行政程序違法司法審查標(biāo)準(zhǔn)研究

胡克杰

摘 要：《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）在2014年的修訂中，于第七十四條增加了“程序輕微違法”的有關(guān)規(guī)定，為法院對(duì)程序違法行政行為的司法審查提供了新的標(biāo)準(zhǔn)。2017年最高人民法院審判委員會(huì)通過的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）對(duì)“程序輕微違法”做了更細(xì)化的規(guī)定。但新法確立的“一般違法”與“輕微違法”二分的審查標(biāo)準(zhǔn)并不能完全涵蓋行政程序違法的所有類型，在司法實(shí)踐中也存在著不同于規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，因此結(jié)合司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和具體情形，對(duì)行政程序違法的司法審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新是十分必要的。

關(guān)鍵詞：行政程序;程序違法;司法審查

一、新法確立的審查標(biāo)準(zhǔn)

（一）新法修改內(nèi)容及背景

2014年《行政訴訟法》迎來首次修訂，該次修訂對(duì)行政程序違法方面的規(guī)定進(jìn)行了增改，增加了第七十四條第一款第二項(xiàng)，將“程序輕微違法”的概念以條文的形式確定下來。《行政訴訟法》從1990年開始實(shí)施，效果并不是很好，至2013年，行政訴訟原告勝訴率持續(xù)走低，就行政行為程序違法的認(rèn)定來說，標(biāo)準(zhǔn)過于粗糙，法律后果的設(shè)置也顯得不合理，上訴率也一直居高不下。此次修改目標(biāo)的其中之一就是總結(jié)行政審判經(jīng)驗(yàn)，將有效做法上升為法律。在《行政訴訟法》修正以前，“程序輕微違法”的概念并未體現(xiàn)在制度中，“程序瑕疵”的概念也并未在立法上得以確立，在1990年《行政訴訟法》中僅存在“違反法定程序”的表述，并沒有程序違法程度的分類。法院對(duì)“程序瑕疵”的認(rèn)定沒有立法上的依據(jù)，一般基于程序違法程度、實(shí)際損害、救濟(jì)可能、行政效率進(jìn)行判斷，裁判方面或依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》判決駁回[23]，或不予說明;若上升到程度更高的一般程序違法的行政行為則判決撤銷或部分撤銷，同時(shí)考量是否危害國家利益、社會(huì)公共利益而不撤銷判決確認(rèn)違法，履行是否迫切而決定是否責(zé)令重做，是否具有可撤銷內(nèi)容等。在一般程序違法與程序微量瑕疵之間也存在著很大空間，是否有必要加入新的概念與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任、判決類型來避免駁回判決的濫用，更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所作的行政行為。

在2013年底全國人大常委會(huì)對(duì)外征集意見的《行政訴訟法》修正草案一稿中，新六十九條對(duì)原五十四條第二款作出修改，對(duì)可作出撤銷判決情形的第三項(xiàng)“違反法定程序”進(jìn)行限制，增設(shè)“可能對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響”的條件，并增設(shè)七十三條為“程序違法+未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響”的情形設(shè)置確認(rèn)違法判決，此處可以看出新法已經(jīng)對(duì)程序違法程度的劃分給予了關(guān)注，并以是否對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)。在時(shí)隔半年的草案二稿中，第六十九條的條件又被更改為“不能補(bǔ)正的”，并相應(yīng)地將七十三條中的“程序違法+未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響”更改為“程序輕微瑕疵+能夠補(bǔ)正”。最終通過的版本移除了對(duì)可撤銷的程序違法添加的限定條件，并增設(shè)七十四條，引入“程序輕微違法”概念，確立“程序輕微違法+對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為最終確定“程序輕微違法”的概念意在明確該類行政行為仍存在違法性，回歸初稿的“不產(chǎn)生實(shí)際影響”體現(xiàn)了對(duì)實(shí)體結(jié)果的重視。

