南非政府采購項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

羅俊

摘 要：南非自上世紀(jì)90年代開始推行PPP項(xiàng)目以來，已完成30余個(gè)項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的推行，在有力推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，形成了一套較為成熟的PPP管理體系。我國正處于PPP高速發(fā)展的階段，然而相關(guān)制度尚未形成體系，對(duì)此可借鑒南非的PPP管理經(jīng)驗(yàn)。本文從公共部門的視角介紹了南非PPP項(xiàng)目管理中的核心部分——風(fēng)險(xiǎn)管理。

關(guān)鍵詞：PPP模式;南非政府;風(fēng)險(xiǎn)管理

公私合營（簡(jiǎn)稱PPP）是當(dāng)前世界范圍內(nèi)較流行的政府公共采購的一種模式。該模式對(duì)項(xiàng)目所在地的法律法規(guī)體系、政府執(zhí)政水平、投資環(huán)境及資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度均有較高的要求，以非洲地區(qū)為例，南非具有較好的PPP推行環(huán)境，自引入PPP模式以來，南非已累積了較為豐富和成功的PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 南非國家概況及PPP項(xiàng)目背景

1.1 國家概況

南非共和國，簡(jiǎn)稱南非，2019年名義GDP5.1萬億南非蘭特，屬于非洲地區(qū)排名前三的經(jīng)濟(jì)體。

1.2 PPP項(xiàng)目背景

南非在1998年引入PPP模式，截至目前南非通過PPP模式完成的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)/服務(wù)項(xiàng)目共34個(gè)，總金額約896億蘭特（約合60億美元）。在行業(yè)分布上，主要集中于交通、醫(yī)療和健康服務(wù)、政府辦公樓、旅游、污水處理、信息技術(shù)和監(jiān)獄七大行業(yè)，其中以交通類項(xiàng)目占比最多。除上述已達(dá)成融資關(guān)閉的項(xiàng)目外，尚有22個(gè)已立項(xiàng)PPP項(xiàng)目。

2 PPP項(xiàng)目管理體系

2.1 管理法案

南非國家級(jí)和省級(jí)的PPP項(xiàng)目受財(cái)政部頒布的公共財(cái)政管理法案（簡(jiǎn)稱PFMA）對(duì)相關(guān)領(lǐng)域管理規(guī)定第16條（簡(jiǎn)稱TR16）進(jìn)行管制，明確了南非PPP模式定義和審批程序。同時(shí)，南非財(cái)政部發(fā)布了PPP操作手冊(cè)和PPP協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)化條款及解釋，進(jìn)一步明確細(xì)化PPP各流程需要注意的事項(xiàng)、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、擔(dān)保方式、融資方式和協(xié)議提前終止時(shí)的救濟(jì)措施等，對(duì)操作細(xì)節(jié)和要求進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。

2.2 主管機(jī)構(gòu)

南非財(cái)政部為PPP項(xiàng)目主管部委，下設(shè)PPP中心。其職責(zé)主要包括：

（1）制定PPP的政策、法規(guī)框架、手冊(cè)和標(biāo)準(zhǔn)化條款編撰等。

（2）在PPP項(xiàng)目全生命周期中為政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)PPP項(xiàng)目提供技術(shù)和培訓(xùn)支持。

（3）在PPP協(xié)議簽署前對(duì)各政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。

2.3 審批程序

TR16明確規(guī)定了項(xiàng)目的全周期的審批，共五個(gè)階段，分別為立項(xiàng)、可行性研究、招投標(biāo)、PPP協(xié)議談判、協(xié)議簽署（含交付及退出），其中中間三個(gè)環(huán)節(jié)需要財(cái)政部四次審批。

