定型是一個(gè)動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵6]制度是伴隨著人類社會的發(fā)展而出現(xiàn)、形成和發(fā)展的，制度建設(shè)本身就是一個(gè)從無到有，從不健全、不完善到逐步健全、逐步完善的過程。誠如錢穆先生所言，“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立;它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”[14]。在制度這一關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題上，必須克服一步到位、一勞永逸等錯(cuò)誤傾向，堅(jiān)持隨著形勢任務(wù)的變化而循序漸進(jìn)地建構(gòu)與創(chuàng)制、隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步而與時(shí)俱進(jìn)地完善和發(fā)展、不為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者的意志左右而堅(jiān)定不移地遵守和執(zhí)行。

5. 必須堅(jiān)持于法周延、于事簡便的原則。習(xí)近平總書記指出，建立制度，要“既堅(jiān)持解決問題又堅(jiān)持簡便易行”[18]，“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[23]。于法周延就是要注重制度的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性，使各項(xiàng)制度相互銜接、系統(tǒng)配套，體現(xiàn)的是制度的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性?！疤煜码y事必作于易?！保ā兜赖陆?jīng)》第六十三章）于事簡便則是要注重制度的實(shí)用性、可操作性，明確具體、實(shí)在管用，體現(xiàn)的是制度的可行性、易行性。于法周延、于事簡便兩者相互統(tǒng)一，不能顧此失彼。毛澤東等在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期為中國工農(nóng)紅軍制定的“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”，短短幾條，言簡意賅，既體現(xiàn)了人民軍隊(duì)的性質(zhì)、宗旨，又易學(xué)易記易行，兼具系統(tǒng)性和可操作性，至今仍是人民解放軍的鐵律。后來，朱德同志曾說：“我們創(chuàng)造了新的革命軍隊(duì)，還創(chuàng)造了新的革命紀(jì)律。這就是著名的‘三大紀(jì)律和‘八項(xiàng)注意”“這些制度起了很大作用，使我們的軍隊(duì)能夠自己管理自己，并受到老百姓的敬重”[24]。葉劍英同志也說：“這是個(gè)很了不起的事情?！盵25]可見，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性”[22]。

三、制度執(zhí)行力：制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心

習(xí)近平總書記指出：“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人?！獔?jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”[22]“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返?！保ㄌ啤ね醪渡蟿⒂蚁鄷罚┲贫鹊纳υ谟趫?zhí)行。制度一經(jīng)形成，就必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，否則就會形同虛設(shè)。不僅如此，制度得不到有效執(zhí)行而帶來的“破窗效應(yīng)”，較之制度缺失的危害性更大。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭提高制度執(zhí)行力，確保把制度執(zhí)行到位，讓制度的作用和影響力充分彰顯。

1. 提高制度執(zhí)行力，必須增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識。《決定》指出：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。”[26]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威?！盵27]制度執(zhí)行是建立在制度認(rèn)同、制度自信基礎(chǔ)上的制度自覺。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，必須強(qiáng)化制度意識，始終繃緊制度這根弦，不斷增強(qiáng)制度自信、制度認(rèn)同、制度依賴和制度自覺，謀劃工作想著制度，推動落實(shí)依靠制度，時(shí)時(shí)處處嚴(yán)格按制度辦事，按制度行使權(quán)力，不斷提升工作的制度化、科學(xué)化水平。要發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)，在涉及制度層面的原則問題上，旗幟鮮明、立場堅(jiān)定、毫不含糊，帶頭捍衛(wèi)制度，堅(jiān)決維護(hù)制度的權(quán)威性、統(tǒng)一性，敢于并善于同一切無視制度、破壞制度、違反制度的行為作斗爭。

2. 提高制度執(zhí)行力，核心是提高運(yùn)用制度履行職責(zé)的能力和水平?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)：“通過加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，提高推進(jìn)‘五位一體總體布局和‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作能力和水平。”[26]制度是國家治理的基石，是領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的根本依據(jù)，想問題、作決策、抓落實(shí)，都要自覺與制度對標(biāo)對表，正如《決定》所說，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”[26]。治理效能是衡量一個(gè)制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越的根本標(biāo)志。強(qiáng)大執(zhí)行力是把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的前提和關(guān)鍵，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。諸葛亮“鞠躬盡瘁，死而后已”，其精神固然讓人稱道，但他“政事無巨細(xì)，咸決于亮”（晉·陳壽《三國志·蜀書·諸葛亮傳》）的治理范式，若從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來考察，未必是科學(xué)的治理模式。古有“拙匠守規(guī)矩尺寸，則萬不失矣”（《韓非子·用人》）的人生智慧，今有“人叫人干人不干，制度調(diào)動千千萬”的治理經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者，必須是一個(gè)科學(xué)制度的創(chuàng)制者和執(zhí)行者，善于運(yùn)用制度攻堅(jiān)克難、應(yīng)對挑戰(zhàn)，善于運(yùn)用制度之“制”實(shí)現(xiàn)治理之“治”。治理能力最終體現(xiàn)為制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行關(guān)鍵在人、關(guān)鍵靠人。要把提高制度執(zhí)行力和治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)，堅(jiān)持黨管干部原則，認(rèn)真落實(shí)新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價(jià)的重要依據(jù)，努力形成以制度建構(gòu)與創(chuàng)制、制度執(zhí)行與落實(shí)、治理能力與治理成效論高低、排位次的良好用人導(dǎo)向。

3. 提高制度執(zhí)行力，必須加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督?！稕Q定》要求：“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象?！盵26]俗話說：“駿馬亦需常策鞭。”人天生具有惰性。執(zhí)行制度靠自覺，也要靠監(jiān)督。如果說自覺是一種內(nèi)在的驅(qū)動力，監(jiān)督則是一種外在的推動力、約束力。沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，便很難“杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”。因此，提高制度執(zhí)行力，必須按照執(zhí)行制度靠制度的要求，加快構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)有力、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督全面的制度執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和覆蓋所有地方、所有部門、所有單位、所有公職人員的制度執(zhí)行監(jiān)督體系，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理的全過程，確保黨和國家所有制度都能得到有效執(zhí)行，確保所有單位、部門和個(gè)人都嚴(yán)格執(zhí)行制度。要加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正制度偏向、執(zhí)行乏力等苗頭性、傾向性問題。“法不阿貴，繩不撓曲?！保ā俄n非子·有度》）要堅(jiān)持“制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外”，認(rèn)真查處和嚴(yán)肅問責(zé)嚴(yán)重破壞制度的問題。對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，真正讓制度時(shí)時(shí)生威、處處有效，從而讓每一個(gè)社會成員都對制度心生敬畏。

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