在2015年新法實(shí)施以來，程序違法的認(rèn)定逐漸呈現(xiàn)出一些問題，主要是圍繞程序輕微違法的認(rèn)定提出的，包括審查標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠明確、缺乏可操作性，司法實(shí)踐中認(rèn)定困難、說理困難等。為回應(yīng)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步細(xì)化程序違法的審查標(biāo)準(zhǔn)，2017年最高人民法法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》），進(jìn)一步明確程序輕微違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該解釋第九十六條對(duì)“輕微違法”作了進(jìn)一步的解讀。

（二）新法確立的標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)概念

1.新法確立的“二分”標(biāo)準(zhǔn)

新法最終確立了“程序違法”與“程序輕微違法”二分的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于程序違法的類型僅作兩個(gè)分類，并為程序輕微違法設(shè)置了確認(rèn)違法的法律后果。新法并未在程序違法（或是一般程序違法）之上設(shè)置適用無效判決的類型，也未在程序輕微違法之下、程序合法之上設(shè)置可視為合法適用駁回判決的類型。

2.程序輕微違法行政行為的定義

程序輕微違法行政行為的定義需要從最新規(guī)范出發(fā)，結(jié)合《行政訴訟法》第74條第一款第二項(xiàng)以及《行訴解釋》第96條，并對(duì)其中的模糊概念進(jìn)行明確，確定程序輕微違法行政行為的內(nèi)涵：程序輕微違法行政行為是違反法定程序且程度輕微，對(duì)當(dāng)事人重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害，并對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為。

3.程序輕微違法行政行為的特征

（1）違反法定程序

一個(gè)行政行為構(gòu)成程序輕微違法的前提是“不遵守、不符合”法律規(guī)定的行政程序的要素，包括方式錯(cuò)誤、步驟缺失、超出期限、順序顛倒等多種表現(xiàn)形式。因此，只有當(dāng)行政行為確實(shí)存在違法性時(shí)才有可能構(gòu)成程序輕微違法，而該行為所違反的“法”應(yīng)當(dāng)是法律、法規(guī)及規(guī)章。

（2）程序違法程度輕微

程度是界定行政行為程序違法性的重要標(biāo)準(zhǔn)，行政程序違法程度如果超過了“輕微”的標(biāo)準(zhǔn)則不能稱之為程序輕微違法;如果行政行為程序違法程度過輕以致可忽略不計(jì)或是對(duì)其合法性不產(chǎn)生影響，亦不能納入程序輕微違法的范疇?！拜p微”的界定不清，認(rèn)定困難，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步確定標(biāo)準(zhǔn)，此處謹(jǐn)以幾種情形作為參考：行政機(jī)關(guān)雖無正當(dāng)理由但未過分延遲作出行政行為，以至嚴(yán)重違反法定期限設(shè)定目的的;行政機(jī)關(guān)送達(dá)方式錯(cuò)誤但當(dāng)事人最終收到送達(dá)文件、獲知相關(guān)信息且合法權(quán)益未受影響的;其他類似情形。

（3）對(duì)原告重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害

此要件的認(rèn)定應(yīng)遵循“正當(dāng)程序”原則[14]，重要程序權(quán)利應(yīng)包括聽證、陳述、申辯、回避、告知、說明理由等體現(xiàn)基礎(chǔ)性地位價(jià)值的權(quán)利。實(shí)質(zhì)上行政行為是否對(duì)以上權(quán)利產(chǎn)生損害，認(rèn)定較為困難。例如，時(shí)限違法的超時(shí)長短不一，程度也很難界定，司法實(shí)踐中甚至有嚴(yán)重超時(shí)（一年以上）但仍然認(rèn)定輕微違法的情形存在。我們在程序權(quán)利實(shí)質(zhì)損害的認(rèn)定上，如僅以是否違反規(guī)則為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一是可操作性低，法律缺乏明確規(guī)定，不能提供清晰合法的判斷依據(jù)，二是過于嚴(yán)格的程序主義有影響實(shí)體公正的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)程序性權(quán)利實(shí)質(zhì)損害的認(rèn)定，我們應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：該程序本身的價(jià)值是否受損、該程序?qū)?yīng)或關(guān)聯(lián)的實(shí)體價(jià)值是否受損。程序本身存在獨(dú)立價(jià)值，程序的設(shè)定存在保障實(shí)體以外的目的，如破壞了其獨(dú)立價(jià)值，即使沒有損害實(shí)體也應(yīng)對(duì)其獨(dú)立價(jià)值進(jìn)行保護(hù)，違法程度就不能認(rèn)定為輕微，例如違反回避規(guī)定直接否定了主體的正當(dāng)性，基于對(duì)程序正義的保護(hù)、對(duì)行政主體的監(jiān)督、社會(huì)影響等方面的考量，不應(yīng)認(rèn)定為輕微違法。而當(dāng)程序本身的目的與價(jià)值均指向?qū)嶓w或與實(shí)體重合時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)體是否受損，例如聽證中遺漏的證據(jù)是否重要、有決定性，又如行政主體作出決定后雖未作出說明但是否濫權(quán)或超過自由裁量范圍。