3 風(fēng)險(xiǎn)管理程序

3.1 建立風(fēng)險(xiǎn)矩陣

在項(xiàng)目概念及可研階段，項(xiàng)目發(fā)起人需開始考慮項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素。PPP協(xié)議通常會(huì)包含公共部門與私人部門之間風(fēng)險(xiǎn)分配的詳細(xì)條款。在PPP協(xié)議談判期間，需建立風(fēng)險(xiǎn)矩陣，且在矩陣中需對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行指定、分配及確定緩解措施，同時(shí)計(jì)算概率和成本。

3.2 制定風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃

在項(xiàng)目采購階段，公共部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或主管應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)矩陣制定作為PPP協(xié)議管理重要部分的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。

對(duì)于公共部門承擔(dān)或是公私雙方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)做到：評(píng)估不同風(fēng)險(xiǎn)處理方案、確定風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)應(yīng)責(zé)任人、制定風(fēng)險(xiǎn)控制程序和機(jī)制及預(yù)估擬用于風(fēng)險(xiǎn)管理的資源情況。

對(duì)于私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)做到：明確公共部門施加至私人部門的責(zé)任與義務(wù)和報(bào)告要求、確定監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任人、預(yù)估公共部門擬用于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的資源、私人部門風(fēng)險(xiǎn)管理失敗時(shí)公共部門擬采用的處理機(jī)制、以及PPP協(xié)議被迫終止時(shí)的商業(yè)應(yīng)急計(jì)劃。

3.3 確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人

簽署PPP協(xié)議后，需立即確定各風(fēng)險(xiǎn)因子的責(zé)任人，將管理責(zé)任制度化。在各層級(jí)規(guī)定相應(yīng)責(zé)任人，使相關(guān)人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配達(dá)成一致意見且形成文件，確保所有人員均能夠充分理解各自在項(xiàng)目中的角色、職責(zé)和最終責(zé)任。

3.4 建立風(fēng)險(xiǎn)緩解機(jī)制

盡管風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃已規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)控及緩解的機(jī)制與程序，但PPP項(xiàng)目主管需確保該機(jī)制的落實(shí)情況，以保證執(zhí)行效果。對(duì)此，項(xiàng)目主管或當(dāng)局可采用有效的風(fēng)險(xiǎn)緩解工具來建立風(fēng)險(xiǎn)緩解程序，并提前籌劃可減輕風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)措施，以確保公共部門能在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)掌握必要的資源、專業(yè)知識(shí)和權(quán)限來安排實(shí)施適當(dāng)?shù)木徑獯胧?。可采用的有效工具有以下兩點(diǎn)。

3.4.1 建立風(fēng)險(xiǎn)清單

對(duì)PPP項(xiàng)目逐項(xiàng)登記各風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，建立風(fēng)險(xiǎn)清單，并匯總風(fēng)險(xiǎn)要素，以完整揭示項(xiàng)目的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，從而集中管理風(fēng)險(xiǎn)。典型的風(fēng)險(xiǎn)清單表頭模板如表1所示。

3.4.2 制作風(fēng)險(xiǎn)概況圖

風(fēng)險(xiǎn)概況圖可簡(jiǎn)潔清晰地呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可見性，而使用圖解法可充分展示風(fēng)險(xiǎn)清單的信息。因此，要定期更新風(fēng)險(xiǎn)清單，并根據(jù)清單制定風(fēng)險(xiǎn)概況圖，以在展示風(fēng)險(xiǎn)可能性及影響程度的同時(shí)可考慮應(yīng)對(duì)的措施。典型的風(fēng)險(xiǎn)概況樣圖如圖1所示。

3.5 確保緩解措施的有效性

風(fēng)險(xiǎn)緩解措施一經(jīng)設(shè)立并執(zhí)行，就必須確保措施的有效性以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。就具體的PPP項(xiàng)目而言，應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告制度，并向項(xiàng)目主管公共部門上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)管理情況。項(xiàng)目主管應(yīng)定期提交工作報(bào)告，以確保風(fēng)險(xiǎn)緩解程序的時(shí)效性且符合PPP協(xié)議規(guī)定。

此外，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)，通過獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控。