（4）對(duì)原告實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響

原告實(shí)體權(quán)利即為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為所影響的原告的實(shí)體性合法權(quán)益，如罰款所對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、拘留所對(duì)應(yīng)的人身自由權(quán)等，行政處罰行為中行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定使相對(duì)人的權(quán)益受到合理減損以達(dá)到懲戒教育的目的。但如果行政機(jī)關(guān)的程序性違法行為造成了原告合法權(quán)益的不合法、不合理的減損，則不能認(rèn)定為輕微的程序違法，損害結(jié)果的發(fā)生可作為實(shí)際影響的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如為聽取陳述、申辯而直接導(dǎo)致錯(cuò)誤量罰，使原告本不應(yīng)受損的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損，或是未通知、舉行聽證導(dǎo)致原告未能質(zhì)證推翻不利證據(jù)，從而影響處罰決定正確性，使原告蒙受本不應(yīng)有的損失。

二、學(xué)界觀點(diǎn)與研究現(xiàn)狀

（一）“二分法”下的瑕疵分類及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“二分法”是將程序違法的審查標(biāo)準(zhǔn)分為違反法定程序和程序輕微違法?！岸址ā闭J(rèn)為所謂程序瑕疵即為程序輕微違法，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過程中任何程序上的錯(cuò)誤和紕漏都只存在違反法定程序和程序輕微違法這兩種認(rèn)定結(jié)果。而“二分法”對(duì)程序輕微違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是基于規(guī)范確定的，即程度輕微且不損害原告權(quán)利，以是否違反“正當(dāng)程序”來判斷“輕微”，以是否影響行政行為正確性判斷是否對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。在這一觀點(diǎn)中，并未提及程序瑕疵或是程序輕微瑕疵的概念，換言之，在判斷行政行為的違法程度不超過“輕微”標(biāo)準(zhǔn)之后，即可認(rèn)定該行為屬于程序輕微違法，而不再做進(jìn)一步的細(xì)分，那么行政機(jī)關(guān)的任何程序性錯(cuò)誤都具有違法性。在2015年修正后的《行政訴訟法》實(shí)施以來，包括《行訴解釋》實(shí)施以來，我國行政訴訟司法實(shí)踐中仍然存在著程序瑕疵的概念和適用的案例，并且仍然存在程序輕微違法與程序瑕疵混同的情況以及同案不同判的風(fēng)險(xiǎn)，如果依照行政程序瑕疵的“二分法”進(jìn)行審查，則會(huì)導(dǎo)致法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的違法性作出誤判，這是不能被接受的。

（二）“三分法”下的瑕疵分類及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“三分法”是對(duì)程序瑕疵“二分法”的進(jìn)一步細(xì)化，在程序違法與程序輕微違法的標(biāo)準(zhǔn)之上引入狹義的程序瑕疵的概念。狹義的程序瑕疵是比程序輕微違法程度更輕微的，不屬于違法范疇的，甚至可以忽略不計(jì)的程序瑕疵。這一觀點(diǎn)為程序瑕疵的違法性認(rèn)定提供了思路，避免了對(duì)不具有違法性的行政行為作出確認(rèn)其違法性的判決這一誤區(qū)。梁君瑜認(rèn)為，我們確有必要將狹義的程序瑕疵這一概念引入法律規(guī)范之中，并在制度層面增設(shè)“忽略不計(jì)”或“視為合法”的法律后果，并相對(duì)地為這一情形設(shè)置駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決[5]。狹義的程序瑕疵概念的引入，確實(shí)能夠避免程序輕微違法過于寬泛的（甚至錯(cuò)誤的）適用，并且明確提出應(yīng)當(dāng)厘清程序輕微違法與狹義程序瑕疵的邊界，從而在對(duì)程序輕微違法的認(rèn)定上更為準(zhǔn)確。此外，梁君瑜還提出，基于狹義程序瑕疵作出的駁回判決應(yīng)設(shè)置前置條件：程序瑕疵確已補(bǔ)正[24]。他將此解釋為防止濫用狹義程序瑕疵作出駁回判決的必要手段?！叭址ā睙o疑是行政程序瑕疵分類的一個(gè)重大進(jìn)步，實(shí)際上早前已經(jīng)出現(xiàn)了“三分法”的輪廓，只是在新法實(shí)施后其中的概念有所變動(dòng)，側(cè)重點(diǎn)也有不同。但是“三分法”目前并沒有給出實(shí)質(zhì)性的、可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)程序輕微違法和不具有違法性的狹義的程序瑕疵加以區(qū)分，什么樣的情形可以認(rèn)定為輕微到可以忽略不計(jì)，這一點(diǎn)沒有得到很好的詮釋。同時(shí)，筆者對(duì)將“程序瑕疵確已補(bǔ)正”作為基于狹義的程序瑕疵而作出駁回判決的前置條件存在疑惑。行政主體所作行為存在狹義的程序瑕疵其實(shí)說明該行為并不具備違法性，可以認(rèn)為是合法的、正確的行政行為，既然該行為不具有違法性且未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生影響，法院理應(yīng)判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，為何還要設(shè)置前置條件？由此看來，不必設(shè)置這一前置條件，而是在狹義的程序瑕疵的認(rèn)定上更為嚴(yán)格、更為明確，如此能夠避免條文的冗雜和重復(fù)，同時(shí)限制法院濫用駁回判決。

（三）授益性行政行為是否產(chǎn)生了有利于原告的法律后果

該觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在“程度輕微”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的標(biāo)準(zhǔn)上再添加“授益性行政行為是否產(chǎn)生了有利于原告的法律后果”這一標(biāo)準(zhǔn)。如此便能使法官在認(rèn)定某一授益性行政行為存在違法性后，進(jìn)而關(guān)注該行為是否產(chǎn)生了有利于原告的后果，盡量避免作出不利于原告的判決[25]。在實(shí)踐中，確實(shí)會(huì)出現(xiàn)違反法定程序的授益性行政行為，例如，行政機(jī)關(guān)超期頒發(fā)許可，違反法定程序，同時(shí)對(duì)原告權(quán)利造成了實(shí)質(zhì)損害，但此種情形下如認(rèn)定為程序違法進(jìn)而作出撤銷責(zé)令重做的判決，則會(huì)對(duì)原告的權(quán)益造成更大的損害。原告本就因許可超期頒發(fā)影響生產(chǎn)經(jīng)營，如果再作出撤銷責(zé)令重做的判決，原告獲得許可的時(shí)間將會(huì)更晚，對(duì)其權(quán)益的損害會(huì)更大。在《行政訴訟法》第七十四條中，只規(guī)定了撤消后損害國家利益、社會(huì)公共利益的違法行為可不予撤銷并確認(rèn)違法，但并未規(guī)定撤銷后損害原告、他人利益的違法行為該適用何種類型的判決。出于對(duì)原告合法權(quán)益的保護(hù)以及避免司法資源的浪費(fèi)、行政效率低下，僅確認(rèn)行政機(jī)關(guān)超期頒發(fā)許可的行為違法顯然比較妥當(dāng)。但是，授益性行政行為是否對(duì)原告產(chǎn)生了有利的法律后果，并不能作為程序輕微違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這僅僅能作為法官作出判決的依據(jù)和參考，保護(hù)原告利益和提高行政效率僅是法官作出確認(rèn)違法判決的理由，而非認(rèn)定行政機(jī)關(guān)所作行為屬于程序輕微違法的理由，這兩者存在本質(zhì)區(qū)別。筆者認(rèn)為，行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生有利后果，與該行為程度是否輕微，不可混為一談，這不應(yīng)納入“輕微”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、司法實(shí)踐中程序違法案件審理存在的問題