3.6 植入及審查

風(fēng)險(xiǎn)管理需要植入到項(xiàng)目管理有關(guān)的公共部門中，以確保PPP協(xié)議的管理團(tuán)隊(duì)各層級(jí)均對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)成為公共部門與私人部門聯(lián)系方式的內(nèi)在組成部分，以及PPP協(xié)議管理方式的核心。

在整個(gè)PPP項(xiàng)目的生命周期中，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境可能會(huì)發(fā)生顯著變化。因此，公共部門的優(yōu)先級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)重要性也需發(fā)生變化。為了確保PPP協(xié)議中風(fēng)險(xiǎn)概況圖和風(fēng)險(xiǎn)矩陣的有效性，需定期重新審查和更新風(fēng)險(xiǎn)概況圖和風(fēng)險(xiǎn)矩陣。如有必要，可通過變更程序來相應(yīng)修訂PPP協(xié)議，以確保持續(xù)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。

4 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與分配機(jī)制

4.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

為了準(zhǔn)確完整地識(shí)別項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)因子，可組織至少兩場(chǎng)專項(xiàng)研討會(huì)：第一場(chǎng)研討會(huì)聚焦風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)的識(shí)別，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類別逐項(xiàng)登記，列明所有可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，最終形成風(fēng)險(xiǎn)清單;第二場(chǎng)研討會(huì)聚焦評(píng)估及量化每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的影響。

4.2 確定每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的影響

列明所有風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)后，需根據(jù)每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因子，確定各風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)對(duì)項(xiàng)目的影響。其中必須包括風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)可能引起的成本超支、原材料或設(shè)備增加、工期延遲、現(xiàn)金流減少等。對(duì)于部分難以精確量化影響的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，要盡可能準(zhǔn)確地預(yù)估。

4.3 估算風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，需以百分比的形式估算每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，以便后期估算風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的成本。發(fā)生率較低的部分風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)特別注意，要同樣進(jìn)行估算，不能忽視其存在。

4.4 確定風(fēng)險(xiǎn)減緩策略及計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)成本

就部分風(fēng)險(xiǎn)而言，可通過改變誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境來進(jìn)行預(yù)防，例如，可購買保險(xiǎn)以形成覆蓋，從而根據(jù)每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的減緩策略，并列明因此產(chǎn)生的成本。

4.5 風(fēng)險(xiǎn)分配

在確定風(fēng)險(xiǎn)和成本后，需經(jīng)分析來確定分別由私人部門和公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容。與傳統(tǒng)政府采購項(xiàng)目相比，以PPP方式采購的項(xiàng)目可將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至私人部門，從而降低公共部門的風(fēng)險(xiǎn)壓力，并提高項(xiàng)目整體效率。

理論上，風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，而風(fēng)險(xiǎn)分配的原則是物有所值。在保留風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公共部門來說是物有所值的前提下，應(yīng)該保留風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)束語

綜上所述，南非PPP市場(chǎng)較成熟且發(fā)展環(huán)境較好，法制法規(guī)及操作流程清晰，尤其是PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范性及流程化，對(duì)中國推動(dòng)開展PPP項(xiàng)目具有較好的借鑒意義。但是，南非在PPP項(xiàng)目推動(dòng)中也存在一定的弊端，如準(zhǔn)入門檻與條件設(shè)置較多，限制了外資的流入等。因此，我國在采取PPP項(xiàng)目時(shí)，必須著眼每個(gè)項(xiàng)目的具體情況，在前期準(zhǔn)確充分地進(jìn)行評(píng)估，并盡可能留有調(diào)整處理空間，從而減少項(xiàng)目順利推進(jìn)的運(yùn)營阻力，以降低項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]邢鋼.PPP項(xiàng)目中政府介入權(quán)法律問題研究[J].比較法研究，2018，（02）：173-187.

[2]葉婧嫻.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制優(yōu)化研究[J].商訊，2020，（11）：168-169.