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確

1.對(duì)原告權(quán)利不造成實(shí)際影響認(rèn)定困難

該標(biāo)準(zhǔn)為《行政訴訟法》確立的判斷行政行為是否屬于程序輕微違法的最主要標(biāo)準(zhǔn)，但僅憑法律規(guī)定內(nèi)容該標(biāo)準(zhǔn)在行政處罰類案件中難以實(shí)施。首先，在行政處罰類中，不同情形下相對(duì)人存在被侵害風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利不盡相同;其次，行政行為違反法定程序是否對(duì)相對(duì)人的程序性權(quán)利與實(shí)體權(quán)利造成實(shí)際影響，造成何種影響較難評(píng)估。

2.新舊標(biāo)準(zhǔn)適用亂象

在《行訴解釋》頒布實(shí)施之后，其確立的“主要情形+重要程序性權(quán)利未實(shí)質(zhì)受損”的標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到廣泛適用，更無論代替《行政訴訟法》確立的舊標(biāo)準(zhǔn)，在行政處罰類案件中，適用新標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定程序違法性的案件少之又少，而反觀舊標(biāo)準(zhǔn)卻在實(shí)踐中依然盛行。

除此之外，新舊標(biāo)準(zhǔn)在概念與范圍上還存在一定的交叉、重合的關(guān)系，并且“主要情形+重要程序性權(quán)利未實(shí)質(zhì)受損”適用較“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”并沒有降低難度，反而因?yàn)檎J(rèn)定更為困難、說理更為復(fù)雜而遭到“冷落”，同時(shí)與其適用情形和方式不明確也有關(guān)系，如皋市新民石油液化氣有限公司與如皋市市場監(jiān)督管理局監(jiān)督行政處罰糾紛案中被告被訴違法行為為超期的程序違法，法院援引《行訴解釋》第九十六條說理，適用“不損害原告聽證、陳述、申辯等重要性權(quán)利”的標(biāo)準(zhǔn)判斷，處罰決定超期本身與聽證、陳述、申辯、回避等重要程序性權(quán)利幾乎沒有關(guān)聯(lián)，用詞條認(rèn)定并說理顯然不合適，也不準(zhǔn)確。

新標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的“主要情形”并不能作為認(rèn)定程序輕微違法的直接標(biāo)準(zhǔn)之一，因?yàn)橥庥^和類型僅能作為參照，而《行訴解釋》中也僅是象征性地列舉，從其兜底條款可看出該規(guī)定不具有羈束性，但仍存在將符合特定情形作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)甚至獨(dú)立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況。

3.制度空白

在司法實(shí)踐中程序瑕疵的概念與適用仍然存在，且確有存在的必要，仍存在法院將程序違法程度及其輕微的行政行為認(rèn)定為存在程序瑕疵的行政行為這樣的情況，并且據(jù)此作出駁回原告訴請(qǐng)的判決，但我國行政訴訟法在程序瑕疵這一塊仍然是缺失的，因?yàn)楝F(xiàn)行《行政訴訟法》的程序瑕疵“二分法”對(duì)程序瑕疵（狹義的）的排斥，導(dǎo)致法院據(jù)此所作駁回判決在正確性、權(quán)威性、公正性上都受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

另一方面，行政處罰類案件的程序違法程度認(rèn)定中常常出現(xiàn)以實(shí)體結(jié)果正確性評(píng)判行政行為是否對(duì)原告權(quán)利造成影響以及行政行為是否存在程序輕微違法的情況，但在現(xiàn)行法律與司法解釋中并沒有相關(guān)依據(jù)，作為長期司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，該認(rèn)定方法雖然有忽視程序性權(quán)利獨(dú)立價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)，但確實(shí)能為“實(shí)際影響”的認(rèn)定提供具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此需要以法律的形式確定下來，以避免對(duì)其合法性的質(zhì)疑。

（二）駁回判決適用亂象

在司法實(shí)踐中，駁回判決仍然存在，但在適用方面存在不規(guī)范、不合理甚至不正當(dāng)?shù)那闆r。適宜判決確認(rèn)違法的情形卻存在作駁回判決的，同時(shí)還存在源于認(rèn)定不清的同案不同判的情況，時(shí)限超期類案件一般作為程序輕微違法處理，如如皋市新民石油液化氣有限公司與如皋市市場監(jiān)督管理局監(jiān)督行政處罰糾紛案[26]中處罰決定超期作出，陳志強(qiáng)等訴阜新市公安局細(xì)河公安分局八一路派出所處罰案[27]中處罰決定超期作出，潘仁孝等訴峨邊彝族自治縣公安局一案[28]中被告亦是超期作出處罰決定，均作程序輕微違法處理，但王德富與澤州縣公安局行政處罰案[29]同為處罰決定超期作出，且不存在超出期限明顯過短的情況，如何能認(rèn)定為程序瑕疵進(jìn)而作出駁回判決。

（三）未說理、說理不詳、說理不清

在司法實(shí)踐中法院作出判決時(shí)未說理或未詳細(xì)說理的情況十分普遍，法院對(duì)審查依據(jù)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、裁判依據(jù)說明并不十分清楚，因此程序違法案件的上訴率較高。

四、行政程序違法司法審查標(biāo)準(zhǔn)的確立

（一）嚴(yán)重程序違法的單獨(dú)界定

行政程序違法除一般違法與輕微違法的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)確立嚴(yán)重程序違法的標(biāo)準(zhǔn)。新法中保留了行政行為重大且明顯違法情形的自始無效的法律后果，筆者認(rèn)為，程序違法中相應(yīng)地也應(yīng)單獨(dú)設(shè)置產(chǎn)生無效法律后果的嚴(yán)重程序違法情形。嚴(yán)重程序違法的概念沿用新法中對(duì)于無效行政行為的表述顯然不合適，“明顯且重大”實(shí)在太過模糊，不具有可操作性，建議對(duì)于此類程序違法使用列舉的方式，本身該類型的程序違法情形并不多見，盡量從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)并確定下來。

（二）狹義程序瑕疵的引入

為填補(bǔ)程序輕微違法向下到程序合法之間的空白，狹義的程序瑕疵的引入是十分必要的，同時(shí)我們還要明確狹義的程序瑕疵認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)為其提供適用空間，也避免概念混淆與適用混亂。將可補(bǔ)正或已補(bǔ)正作為程序違法或程序輕微違法向狹義的程序瑕疵轉(zhuǎn)化的條件并不合適，同樣也不適合作為狹義的程序瑕疵作出駁回判決的前置條件，補(bǔ)正行為本身的目的在于治愈瑕疵行政行為的違法性[8]，通過補(bǔ)正使原本違法的行政行為治愈轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ男姓袨椋耆戏ㄅc視同合法存在差異，不可一概而論，也沒有必要將不存在違法性的行為劃歸程序瑕疵的行為。棄用“可補(bǔ)正、已補(bǔ)正”的條件后，我們需要擬定新的條件以確定向下的邊界，即為“對(duì)法定程序保護(hù)之法益是否存在損害”。法定程序有其設(shè)置的目的與所保護(hù)的價(jià)值和權(quán)益，此處我們討論兩種情形，法律有規(guī)定與法律無規(guī)定：（1）法律有規(guī)定的，以時(shí)限為例，法律設(shè)置時(shí)限意在提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政行為結(jié)束的及時(shí)性，保障相對(duì)人能及時(shí)得到處理結(jié)果。原則上，超期的行政行為至少達(dá)到程序輕微違法的程度，但也存在例外，如任何長短的超期都可以被確認(rèn)違法，則有濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，因此在超期時(shí)間明顯過短的情況下可將其認(rèn)定為程序瑕疵，違法性可忽略不計(jì)，予以駁回。（2）法律無規(guī)定的，以文書書寫、計(jì)算錯(cuò)誤為例，該類錯(cuò)誤與法律上沒有相關(guān)規(guī)定，且對(duì)實(shí)體完全沒有影響，對(duì)相對(duì)人知悉相應(yīng)信息幾乎沒有影響，也無關(guān)乎相對(duì)人各項(xiàng)權(quán)利、利益，故幾乎不具有違法性。

（三）一般違法與輕微違法的邊界

行政行為程序性違法的程度需要作出區(qū)分，就程序輕微違法而言，程序違法程度跨越向上的邊界則會(huì)進(jìn)入一般程序違法的范疇，而該邊界是我們區(qū)別一般程序違法與程序輕微違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)前文分析，同時(shí)遵照立法原意，我們應(yīng)采用“對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)際影響”的標(biāo)準(zhǔn)以區(qū)分程序輕微違法的行政行為與違法程度更深的行政行為。首先，“程序輕微違法”進(jìn)入新法的過程中，在草案二稿中出現(xiàn)“程序輕微瑕疵”[30]的曾用概念，但這一概念的內(nèi)涵、外延與“程序輕微違法”并非完全重合，在二稿正文中以“可補(bǔ)正”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但最終決定使用“程序輕微違法”的概念并以“對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)際影響”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，立法機(jī)關(guān)更傾向與對(duì)原告合法權(quán)益的保護(hù)而非對(duì)原告可救濟(jì)程度的評(píng)估。其次，“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”之權(quán)利應(yīng)劃分為實(shí)體權(quán)利和重要程序性權(quán)利，且要求造成實(shí)際影響。實(shí)體權(quán)利為程序違法行為所調(diào)整的原告的實(shí)體權(quán)利，包括人身、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營等方面的權(quán)利，其實(shí)際影響要求達(dá)到合法權(quán)利事實(shí)上受到損害的程度，原告的相關(guān)實(shí)體權(quán)利受到不應(yīng)當(dāng)、不合理的減損;重要程序性權(quán)利則包括聽證、陳述、申辯等方面的權(quán)利，實(shí)際損害的標(biāo)準(zhǔn)要求達(dá)到原告該類程序性權(quán)利事實(shí)上沒有時(shí)限或沒有完全實(shí)現(xiàn)。

（四）“四分法”審查標(biāo)準(zhǔn)

據(jù)研究，筆者認(rèn)為，確立“嚴(yán)重程序違法”、“一般程序違法”、“輕微程序違法”、“狹義程序瑕疵”這樣的四分審查標(biāo)準(zhǔn)是比較科學(xué)的，如此一來既解決了司法實(shí)踐中駁回判決適用的正當(dāng)性、合理性等爭點(diǎn)問題，又對(duì)法律的空白進(jìn)行了填補(bǔ)，使行政程序違法審查制度更為完善。

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[23]《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：...（四）其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形?！备臈l款為行政訴訟設(shè)置了駁回判決，其兜底性條款過于寬泛，法官自由裁量權(quán)過大，因而導(dǎo)致程序瑕疵（或微量瑕疵）概念被法官廣泛使用以作出駁回判決，在《行政訴訟法》修改以前該條作為程序瑕疵案件駁回判決的依據(jù)。

[24]梁君瑜對(duì)于駁回判決的態(tài)度十分審慎，但其對(duì)駁回判決適用條件過于嚴(yán)苛，即便狹義的程序瑕疵違法性可忽略不計(jì)仍要將其違法性完全消滅。

[25]參見章劍生《論行政程序違法及其司法審查》一文結(jié)論部分。

[26]（2107）蘇06行終780號(hào)

[27]（2017）遼09行終27號(hào)

[28]（2017）川11行終160號(hào)

[29]（2019）晉0581行初11號(hào)

[30]《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》第四十六條：“將...第七十三條修改為：‘第七十三條有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)行政行為違法：...（三）行政行為程序輕微瑕疵，能夠補(bǔ)正的;...”